農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)分析

薛慶天

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025）

1引 言

由于我國(guó)農(nóng)村老年人口基數(shù)大和農(nóng)村生育率低，農(nóng)村人口的老齡化日趨加重。據(jù)中央農(nóng)村工作辦公室在2009年的調(diào)查數(shù)據(jù)披露，農(nóng)村在老年人口總數(shù)、老齡化水平和老年撫養(yǎng)比等3個(gè)重要指標(biāo)上都明顯高于城市。其中，農(nóng)村老年人口總數(shù)為1.05億，是城市的1.69倍；老齡化水平18.3%，是城市的2.3倍；農(nóng)村老年撫養(yǎng)比高達(dá)34%，是城市的2.8倍。同時(shí)據(jù)全國(guó)老齡委的預(yù)測(cè)，到2020年農(nóng)村人口老齡化水平將達(dá)到20%以上，2030年將達(dá)到29.14%。改革開(kāi)放35年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推動(dòng)了大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流入城市，這在降低城市老年人口比重的同時(shí)卻提高了農(nóng)村實(shí)際老齡化程度。低齡人口由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)，使城市年齡結(jié)構(gòu)年輕化，這不僅加大了農(nóng)村“高齡老人”和“空巢老人”的比重，同時(shí)加速了農(nóng)村的老齡化程度。由以上數(shù)據(jù)看出，農(nóng)村是我國(guó)經(jīng)受人口老齡化大潮沖擊最嚴(yán)重的地區(qū)，嚴(yán)重的農(nóng)村人口老齡化對(duì)我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障產(chǎn)生了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

一直以來(lái)，“三農(nóng)問(wèn)題”就是我國(guó)民生問(wèn)題的核心，而“三農(nóng)問(wèn)題”的根本是農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我保障。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村居民面臨諸如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入水平不高，我國(guó)制度保障體系對(duì)農(nóng)民的保障水平低，家庭保障功能弱化，土地保障機(jī)能失調(diào)等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在極大降低了其防范養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)的能力。一般而言，農(nóng)民防范其養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的選擇有3種，即家庭保障、土地保障和國(guó)家制度保障。但是隨著孝道觀念的變化、我國(guó)計(jì)劃生育政策的實(shí)行和老齡化的到來(lái)，小核心家庭和“銀發(fā)家庭”的出現(xiàn)，使家庭供養(yǎng)不足以保障農(nóng)民的老后生活。同時(shí)由于土地增值能力有限，及城鎮(zhèn)化帶來(lái)的失地農(nóng)民問(wèn)題，導(dǎo)致土地保障的功能也在慢慢弱化，土地保障方式在當(dāng)前難以維系農(nóng)民的老后生活。而在制度保障方面，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系雖然基本健全，但制度保障水平很低，只能滿足其基本生存保障需求，難以起到防范養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的作用。

農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不得不面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不僅影響我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)進(jìn)程，也關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。基于此，本文從農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)視角出發(fā)，就當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村居民所面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，同時(shí)提出相應(yīng)防范老后風(fēng)險(xiǎn)的建議。

2 農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)

就我國(guó)農(nóng)村居民的現(xiàn)狀而言，其抵御老后風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，面臨自我保障能力不足、家庭保障功能弱化、制度保障水平低和土地保障機(jī)能失調(diào)等風(fēng)險(xiǎn)，下面就這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入分析。

2.1 自我保障風(fēng)險(xiǎn)

在社會(huì)保障理念中，積極的社會(huì)保障理念是通過(guò)實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保障政策最終達(dá)到個(gè)人能夠?qū)崿F(xiàn)自我保障的目的。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全的情況下，農(nóng)民能否實(shí)現(xiàn)自我保障建立在一定收入水平基礎(chǔ)之上。就農(nóng)村現(xiàn)狀而言，農(nóng)村老年人收入來(lái)源少，收入結(jié)構(gòu)單一，收入水平低，且年齡越大所獲得的收入越少，其自我保障能力不足。通過(guò)下表1可看出，農(nóng)村老年人收入大部分來(lái)源于經(jīng)營(yíng)性收入，而通過(guò)養(yǎng)老金和救助補(bǔ)貼等國(guó)家制度保障所得到的收入很少，以2005年60～69歲人口的收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性收入占總收入的44.5%，而養(yǎng)老金的比重才占總收入的13.1%，救助補(bǔ)貼占總收入的9.7%。收入決定保障水平，如此低的收入水平，如此單一的收入結(jié)構(gòu)，一旦老人喪失勞作能力，發(fā)生農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或大病風(fēng)險(xiǎn)，其老后保障便面臨極大危機(jī)。

表1 2005年我國(guó)農(nóng)村老年人的收入水平 單位：元

農(nóng)民收入水平低，隨著年齡的增大，勞動(dòng)能力逐漸喪失，農(nóng)村老年人從事土地作物獲得收入也不斷減少，再加上農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)產(chǎn)品的滯銷(xiāo)和農(nóng)村就業(yè)環(huán)境較差，農(nóng)村老年人口從其他渠道獲得收入的機(jī)會(huì)不多。在農(nóng)村普惠制養(yǎng)老金水平低，贍養(yǎng)環(huán)境發(fā)生改變后子女對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)能力下降，最終導(dǎo)致農(nóng)民老后風(fēng)險(xiǎn)增加。

2.2 家庭保障風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)社會(huì)中，基于血緣關(guān)系紐帶的家庭供養(yǎng)模式是我國(guó)農(nóng)村居民應(yīng)對(duì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的選擇。但是隨著孝道觀念的變化、我國(guó)計(jì)劃生育政策的實(shí)行和老齡化的到來(lái)，小核心家庭和“銀發(fā)家庭”的出現(xiàn)，使這種家庭供養(yǎng)模式不足以保障農(nóng)民的老后生活。

當(dāng)前農(nóng)村出生率下降，養(yǎng)兒防老養(yǎng)模式應(yīng)對(duì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的功能減弱，同時(shí)居住方式的代際分離也導(dǎo)致家庭戶的平均規(guī)模正在縮小，小核心家庭不斷增多，家庭規(guī)模趨向小型化。20世紀(jì)80年代以來(lái)，計(jì)劃生育國(guó)策的實(shí)施不斷簡(jiǎn)化我國(guó)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1980年我國(guó)農(nóng)村戶均人口為5.54人，1990年為4.84人；到2000年第五次全國(guó)人口普查平均家庭為3.44人/戶；2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村平均家庭變?yōu)?.27人/戶，而到2012年這一數(shù)據(jù)降到3.02人/戶。可以看到，越來(lái)越多的三口之家、二老之家以及獨(dú)身老人、高齡老人之家將削弱家庭養(yǎng)老的功能。家庭保障功能隨著家庭規(guī)模的縮小而弱化，無(wú)論是老年人生活必需品（包括衛(wèi)生保健支出）的供給、老年生活照料所需勞務(wù)的供給、老年人所需精神慰藉的提供，還是疾病風(fēng)險(xiǎn)在家庭內(nèi)部的分散，小規(guī)模家庭都遠(yuǎn)遜于傳統(tǒng)的大家庭。因而，當(dāng)前家庭保障降低農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的作用在不斷降低。

2.3 制度保障風(fēng)險(xiǎn)

制度保障體現(xiàn)了政府的社會(huì)保障義務(wù)，作為民眾生存發(fā)展的“最后一張網(wǎng)”，制度保障是民眾享受社會(huì)保障權(quán)力的依托。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建落后于城市，農(nóng)民的制度保障一直處于真空狀態(tài)，農(nóng)民面臨較大的養(yǎng)老制度保障風(fēng)險(xiǎn)。改革開(kāi)放以后，國(guó)家二元經(jīng)濟(jì)體制的存在使城鄉(xiāng)差距越拉越大，絕大部分公共財(cái)政預(yù)算投向了城市，農(nóng)產(chǎn)品以剪刀差形式不平等地供給城市，產(chǎn)生了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極大落后于城市，這種兩極分化的狀況在社會(huì)保障制度方面的體現(xiàn)是不公平的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系，以戶籍為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，以城市社會(huì)保障為核心，將大量的農(nóng)民置于整體社會(huì)保障體系中極為次要的地位，同時(shí)在不同社會(huì)保障體系中享受差別待遇。

目前，我國(guó)城市已經(jīng)建立起社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及對(duì)特殊人群的優(yōu)待制度等構(gòu)成的全面社會(huì)保障體系。而農(nóng)村則只有部分包括社會(huì)救助，低保，新農(nóng)保，新農(nóng)合等覆蓋面小和待遇水平低的不健全的社保制度，不論制度的覆蓋面，還是制度內(nèi)居民的待遇水平，農(nóng)村都落后于城市。制度保障功能不足導(dǎo)致農(nóng)村老年人的老后保障嚴(yán)重不足，農(nóng)民養(yǎng)老面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前國(guó)家尚未建立起全面的農(nóng)村社會(huì)保障體系，依靠國(guó)家實(shí)現(xiàn)全面保障的條件還沒(méi)達(dá)到，農(nóng)民度老，大部分只能依靠自身力量。

2.4 土地保障風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民把土地當(dāng)作其“生命最后保障”，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)民而言，除了耕種土地獲取收入外，其年老后基本沒(méi)有其他收入來(lái)源。勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，土地收益降低，終日耕作的老年農(nóng)民維持溫飽都已經(jīng)十分困難，一旦患病，陷入極度貧困或病亡幾乎就是必然。在農(nóng)民的生命波折期，農(nóng)民沒(méi)有了土地保障或土地保障功能弱化，就失去了最基本生活來(lái)源。然而，土地流轉(zhuǎn)受限制、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致生產(chǎn)低效、頻發(fā)的自然災(zāi)害、波動(dòng)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)行情等問(wèn)題存在，使農(nóng)民老后依賴(lài)土地保障的生活將會(huì)變得很困難。

另外，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的失地農(nóng)民問(wèn)題也值得注意，農(nóng)民失地帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)需要正視。在我國(guó)工業(yè)化和城市化過(guò)程中，隨著工商業(yè)和交通占地、城市擴(kuò)張用地和開(kāi)發(fā)區(qū)圈地等的加劇，越來(lái)越多的農(nóng)民逐步失去了賴(lài)以生存的土地，變?yōu)椤笆У剞r(nóng)民”。關(guān)于失地農(nóng)民的數(shù)量，并沒(méi)有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，大都屬于推算性質(zhì)。據(jù)民進(jìn)中央所提議案預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1億人。農(nóng)民失去土地不僅意味其失去土地的生產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)也失去了附著于土地的一系列權(quán)益。我國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障政策，失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列問(wèn)題亟須解決。之所以說(shuō)失地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)更嚴(yán)峻是因?yàn)檗r(nóng)民由于知識(shí)結(jié)構(gòu)受限，融入城市生活的機(jī)能不足，一次性補(bǔ)償后產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題十分突出，如何促使失地農(nóng)民再就業(yè)，如何使其實(shí)現(xiàn)自我保障成為一個(gè)重要的問(wèn)題。當(dāng)前，因失地致貧的社會(huì)問(wèn)題很突出?？傊?，土地已經(jīng)不足以成為農(nóng)民防范其老后風(fēng)險(xiǎn)的屏障，土地保障功能失調(diào)實(shí)際上加大了農(nóng)民的老后風(fēng)險(xiǎn)。

3 應(yīng)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

如上所述，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村居民面臨嚴(yán)重的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民作為我國(guó)制度保障的最大弱勢(shì)群體，政府和社會(huì)應(yīng)該多渠道解決其養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，特別是隨著農(nóng)村老齡化速度加快、老年人口撫養(yǎng)比增加成為當(dāng)前及今后農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的老齡目標(biāo)，有效應(yīng)對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)，本文提出以下對(duì)策。

3.1 提高農(nóng)民自我保障能力

應(yīng)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑在于要讓農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老，而提高農(nóng)民的收入水平是最有力的措施。政府要加大對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村的就業(yè)環(huán)境、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出價(jià)格、加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度等等，總之，從各個(gè)渠道提高農(nóng)民的收入，以實(shí)現(xiàn)自我保障的功能。

3.2 建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

在當(dāng)前我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到有能力為農(nóng)民建立全面的社會(huì)保障體系背景下，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，堅(jiān)持多層次、分階段、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與城市社會(huì)保障體系有機(jī)結(jié)合的原則，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、簽訂農(nóng)村家庭贍養(yǎng)協(xié)議書(shū)等一系列政策文件，著力構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系。

具體為：第一，要提高現(xiàn)有農(nóng)村普惠制養(yǎng)老金水平，計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金應(yīng)堅(jiān)持滿足農(nóng)民基本生活開(kāi)支的原則，通過(guò)普惠制養(yǎng)老金制度構(gòu)建一道農(nóng)民老后生活的安全網(wǎng)，規(guī)避產(chǎn)生生存因難的風(fēng)險(xiǎn)。第二，完善農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)低保應(yīng)與農(nóng)村社會(huì)救助、“五?！惫B(yǎng)和撫恤補(bǔ)助等制度相協(xié)調(diào)，在擴(kuò)大低保覆蓋面的同時(shí)，也要建立待遇隨物價(jià)水平上漲而上調(diào)的調(diào)整機(jī)制。第三，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，降低老人看病的門(mén)檻費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府提高對(duì)老人新農(nóng)合繳費(fèi)的補(bǔ)助，同時(shí)提高老人大病報(bào)銷(xiāo)的比例。

總之，在現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障制度框架內(nèi)，要通過(guò)完善制度覆蓋面，提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇保障水平，改革現(xiàn)有制度的不足，落實(shí)政府責(zé)任，在制度保障層面降低農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 提高社會(huì)參與為老服務(wù)的供給能力

在政府引導(dǎo)建立農(nóng)村老后保障體系后，應(yīng)該積極發(fā)揮社會(huì)化養(yǎng)老和志愿者服務(wù)等功能，整合社會(huì)資源，開(kāi)展多樣性活動(dòng)，倡導(dǎo)全社會(huì)關(guān)愛(ài)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老事業(yè)，提高社會(huì)參與為老服務(wù)的供給能力。

具體措施：第一，倡行多元化的養(yǎng)老模式，比如每村建立養(yǎng)老敬老福利院，發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老功能；建立村居家養(yǎng)老服務(wù)中心，為農(nóng)村老人提供日托、居家養(yǎng)老服務(wù)；提倡鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老模式，空巢老人相互照顧關(guān)懷。第二，建立社區(qū)醫(yī)療應(yīng)急救援服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。依托“120”、紅十字會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或社區(qū)兩級(jí)救援服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。第三，建立基層護(hù)理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立“農(nóng)村老年人養(yǎng)老健康檔案”，通過(guò)信息連動(dòng)，充分整合社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)資源，為農(nóng)村老人及時(shí)提供護(hù)理服務(wù)。第四，鑒于當(dāng)下空巢老人多的現(xiàn)狀，利用居委會(huì)、愛(ài)心平臺(tái)、義工組織、慈善協(xié)會(huì)等建立社會(huì)為老聯(lián)動(dòng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從公益角度為農(nóng)村老人提供相應(yīng)服務(wù)，降低養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 倡導(dǎo)尊老愛(ài)老的社會(huì)風(fēng)范觀念

我國(guó)有淵源流長(zhǎng)的尊老敬老愛(ài)老的傳統(tǒng)文化，贍養(yǎng)老人一直受到社會(huì)的提倡，“老吾老以及人之老”“父母在，不遠(yuǎn)游”等孝文化是整個(gè)中華文明的根基，“尊老敬老”更成為中華民族傳統(tǒng)美德的精髓。應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化危機(jī)，降低農(nóng)民老后風(fēng)險(xiǎn)，也要在全社會(huì)大力提倡尊老敬老愛(ài)老的觀念，讓關(guān)愛(ài)老人、幫助老人成為社會(huì)風(fēng)范。

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