對我國運(yùn)行住房公積金的缺陷及發(fā)展研究

邊鑫

摘 要：伴隨我國日漸對住房保障制度重視發(fā)展，公民越來越強(qiáng)烈的追求住房公積金的公平性與安全性。怎樣既保障安全又不失公平性，讓大眾更多的享受到改革成果，實(shí)現(xiàn)更多實(shí)惠，是考慮對住房公積金修訂制度的重要問題。在住房制度中住房公積金是重要部分，它在九十年代改革住房中作用重大，而如今卻面臨無數(shù)的質(zhì)疑乃至對其否定。本文梳理了住房公積金潛在的特征及缺陷，并提出應(yīng)對思路。

關(guān)鍵詞：住房公積金；覆蓋面；監(jiān)管模式

從八十年代起，我國就開始對城鎮(zhèn)住房舊制度改革探索，目的在于將適合我國經(jīng)濟(jì)體制的新型城鎮(zhèn)住房制打造出來，讓商品化住房真正普及；力推打造住房新氣象，力爭居住環(huán)境優(yōu)化，日漸為城鎮(zhèn)居民創(chuàng)造滿意的住房條件。歷經(jīng)多載我國已用實(shí)踐展現(xiàn)出，如今以商品房供應(yīng)為代表的體系雛形已形成，構(gòu)建了以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房及住房公積金為核心的保障體系，還立足住房公積金管委會的運(yùn)行及決策、專戶存儲原則、各部門監(jiān)督，為住房公積金搭建基本管理框架。為解決廣大職工較為普遍的住房問題，我國實(shí)時開設(shè)了住房公積金，它宗旨即為基于國家扶持的廣大社會自助，由公積金共同繳存讓職工購買力有所增強(qiáng)。實(shí)施多年的住房公積金在推動改革城鎮(zhèn)住房、維護(hù)和諧穩(wěn)定大局與職工合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)住者有其屋等方面作用突出。但近期人們都在熱議著相同區(qū)域單位的不同繳存的住房公積金有著上百倍的差距，輿論將住房公積金推向風(fēng)口浪尖，事實(shí)證明的確需要將如今的住房公積金給予改進(jìn)。

1.住房公積金的內(nèi)含特征

1.1 住房公積金可以不斷增強(qiáng)保障能力

因從起初住房公積金就實(shí)行個人賬戶累積的方式，每位繳存公積金的勞動者伴隨逐漸延長的工作年限，其個人賬戶內(nèi)的公積金就會逐漸增加累積，也就漸漸增強(qiáng)了住房保障能力。

1.2 住房公積金具有融通與互助的功能

職工在繳存公積金后需要購房消費(fèi)時，住房公積金就會發(fā)揮提供個人購房貸款的優(yōu)惠利率的功能，起到資金互濟(jì)與互助的作用。北京、上海等發(fā)達(dá)的地方已對住房公積金靈活運(yùn)用其資金融通功能。住房公積金歸集后除了提取扣除之外，基本上全部用在個人購房貸款實(shí)際發(fā)放上，給為之眾多的普通家庭最終實(shí)現(xiàn)住者有其屋，在住房金融上予以有力支持。

1.3 住房公積金潛在的公益性保障作用

如能擅用資金放貸運(yùn)作，也能夠在客觀上增添一筆額外的住房公積金收益。此額外收益在去掉管理基金成本、預(yù)留抵御風(fēng)險金以后，還可以將剩余部分投入到社會公益性保障中。在全國不少城市與地區(qū)通過多年穩(wěn)健的增值保值與高效運(yùn)作資金方式，累積了大量增值收益資金。比如2013年上海住房公積金有超過41億元的增值收益，同比增長超過16%。所以住房公積金理所當(dāng)然，也完全有能力通過有效運(yùn)作增值收益部分為住房保障做出貢獻(xiàn)。

總而言之，因住房公積金潛在的特點(diǎn)、功能，在住房保障中決定了其基礎(chǔ)地位。我國在對住房保障體系的構(gòu)建與漸漸完善中，房屋屬于特殊的消費(fèi)品與商品，其應(yīng)對離不開相當(dāng)?shù)南M(fèi)能力與收入水平。健全住房保障就需要廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房的多層次供應(yīng)，以及企業(yè)住房補(bǔ)貼與住房公積金的貨幣分配制度來組成。不但要讓社會全員增加獲得住房的路徑與能力，還需滿足用非市場方式得到住房的少數(shù)特殊群體的要求。在這其中住房公積金扮演的角色是無可替代的。

2.我國運(yùn)作住房公積金有待改善

2.1 不暢通的管理制度，監(jiān)管不足

因我國構(gòu)建住房公積金的時間不長，身處探索時期，出現(xiàn)各種設(shè)計(jì)缺陷在所難免，另外受現(xiàn)實(shí)與歷史的影響，在運(yùn)行住房公積金中勢必出現(xiàn)失誤。其一，不暢通的管理制度。當(dāng)前住房公積金仍然殘留計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，管委會缺少有效決策，屬于臨時組織，并且還是松散的議事協(xié)商組織，沒有獨(dú)立的法人資格，也不會因決策失誤而具備承擔(dān)風(fēng)險、責(zé)任的能力。公積金管理中心不是金融單位，更不是政府機(jī)構(gòu)，它是地方政府下屬非盈利性的事業(yè)單位，然而它卻要負(fù)責(zé)運(yùn)營管理公積金，執(zhí)行金融功能，難以在行政管制與市場運(yùn)作中找到平衡。管理住房公積金不良的先天因素，勢必限制縱深發(fā)展住房公積金。其二，監(jiān)管不足。外部對住房公積金多頭監(jiān)管弱化了職能。由建設(shè)部門會同銀行、審計(jì)、各級財(cái)政等多方共同監(jiān)管住房公積金，但因監(jiān)督主體之間在監(jiān)督范圍、程序及方式上都程度不同的缺少具體、明確的分工，同樣未理順彼此關(guān)系，通常都是各自為戰(zhàn)，缺少一個合理分工、有序嚴(yán)密、高效運(yùn)行及互動協(xié)調(diào)的有機(jī)體，這種監(jiān)管多頭反而架空了監(jiān)督職能，使管理者有舞弊之機(jī)。

2.2 執(zhí)行效率不高

低存低貸的不合理貸款結(jié)構(gòu)，我國當(dāng)下實(shí)行的利率政策是低存低貸，此政策在于用低成本積累資金，再以低息發(fā)放抵押貸款，這樣對居民在近期購買住房降低成本有利。然而此思路卻對低率政策帶來的負(fù)面效應(yīng)，及對居民日后提高住房比率產(chǎn)生影響忽略了。一是低存低貸引致存貸雙方分配利益不均。低利率是剝奪了儲蓄者利益，獎勵了借貸者。二是低利率政策隔離了整個社會運(yùn)行資金與運(yùn)用住房資金，這對長期發(fā)展住宅業(yè)及多路徑融資形成阻礙。利率是交易金融商品的一個價格，也是對資金需求、供給調(diào)節(jié)的重要方式。利率只要能準(zhǔn)確反映住房儲蓄要比即期消費(fèi)更有優(yōu)勢，能反映住房投資更有效益，人們就有投資住房的積極性與欲望，這樣才可有效引導(dǎo)社會資金更多投身建設(shè)住房領(lǐng)域，進(jìn)而推動有效配置與合理流動社會資金。此外，還有不少條件限制公積金的提取與貸款，當(dāng)下政策缺少統(tǒng)一規(guī)定，不同地方政策差異性較大。

2.3 各地發(fā)展公積金極度失衡

現(xiàn)今公積金只是少數(shù)人受惠，其覆蓋面狹小。針對公積金所采取條例管理規(guī)定，國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位、國企、集體企業(yè)、私企、外資企業(yè)、社會團(tuán)體、其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都要為其成員辦理住房公積金。而事實(shí)上如今住房公積金僅覆蓋全國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位、效益可見的國企，住房公積金的主要受益者就是這些單位的成員。然而大多數(shù)外資企業(yè)、私營企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成員都沒有享受到住房公積金，甚至在有的貧困地區(qū)就連事業(yè)單位、國企都未實(shí)行住房公積金政策。

3.我國推動發(fā)展住房公積金的思路

3.1 將經(jīng)營管理公積金的功能分離，改變監(jiān)管模式

我國現(xiàn)如今管理住房公積金的模式顯現(xiàn)出諸多弊端，對其商業(yè)性、政策性如何協(xié)調(diào)，已是發(fā)展住房公積金的重點(diǎn)。過渡政策性金融是發(fā)展改革住房公積金的必經(jīng)之路。其一，住房公積金的運(yùn)轉(zhuǎn)要依據(jù)金融管理體系與市場運(yùn)作模式。對管理中心分離經(jīng)營與管理的職能，依據(jù)現(xiàn)代金融模式來運(yùn)作，使其對民事責(zé)任具有獨(dú)立承擔(dān)的金融單位，進(jìn)而提供更優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的住房金融服務(wù)給普通消費(fèi)者。其二，切實(shí)發(fā)揮行政職能改革后的作用。公積金屬于一種公共政策，政府要強(qiáng)制單位與職工參與，通過對個人與企業(yè)繳存辦法、違法行為的處罰及優(yōu)惠的繳存免稅政策的規(guī)定，反映出住房公積金保障性與強(qiáng)制性特征。要以法律為基礎(chǔ)，強(qiáng)化政策指導(dǎo)與理論研究，通過強(qiáng)化部門協(xié)作、嚴(yán)格執(zhí)法、大力宣傳等方式，盡力使住房公積金擴(kuò)大覆蓋面，將這項(xiàng)惠民政策擴(kuò)大受益群體，引領(lǐng)健康發(fā)展公積金事業(yè)。

此外，住房公積金屬于政策性的，不僅僅是市場行為，政府需對其管理。將管理公積金的部門改為政策性金融機(jī)構(gòu)，必然改變了監(jiān)管的固有體系，將其納入主流金融監(jiān)管體系，構(gòu)建透明、公正的管理體制中，促進(jìn)持久全面發(fā)展公積金。要調(diào)整建設(shè)、財(cái)政等多方監(jiān)管的職能，將缺失財(cái)政監(jiān)督與行政過度監(jiān)管的問題解決好。把信貸業(yè)務(wù)與公積金融資放在金融政策下。通過多管齊下為公積金切實(shí)編織一張井井有條的安全網(wǎng)。

3.2 將資金使用率提高，使公積金貸款傾向于中低收入者

因住房公積金在我國各地發(fā)展不均衡，需因地制宜的將資金使用率提高，對完善不同政策措施的研究要有的放矢，實(shí)現(xiàn)資金使用率的提高。從中西部來看，要開放于廣大職工，加強(qiáng)個人住房貸款發(fā)展力度，個人的房貸可酌情放寬政策條件，使政策貸款額度擴(kuò)大，讓更多職工貸款購房能享受到公積金低息政策，以便改善他們的住房條件。像上海這樣的發(fā)達(dá)區(qū)域基本已完成了住房公積金扶持部分職工購房貸款的首輪發(fā)展高潮，應(yīng)在保障繳存公積金者的權(quán)利義務(wù)平等的前提下，研究適時對政策調(diào)整，實(shí)施更加偏向中低收入者的公積金貸款政策，使中低收入者可以享受到公積金發(fā)揮住房保障的功能。與此同時，出臺對高收入者限制低息多次貸款購房的政策，在將運(yùn)作資金效率提高的前提下，保證相對公平的制度運(yùn)作。諸如貸款的低利率政策只針對改善型、小戶型及自主性購房實(shí)行，對豪華型、大戶型及投資性購房應(yīng)采取高利率政策。如有的地方已實(shí)施子女可用父母的公積金來貸款購房的措施。還有拿出一些增值收益為中低收入者合理購房提高擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼與貸款貼息。

3.3將住房公積金擴(kuò)大覆蓋面

為了讓就業(yè)群體盡量享受到住房公積金，需擴(kuò)大其覆蓋范圍。對住房公積金著重宣傳，著力擴(kuò)大其覆蓋面。針對公積金施以有效舉措，主次鮮明，加大推動擴(kuò)大應(yīng)用面、歸集工作的力度，并且將互助、公平原則體現(xiàn)出來，對與國家繳存政策規(guī)定不符合的要堅(jiān)決糾正清理，有效制止公積金傾向壟斷單位的高收入群體。循序漸進(jìn)的將戶籍、身份等影響繳存的政策限定去除，不管以什么樣的方式在城鎮(zhèn)就業(yè)的人群都要納入繳存范圍。所有單位招聘的人員，個人、單位都有義務(wù)肩負(fù)繳存公積金。對不為職工辦理繳存公積金的單位，應(yīng)依據(jù)規(guī)定嚴(yán)懲，還可讓法院強(qiáng)制執(zhí)行。

4.結(jié)論

綜上所述，我國自有住房公積金開始，至今成績驚人。事實(shí)證明住房公積金的實(shí)施是居民改善住房環(huán)境的重要路徑。但因其受各種設(shè)計(jì)缺陷、現(xiàn)實(shí)與歷史的影響，在運(yùn)行住房公積金中還有不少弊端。這就要將經(jīng)營管理公積金的功能分離，改變監(jiān)管模式；將資金使用率提高，使公積金貸款傾向于中低收入者；將住房公積金擴(kuò)大覆蓋面。

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