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■ 凡 冰

0 引 言

建設(shè)工程消防監(jiān)督審核是消防監(jiān)督執(zhí)法工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是加強(qiáng)對(duì)建筑工程的消防監(jiān)督管理、提高建筑工程防火救災(zāi)能力、保障人民生命和公私財(cái)產(chǎn)安全的一項(xiàng)重要措施。根據(jù)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部119號(hào)令）的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法實(shí)施建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案、抽查，對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行消防監(jiān)督。也就是說(shuō)，建筑工程消防監(jiān)督審核工作包括3個(gè)方面的內(nèi)容，并要貫穿于建筑工程從設(shè)計(jì)到施工到驗(yàn)收的整個(gè)階段。本文根據(jù)長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局水上消防支隊(duì)消防監(jiān)督工作特點(diǎn)，結(jié)合在實(shí)際工作中遇到的困惑，談些個(gè)人的認(rèn)識(shí)，并就如何提高工作質(zhì)量提出建議。

1 消防監(jiān)管審核遇到的案例

案例1：2015年6月初，個(gè)體工商戶(hù)段某與長(zhǎng)航集團(tuán)宜昌船廠簽訂了場(chǎng)地租賃合同，將租賃的場(chǎng)所（船廠禮堂前廣場(chǎng)）用于餐飲經(jīng)營(yíng)。合同約定：租賃面積總計(jì)2 822 m2。前廳辦公室1 750 m2，過(guò)道292 m2，禮堂前廣場(chǎng)780 m2，租賃期限3.5 a。2015年6月中旬，段某在未取得租賃建筑用途變更許可手續(xù)時(shí)，擅自施工，被長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局水上消防支隊(duì)查獲。經(jīng)過(guò)調(diào)查取證后，長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局水上消防支隊(duì)依法對(duì)段某進(jìn)行了處罰，并將處罰情況通報(bào)相關(guān)行政單位。但截至目前，段某仍未能取得該租賃建筑用途變更的許可，導(dǎo)致該工程無(wú)法進(jìn)入消防審核程序。

案例2：2015年7月1日，長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局水上消防支隊(duì)收到湖北省宜昌交運(yùn)集團(tuán)股份有限公司提交的“關(guān)于利用港站閑置房屋開(kāi)展快捷酒店經(jīng)營(yíng)的報(bào)告”文件。在對(duì)該集團(tuán)提交的有關(guān)圖紙、資料等進(jìn)行技術(shù)審核時(shí)，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)對(duì)外出租的閑置港站樓使用性質(zhì)是港口經(jīng)營(yíng)設(shè)施，其用途變更為酒店未通過(guò)相關(guān)審批。水上消防支隊(duì)告知湖北交運(yùn)集團(tuán)補(bǔ)充材料后再對(duì)該工程進(jìn)行消防審核。2015年7月7日，在湖北省宜昌市三峽旅游客運(yùn)中心會(huì)議室，宜昌市港航管理局、宜昌市伍家區(qū)旅游局、宜昌交旅集團(tuán)、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局水上消防支隊(duì)、宜昌派出所等多家單位通過(guò)會(huì)議紀(jì)要的形式明確由宜昌市港航局對(duì)該檢測(cè)大樓的用途變更進(jìn)行備案審查。至此，該建設(shè)工程才得以順利進(jìn)入消防審核階段。

2 用途變更的建筑工程項(xiàng)目的特點(diǎn)

2.1 消防基礎(chǔ)條件復(fù)雜

長(zhǎng)江港航企業(yè)用途變更的建筑工程項(xiàng)目大多涉及港航企業(yè)的廠區(qū)、港口輔助建筑。建筑消防安全問(wèn)題多：1）由于大多數(shù)港航企業(yè)廠區(qū)建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，消防設(shè)施年久失修，很難滿(mǎn)足當(dāng)前的消防安全要求；2）很多港航企業(yè)在建設(shè)之初立足整幢建筑、整個(gè)廠區(qū)考慮，進(jìn)行了消防整體布局，但是隨著企業(yè)在不斷發(fā)展、轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，原來(lái)封閉的廠區(qū)經(jīng)過(guò)不斷轉(zhuǎn)售、轉(zhuǎn)租，導(dǎo)致廠區(qū)結(jié)構(gòu)布局發(fā)生了變化。例如：長(zhǎng)航集團(tuán)宜昌船廠對(duì)外出租的場(chǎng)地有修車(chē)廠、餐飲飯館、鋼結(jié)構(gòu)工廠等。各個(gè)承租單位有不同的辦公、營(yíng)業(yè)要求，對(duì)廠區(qū)進(jìn)行了分割，從而導(dǎo)致出現(xiàn)整個(gè)廠區(qū)疏散通道不暢、安全出口缺少、袋形走道過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。

2.2 消防改造涉及面廣

用途變更的建筑工程項(xiàng)目審核與新建項(xiàng)目審核涉及的內(nèi)容相同，都要考慮總平面布局和平面布置中涉及消防安全的防火間距、消防車(chē)道、消防水源等。建筑工程項(xiàng)目的用途變更，有可能降低該建筑的整體消防要求，因此設(shè)計(jì)的范圍包括用途變更以外的部分。一個(gè)工程的局部變更，可能需要對(duì)整個(gè)建筑進(jìn)行消防改造。由于歷史原因，很多港航企業(yè)的資產(chǎn)屬于中央國(guó)有企業(yè)，如長(zhǎng)航集團(tuán)宜昌船廠、宜昌港務(wù)集團(tuán)等，在進(jìn)行建筑用途變更消防審核過(guò)程中就會(huì)涉及到港口行政管理部門(mén)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門(mén)、地方公安消防機(jī)構(gòu)、港航公安消防機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門(mén)，存在部門(mén)之間管轄權(quán)限交叉、審批部門(mén)多的現(xiàn)象。

3 建筑工程消防監(jiān)督審核工作中遇到的困惑

3.1 長(zhǎng)江港航企業(yè)無(wú)法取得建筑用途變更的行政許可

按照《中華人民共和國(guó)消防法》和其他相關(guān)法規(guī)中的規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建的建筑工程、建筑內(nèi)部裝修和建筑用途變更，都應(yīng)申請(qǐng)消防審核，審核合格后方可施工建設(shè)，否則即屬于違法。同時(shí)，按照《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部119號(hào)令）要求，建設(shè)工程進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核需要提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件或者城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)批準(zhǔn)的臨時(shí)性建筑證明文件。也就是說(shuō)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在進(jìn)行消防審核時(shí)，該建筑的使用性質(zhì)是確定的。建筑使用性質(zhì)的確定，是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防審核的前置條件。在案例1中，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，段某無(wú)法取得建筑用途變更的行政許可。原因如下：1）長(zhǎng)航集團(tuán)宜昌船廠屬于中央管理的企業(yè)，其資產(chǎn)由國(guó)資委管理。該廠資產(chǎn)的變賣(mài)、使用性質(zhì)的改變都需要逐級(jí)上報(bào)審批。但是，由于涉及標(biāo)的物價(jià)值較小，用途變更的實(shí)際操作可能性比較??；2）長(zhǎng)航集團(tuán)宜昌船廠出租的場(chǎng)所（禮堂前廣場(chǎng)）在建設(shè)之初，其使用性質(zhì)是禮堂性質(zhì)已經(jīng)確定。地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門(mén)不可能再對(duì)該建筑進(jìn)行規(guī)劃確定使用性質(zhì)，也沒(méi)有更改使用其使用性質(zhì)的權(quán)限。

3.2 長(zhǎng)江港航企業(yè)建筑用途變更可以取得行政許可但涉及審批的行政部門(mén)存在權(quán)責(zé)不明

目前，很多長(zhǎng)江港航企業(yè)對(duì)外出租的建筑，不僅有港口固定經(jīng)營(yíng)設(shè)施，也有普通的民用建筑。根據(jù)《中華人民共和國(guó)港口法》《中華人民共和國(guó)港口設(shè)施安保規(guī)則》《港口建設(shè)管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，港口行政部門(mén)管理港口工作。建設(shè)港口設(shè)施，使用非深水岸線的，由港口行政管理部門(mén)批準(zhǔn)。港口建設(shè)應(yīng)符合港口規(guī)劃，不得違反港口規(guī)劃建設(shè)任何港口設(shè)施。港口設(shè)施的建設(shè)、用途的變更需要由港口行政管理部門(mén)審批。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律規(guī)定，港口設(shè)施的建設(shè)、用途的變更也可以由城市建設(shè)規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)一審核。案例2中，湖北省宜昌交運(yùn)集團(tuán)宜昌港客運(yùn)站配置的營(yíng)運(yùn)車(chē)輛安全檢測(cè)大樓使用性質(zhì)是為港口經(jīng)營(yíng)設(shè)施，用途的變更就需要由港口行政管理部門(mén)或者審批城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)批準(zhǔn)。但是，在實(shí)際工作中，對(duì)于一個(gè)需要變更用途的建筑如港口設(shè)施，多個(gè)行政部門(mén)都可以審批，但是又可以不審批的，各行政部門(mén)易存在相互推諉，不作為的現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)單位無(wú)法取得建筑用途變更許可，建設(shè)工程無(wú)法進(jìn)入消防審核階段，無(wú)法正常開(kāi)工。

3.3 建筑用途變更消防審核存在交通公安機(jī)構(gòu)與地方消防機(jī)構(gòu)管轄不明確

按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，交通公安機(jī)關(guān)管轄港航管理機(jī)構(gòu)管理的輪船、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航的機(jī)關(guān)、場(chǎng)、所、對(duì)等單位內(nèi)發(fā)生地行政案件。目前，隨著時(shí)代的發(fā)展，很多長(zhǎng)江港航企業(yè)的廠區(qū)、房屋對(duì)外出租時(shí)，都不再是封閉的廠區(qū)，已經(jīng)面向社會(huì)。案例1、案例2中，長(zhǎng)航集團(tuán)宜昌船廠、湖北省交運(yùn)集團(tuán)宜昌港都是經(jīng)過(guò)了企業(yè)改制，已經(jīng)不是原來(lái)意義上的港航企業(yè)。很多港區(qū)、廠房已經(jīng)面向社會(huì)，不再是封閉的生產(chǎn)作業(yè)區(qū)。筆者認(rèn)為，按照實(shí)際情況，這些企業(yè)面向社會(huì)面的建筑消防審核再由交通公安消防機(jī)關(guān)管轄欠妥，同時(shí)也不利于日常的消防監(jiān)管。同時(shí)，按照消防法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，消防監(jiān)督、建審都實(shí)行屬地原則。地方公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)面向社會(huì)的港航企業(yè)實(shí)行消防設(shè)計(jì)審核、日常消防監(jiān)督比較適合。在實(shí)際中，經(jīng)常出現(xiàn)交通公安機(jī)關(guān)對(duì)長(zhǎng)江港航企業(yè)的消防設(shè)計(jì)審核時(shí)與地方消防機(jī)構(gòu)在管轄權(quán)限上有一定的沖突。案例1中，段某租賃的場(chǎng)所已與廠區(qū)物理分開(kāi)，不屬于港航企業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)且開(kāi)的餐飲面向社會(huì)。在建筑消防審核中，段某向地方消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，但地方消防機(jī)構(gòu)以由長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)管轄為由，不予受理。長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)在對(duì)該餐館進(jìn)行消防審核，又面臨日常監(jiān)督檢查等實(shí)際困難。

4 幾個(gè)原則

在實(shí)際工作中，為了更好地履行消防審核的職責(zé)，筆者認(rèn)為對(duì)變更用途的長(zhǎng)江港航企業(yè)建筑工程的消防監(jiān)督審核可以把握以下原則：

1）明確產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)與消防技術(shù)要求無(wú)關(guān)原則。

變更用途的建筑工程項(xiàng)目，其消防監(jiān)督審核的技術(shù)要求與產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)分開(kāi)。無(wú)論該建筑工程項(xiàng)目是位于港航企業(yè)廠區(qū)內(nèi)的單一建筑，還是該建筑位于某一建筑的一部分，應(yīng)滿(mǎn)足的消防要求是唯一的。建設(shè)單位在報(bào)送消防文件時(shí)，往往只報(bào)送與自己相關(guān)的部分。例如：案例1中段某承租的長(zhǎng)航宜昌船廠禮堂廣場(chǎng)，那么在用途變更消防報(bào)批時(shí)，往往僅關(guān)注本場(chǎng)所設(shè)計(jì)，而無(wú)視廠區(qū)的其他建筑。案例2中，湖北省宜昌交運(yùn)集團(tuán)股份有限公司出租利用港站閑置房屋開(kāi)展快捷酒店經(jīng)營(yíng)，港站樓的改變會(huì)對(duì)整個(gè)港口消防設(shè)施的正常使用造成一定的影響?？旖菥频暝趫?bào)審的文件時(shí)，很少提到對(duì)整個(gè)港口的影響。因此，建設(shè)單位的視覺(jué)必然有局部性，而消防審核的視角應(yīng)該是整體的，消防審核應(yīng)該站在全局的角度上，才能切實(shí)把建設(shè)消防設(shè)計(jì)規(guī)范的要求落到實(shí)際工作中。

2）建筑用途變更的消防審核涉及的行政部門(mén)需厘清職責(zé)。

在長(zhǎng)江港航企業(yè)建筑用途消防審核過(guò)程中，會(huì)更涉及到港口行政管理部門(mén)、城市建設(shè)規(guī)劃部門(mén)、地方公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、港航公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)等多單位。各行政部門(mén)應(yīng)在各自法律授權(quán)范圍里依法行政，采取靈活的方式，解決企業(yè)的問(wèn)題。針對(duì)取得建筑用途變更許可，可以由長(zhǎng)江港航企業(yè)將需要解決的問(wèn)題報(bào)送到政府，由政府指令一個(gè)職能部門(mén)牽頭將相關(guān)職能部門(mén)召集起來(lái)，實(shí)地查看，通過(guò)會(huì)議的形式對(duì)需要解決的問(wèn)題進(jìn)行討論。會(huì)議討論取得一致意見(jiàn)后，通過(guò)會(huì)議紀(jì)要的形式確定，下發(fā)到各相關(guān)職能部門(mén)。針對(duì)由哪家公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)用途變更的建筑進(jìn)行消防審核，可以由地方公安消防機(jī)構(gòu)與交通公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商解決，以便于管理、服務(wù)企業(yè)發(fā)展為原則，以切實(shí)解決長(zhǎng)江港航企業(yè)在發(fā)展、轉(zhuǎn)型中遇到的實(shí)際困難為出發(fā)點(diǎn)，提高辦事效率。