地方融資平臺(tái)績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

李甜

地方融資平臺(tái)績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

李甜

地方融資平臺(tái)目前成為強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中最活躍的投融資主體，在拉動(dòng)內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中發(fā)揮著舉足輕重的作用，也潛在著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀出發(fā)，分析目前政府投融資平臺(tái)企業(yè)績(jī)效審計(jì)中需要關(guān)注的關(guān)鍵點(diǎn)，并探索性結(jié)合價(jià)值鏈理論和“沃爾比重評(píng)分法”構(gòu)建“資金密集型審計(jì)”的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)地方融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

融資平臺(tái)；績(jī)效審計(jì)；績(jī)效評(píng)價(jià)；沃爾比重評(píng)分法

一、研究背景

2008年以來(lái)，一場(chǎng)全球性的金融危機(jī)席卷而來(lái)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，中國(guó)政府采取了寬松的貨幣政策和“4萬(wàn)億”強(qiáng)投資計(jì)劃等一系列積極財(cái)政政策。由于地方政府的財(cái)力難以應(yīng)對(duì)中央政府要求的高達(dá)1.3萬(wàn)億的資金配套①?lài)?guó)家審計(jì)署2009年第14號(hào)審計(jì)結(jié)果公告“關(guān)于1981個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果”第二項(xiàng)（四）。，為了突破資金瓶頸和法律障礙，地方融資平臺(tái)如雨后春筍般粉墨登場(chǎng)，成為強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中最活躍的投融資主體。

國(guó)務(wù)院2010年19號(hào)文對(duì)地方融資平臺(tái)給出的官方定義為“指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。地方政府對(duì)投融資的客觀需要和主觀沖動(dòng)，使得融資平臺(tái)規(guī)模和數(shù)量激長(zhǎng)的同時(shí)，也出現(xiàn)了規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、運(yùn)作不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)效益低下等問(wèn)題。地方融資平臺(tái)在拉動(dòng)內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中發(fā)揮著舉足輕重的作用，也潛在著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）運(yùn)作模式：發(fā)展定位不準(zhǔn)確，未形成清晰的發(fā)展規(guī)劃

地方融資平臺(tái)普遍的運(yùn)作模式為通過(guò)政府組織，采取“以財(cái)政注資、土地為支撐、市場(chǎng)化籌資”的方式，形成企業(yè)、財(cái)政、土地、金融機(jī)構(gòu)等因素的合力，通過(guò)平臺(tái)融資、平臺(tái)轉(zhuǎn)借轉(zhuǎn)投等方式放大政府的投資效應(yīng)，進(jìn)而破解城市基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的投融資瓶頸。理想狀況下主要運(yùn)營(yíng)方式為以股權(quán)（項(xiàng)目）投資為核銷(xiāo)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)“投資（建設(shè)）—管理—增值—長(zhǎng)期持有（或移交）”的價(jià)值鏈和管理鏈的回路，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與民間資本的對(duì)接、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的對(duì)接。

從管理成本和管理體量來(lái)看，市政府無(wú)法對(duì)其投融資行為進(jìn)行具體的歸口管理。投融資平臺(tái)究竟是政府出資設(shè)立并授權(quán)的不以盈利為目的的政府投資機(jī)構(gòu)，還是政府授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司；是政府的一個(gè)職能“部門(mén)”還是完全市場(chǎng)化的主體。大部分地方融資平臺(tái)的企業(yè)定位處于政府主導(dǎo)型與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體的矛盾交織之間，搖擺不定。在實(shí)際運(yùn)作中，部分投融資平臺(tái)或履職“缺位”未能完成政策性投資；或在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中或“失足”“錯(cuò)位”將政府資源投入高風(fēng)險(xiǎn)、夕陽(yáng)、或兩高一剩產(chǎn)業(yè)，自身定位上的不準(zhǔn)確是其迷失方向，缺乏科學(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）投資狀況：政府指令性項(xiàng)目為主，投資和收益不匹配

在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)上，大部分地方融資平臺(tái)以承擔(dān)政府指令性投資任務(wù)為主，一是成立項(xiàng)目公司完成政府交辦的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)以及工程的實(shí)施；二是根據(jù)政府的授意或委托實(shí)施股權(quán)性投資或者對(duì)政府劃轉(zhuǎn)的股權(quán)進(jìn)行管理。公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資額巨大，且本身不具有贏利能力，通過(guò)這類(lèi)項(xiàng)目從銀行獲得長(zhǎng)期融資很困難，依靠項(xiàng)目包裝或者流動(dòng)資金貸款實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，還款期限與還款能力也發(fā)生了錯(cuò)位。如南京市某集團(tuán)A自2005年至2010年對(duì)某城市環(huán)境綜合整治工程累計(jì)投入資金近52億，除少量財(cái)政資本金注入，大部分項(xiàng)目資金來(lái)源于銀行貸款，年資金使用成本達(dá)2億多，五年來(lái)累計(jì)獲得經(jīng)營(yíng)性收入僅5000萬(wàn)，年平均投資回報(bào)率不足0.2%②數(shù)據(jù)來(lái)源：南京市國(guó)有資產(chǎn)投資管理控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司2007年至2009年資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告。，僅能勉強(qiáng)維持日常管養(yǎng)支出，依靠項(xiàng)目本身收益償還項(xiàng)目貸款純屬“鏡花水月”。

（三）融資狀況：過(guò)度負(fù)債，未建立穩(wěn)定償債渠道

融資方面，地方融資平臺(tái)普遍存在過(guò)度負(fù)債現(xiàn)象，央行的調(diào)研結(jié)果顯示，2009年5月末，全國(guó)共有政府投融資平臺(tái)3800多家，管理總資產(chǎn)近9萬(wàn)億元，存在著將近6萬(wàn)億元的巨額融資，平均資產(chǎn)負(fù)債率約60%。商業(yè)銀行貸款是地方融資平臺(tái)融資的主要方向，四大行、國(guó)開(kāi)行和地方金融機(jī)構(gòu)在貸款主角上形成三足鼎立的局面；企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化以及BOT等創(chuàng)新型融資渠道，雖然融資成本相對(duì)較低，由于發(fā)行報(bào)批手續(xù)的繁雜，不占主流；在貸款資金的償還上看，很多項(xiàng)目都是依靠土地出讓金收益，由于近幾年國(guó)家宏觀政策影響，土地出讓收到政府計(jì)劃和出讓條件等諸多限制，一個(gè)在遙不可期的未來(lái)才能實(shí)現(xiàn)的政策，滾存下來(lái)的卻是當(dāng)下實(shí)實(shí)在在的資金成本。于此同時(shí)，在當(dāng)前動(dòng)蕩起伏的金融市場(chǎng)，有些平臺(tái)企業(yè)為獲取經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，將資金投入股票、證券等高風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極大，無(wú)異于竭澤而漁。

（四）管理狀況：法人治理結(jié)構(gòu)不健全，現(xiàn)代企業(yè)制度不完善

現(xiàn)代企業(yè)制度的突出特征是，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及總經(jīng)理同時(shí)具備，互相牽制，缺一不可。地方投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是法人治理結(jié)構(gòu)本身不完善?，F(xiàn)代企業(yè)制度中完善的法人治理至少要包括股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。由于地方投融資平臺(tái)通常由政府單獨(dú)出資或主導(dǎo)，在法人治理方面股東會(huì)自然欠缺，甚至董事會(huì)也不完善，通常僅設(shè)置董事長(zhǎng)，監(jiān)事會(huì)更被置于可有可無(wú)狀態(tài)。二是法人治理水平低下。由于地方投融資平臺(tái)的政府出資性質(zhì)，即使在法人治理結(jié)構(gòu)完整的情況下，也經(jīng)常出現(xiàn)政府官員任職、經(jīng)營(yíng)層與決策層高度重疊、職業(yè)經(jīng)理人缺乏等現(xiàn)象，使得地方投融資平臺(tái)的法人治理水平低下，管理效率不高。

三、地方融資平臺(tái)績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立

綜上所述，地方融資平臺(tái)目前定位不明、經(jīng)營(yíng)效益差、投融資風(fēng)險(xiǎn)大和管理水平低的現(xiàn)狀，與其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市化發(fā)展進(jìn)程所處位置的要求，存在較大差距。因此，對(duì)地方融資平臺(tái)加大績(jī)效審計(jì)力度，從自身運(yùn)營(yíng)效益的角度揭示其在經(jīng)營(yíng)績(jī)效和社會(huì)責(zé)任績(jī)效上存在的問(wèn)題，幫助其提高經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的可持續(xù)發(fā)展。為全面推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，強(qiáng)化政府的投融資能力及對(duì)國(guó)有股權(quán)的管控能力，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為，有必要將傳統(tǒng)的資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的思路相結(jié)合，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為規(guī)范化平臺(tái)運(yùn)作提供評(píng)價(jià)依據(jù)。

（一）目前投融資平臺(tái)績(jī)效審計(jì)存在的技術(shù)難點(diǎn)

1.如何定義地方融資平臺(tái)的性質(zhì)

地方融資平臺(tái)是地方政府根據(jù)城市建設(shè)需要，由政府注入資本金以及財(cái)政補(bǔ)貼依據(jù)公司法建立起來(lái)的擁有法人治理結(jié)構(gòu)的特有的企業(yè)組織形式，是包裹著公司這一組織形式的“殼”，卻包含政府職能部門(mén)的“靈魂”的特殊企業(yè)，在某種程度上也可以說(shuō)是政府職能部門(mén)的職責(zé)延伸的特殊政府外設(shè)機(jī)構(gòu)。投融資平臺(tái)是承擔(dān)著部分公共服務(wù)、公共管理、公共事業(yè)投資職能；同時(shí)謀求盈利的以有限責(zé)任公司為載體的法人實(shí)體。性質(zhì)的準(zhǔn)確定位會(huì)直接影響到績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。

2.對(duì)“投融資”概念的理解

一方面“投融資”描述了現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中的一種復(fù)合性的經(jīng)濟(jì)行為，即“投資融資化”和“融資投資化”的結(jié)合；另一方面是從“投融資”體制角度來(lái)理解的概念，在目前中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，重大領(lǐng)域的投融資決策受政府各項(xiàng)政策影響，投融資行為、尤其是特定主體的投融資行為正是政治經(jīng)濟(jì)體制在企業(yè)具體行為上的反映。前者描述的是具體化的投融資行為，是靜態(tài)的、單一的，而后者從體制的角度來(lái)理解“投融資”這一概念必須用歷史的眼光，其內(nèi)涵的變化正是隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制的變化逐漸變化、充實(shí)、豐滿(mǎn)。分析某一具體投融資決策的合規(guī)性、效益性，必須還原到某個(gè)特定的政策環(huán)境，才能正確定位企業(yè)的具體經(jīng)濟(jì)行為背后的思維邏輯；對(duì)具體投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)也必須回歸到某個(gè)特定時(shí)期的社會(huì)背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中去，不能和相關(guān)的歷史時(shí)期割裂開(kāi)來(lái)。

3.如何選擇績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

目前國(guó)際通用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系僅有兩條清晰的分支：針對(duì)非盈利機(jī)構(gòu)(non-for-profitsector)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和針對(duì)私人領(lǐng)域（privatesector）的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，前者以法規(guī)性、組織性、政治性的非財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是對(duì)公共資源是否充分利用以及社會(huì)需求是否最大限度的滿(mǎn)足；后者主要以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)實(shí)體是否有效運(yùn)行，內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)資源是否充分利用，能否以最小的經(jīng)濟(jì)投入獲得最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。兩者的界限明確，不可融合。

地方融資平臺(tái)是擁有雙重身份的特殊職能企業(yè)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中創(chuàng)造出的有中國(guó)特色的政策產(chǎn)物，在國(guó)際慣例中選擇一類(lèi)現(xiàn)有指標(biāo)來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)比較困難，應(yīng)該根據(jù)融資平臺(tái)企業(yè)的具體業(yè)務(wù)，將社會(huì)效益性指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益性指標(biāo)設(shè)置不同權(quán)重，同時(shí)定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。

（二）基于價(jià)值鏈理論的地方融資平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)模型

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，企業(yè)每項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是創(chuàng)造價(jià)值的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而這些互不相同但又相互聯(lián)系的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成了創(chuàng)造價(jià)值的動(dòng)態(tài)過(guò)程，即價(jià)值鏈①徐詩(shī)軍，《基于平衡計(jì)分卡的價(jià)值鏈管理評(píng)價(jià)體系構(gòu)建略探》第44頁(yè)。。地方融資平臺(tái)之所以獲得各級(jí)各類(lèi)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)組織的關(guān)注，與其資金聚集程度密不可分，從單個(gè)實(shí)體占有資金的“密度”而言，地方融資平臺(tái)堪比“航母”。對(duì)這類(lèi)企業(yè)的審計(jì)筆者將其定義為“資金密集型審計(jì)”，績(jī)效審計(jì)將與資金流向息息相關(guān)的各環(huán)節(jié)作為審計(jì)重點(diǎn)。價(jià)值鏈的績(jī)效是一條價(jià)值鏈?zhǔn)欠窬哂懈?jìng)爭(zhēng)力的衡量標(biāo)準(zhǔn)，地方融資平臺(tái)的每項(xiàng)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都處于資金流轉(zhuǎn)的價(jià)值鏈中，劃分為資金的取得、投入、使用和結(jié)果等四個(gè)環(huán)節(jié)，可通過(guò)分析每個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性、效益型和效果性來(lái)評(píng)價(jià)地方融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。

1.價(jià)值鏈上游環(huán)節(jié)——資金的取得：籌資、融資情況，包括總量、渠道、方式、成本以及償債資金的來(lái)源，重點(diǎn)評(píng)價(jià)融資的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性以及風(fēng)險(xiǎn)防范能力。經(jīng)濟(jì)性主要指資金使用成本，各類(lèi)來(lái)源資金比例，是否達(dá)到最佳資金使用結(jié)構(gòu)，融資是否存在不正常的附加條件，資金到位前發(fā)生的融資費(fèi)用是否合理；效率性指能否根據(jù)籌資計(jì)劃、資金預(yù)算籌措到資金，資金來(lái)源是否足額、合規(guī)、合法，是否與相關(guān)資金提供方是否訂立正規(guī)、合理的書(shū)面協(xié)議；效果性指資金籌措的目標(biāo)是否達(dá)到，是否符合管理部門(mén)下達(dá)的計(jì)劃、預(yù)算，以及是否及時(shí)、足額到賬；風(fēng)險(xiǎn)防范能力指總體資金使用的風(fēng)險(xiǎn)，包括財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)于外部融資，平臺(tái)企業(yè)是否制定了資金償還計(jì)劃以及償債資金的可靠性。

2.價(jià)值鏈中游環(huán)節(jié)——資金的投入：主要指一次性投入到位的資金，如股權(quán)性投資，包括投資方向、行業(yè)、結(jié)構(gòu)、成本以及投資回報(bào)情況。投資的合規(guī)性指是否履行有關(guān)國(guó)資管理部門(mén)相關(guān)報(bào)告、報(bào)批和備案手續(xù)；投資的經(jīng)濟(jì)性指投資成本是否符合市場(chǎng)公允價(jià)值，預(yù)計(jì)的投資回報(bào)率和投資回收期與投資成本是否匹配；投資的效率性指是否充分利用有限資金，完成企業(yè)制定的投資計(jì)劃和有關(guān)部門(mén)制定的資金投放任務(wù)；投資的效果性指是否發(fā)揮先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性投資的作用，投資方向有無(wú)回避“兩高一?！?，重點(diǎn)投資戰(zhàn)略是否優(yōu)化，產(chǎn)品或服務(wù)是否具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.價(jià)值鏈中游環(huán)節(jié)——資金的使用：主要針對(duì)項(xiàng)目投資的資金使用這樣一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，重點(diǎn)評(píng)價(jià)工程項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性。包括對(duì)政府交辦的工程建設(shè)任務(wù)是否完成到位，建設(shè)工程的實(shí)施過(guò)程是否符合政策預(yù)期，以及相關(guān)項(xiàng)目在服務(wù)地區(qū)群眾生活、提升城市形象方面是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用。審查項(xiàng)目立項(xiàng)是否符合地方政府有關(guān)立項(xiàng)文件、是否編制了工程建設(shè)方案并就方案進(jìn)行了必要論證；是否經(jīng)過(guò)了勘察設(shè)計(jì)，委托相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位來(lái)設(shè)計(jì)；對(duì)于工程物資采購(gòu)和使用是否執(zhí)行了政府采購(gòu)和招投標(biāo)辦法的有關(guān)規(guī)定，有無(wú)合同審簽和授權(quán)制度；審查工程有無(wú)運(yùn)營(yíng)成本控制，成本是否合理、合規(guī)；是否存在行政經(jīng)費(fèi)擠占、挪用建設(shè)資金、虛列支出、私設(shè)小金庫(kù)和現(xiàn)金管理使用的其他不規(guī)范情況；工程項(xiàng)目是否進(jìn)行了竣工決算、以及在具體地區(qū)發(fā)揮作用的情況。

4.價(jià)值鏈下游環(huán)節(jié)——資金的結(jié)果：資金產(chǎn)生的結(jié)果體現(xiàn)在內(nèi)外兩個(gè)層面，內(nèi)部結(jié)果指資金經(jīng)過(guò)籌集到使用的過(guò)程，能夠?yàn)槠髽I(yè)自身帶來(lái)的資產(chǎn)的變化，增值或優(yōu)化，體現(xiàn)在企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量上的提高或者企業(yè)效益的增加；外部結(jié)果指資金的投放形成的外部效益，包括外部經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)效益、生態(tài)效益等，作為承擔(dān)政府投融資職能的平臺(tái)企業(yè)，在履行社會(huì)責(zé)任、政府任務(wù)的角度，在提升城市形象、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展所體現(xiàn)出的作用。

（三）以沃爾比重評(píng)分法為工具的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

獨(dú)立的、零散的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是無(wú)法對(duì)資金的價(jià)值鏈績(jī)效情況做出最終的評(píng)價(jià)，必須借助一定的評(píng)價(jià)工具。目前采用較多的評(píng)價(jià)工具有成本效益分析法、綜合指數(shù)法等，“沃爾比重評(píng)分法”①周豐，《基于沃爾評(píng)分法的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，第4頁(yè)。起源于1928年，亞歷山大?沃爾出版的《信用晴雨表研究》和《財(cái)務(wù)報(bào)表比率分析》中提出了對(duì)企業(yè)信用能力指數(shù)的分析和評(píng)價(jià)?；驹砭褪前讶舾蓚€(gè)財(cái)務(wù)比率用線(xiàn)性關(guān)系結(jié)合起來(lái)，對(duì)選中的財(cái)務(wù)比率給定其在總評(píng)價(jià)中的比重 (比重總和為100)，然后確定標(biāo)準(zhǔn)比率，并與實(shí)際比率相比較，評(píng)出每項(xiàng)指標(biāo)的得分，最后得出總評(píng)分。由于沃爾評(píng)分法在財(cái)務(wù)指標(biāo)的選取上有一定局限，因此，筆者是基于“沃爾評(píng)分法”的，嘗試性引入非財(cái)務(wù)指標(biāo)作為補(bǔ)充，以彌補(bǔ)這一缺限，探討資金的價(jià)值鏈績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建途徑。

通常采用的分析方法包括：趨勢(shì)分析法和因素分析法，可通過(guò)實(shí)地調(diào)查、咨詢(xún)相關(guān)部門(mén)、走訪統(tǒng)計(jì)部門(mén)等多種方式，收集直接間接數(shù)據(jù)，縱向上分析企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債情況、收益狀況、現(xiàn)金流入狀況進(jìn)行對(duì)比分析，找出其經(jīng)濟(jì)效益的變化趨勢(shì)，并進(jìn)而發(fā)現(xiàn)影響其經(jīng)濟(jì)效益變化的主要因素，摸清其主要的盈利來(lái)源和核心競(jìng)爭(zhēng)力；定量分析和定性分析相結(jié)合：.一方面對(duì)企業(yè)存在的問(wèn)題做定性描述，概括其在履行政府投融資平臺(tái)職能的完成情況；另一方面通過(guò)運(yùn)用相關(guān)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，描述其在資產(chǎn)管理、收益水平、現(xiàn)金流入的安全度上所處的位置。定量和定性?xún)烧呓Y(jié)合，對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

首先確定評(píng)價(jià)的內(nèi)容，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定采用哪些定量和定性評(píng)價(jià)指標(biāo)；第二科學(xué)劃分定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的比例，并賦以一定的比重；第三確定各項(xiàng)比率指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。沃爾評(píng)分法的標(biāo)準(zhǔn)值是指各指標(biāo)在企業(yè)現(xiàn)時(shí)條件下的最優(yōu)值，但是，當(dāng)某一指標(biāo)與最優(yōu)值差異很大時(shí)，會(huì)對(duì)總評(píng)分產(chǎn)生不合邏輯的重大影響。通常標(biāo)準(zhǔn)值主要采用以下標(biāo)準(zhǔn)：（1）計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。以預(yù)先制定的目標(biāo)、計(jì)劃和預(yù)算定額等數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。（2）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。以同行業(yè)的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)為樣本，運(yùn)用一定的統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算而制定出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（3）歷史標(biāo)準(zhǔn)。以本地區(qū)、本部門(mén)、單位或同類(lèi)部門(mén)、單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)作為樣本，運(yùn)5用一定的統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算出的各類(lèi)指標(biāo)平均歷史水平。（4）經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。由專(zhuān)家學(xué)者根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)分析研究后得出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；第四計(jì)算并評(píng)分。計(jì)算出各類(lèi)定量指標(biāo)值和對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行描述，并參照計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)定量和定性指標(biāo)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)分。（如示例表）（5）對(duì)評(píng)分結(jié)果進(jìn)行匯總分析，并根據(jù)公式：匯總評(píng)價(jià)分值P=Σ置a× 80%+Σy參×20%，其中：P表示各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，x、y表示各定量和定性指標(biāo)的評(píng)分值，a、盧代表各定量和定性指標(biāo)各自的比重。比重和評(píng)分的設(shè)置依靠審計(jì)人員的職業(yè)判斷，計(jì)算匯總評(píng)分后，運(yùn)用橫向比較、縱向比較、歷史比較、經(jīng)驗(yàn)比較等分析方法，評(píng)價(jià)績(jī)效水平。

示例表:資金的取得績(jī)效評(píng)價(jià)表定量指標(biāo)（80%）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)是否建立籌資預(yù)算 5%效率性指標(biāo) 債務(wù)的償還對(duì)土地 5%效果性指標(biāo) 是否建立籌資管理 5%風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo) 是否建立融資風(fēng)險(xiǎn) 5%比重 評(píng)分 定性指標(biāo)（20%） 比重 評(píng)分資金加權(quán)平均成本率 10%融資費(fèi)用率 10%融資計(jì)劃完成率 10%資金充足率 10%融資撥付率 10%資金到位率 10%借新還舊率 10%已獲利息倍數(shù) 10%

1.資金的取得績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)：由于地方融資平臺(tái)企業(yè)對(duì)資金存在迫切需求，往往存在不計(jì)成本不顧條件不考慮償還能力，甚至以犧牲效率為代價(jià)的融資行為，為平臺(tái)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，現(xiàn)有的和隱形的資金成本給平臺(tái)企業(yè)背上了沉重的包袱，這部分主要以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)集中在融資相關(guān)的內(nèi)控制度管理方面。

（1）定量指標(biāo)：

A.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：籌集資金加權(quán)平均成本率、融資費(fèi)用率、融資附加成本率等。

B.效率性指標(biāo)：融資計(jì)劃完成率、資金充足率等。

C.效果性指標(biāo)：融資撥付率、資金到位率等。

D.風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)：債務(wù)對(duì)土地的依存度、借新還舊率、已獲利息倍數(shù)等。

（2）定性指標(biāo)：是否訂立籌資預(yù)算、預(yù)算是否合理、是否專(zhuān)人管理、是否建立相應(yīng)的內(nèi)控管理制度、是否存在融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度等。

2.資金的投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)：部分融資平臺(tái)以股權(quán)經(jīng)營(yíng)為紐帶，對(duì)外以股權(quán)性投資形成的資金投入，以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用，對(duì)這部分資金投入評(píng)價(jià)相對(duì)單純，以定量指標(biāo)為主。

（1）定量指標(biāo)：

A.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：投資回報(bào)率、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值率、投資利潤(rùn)率等。

B.效率性指標(biāo)：投資計(jì)劃完成率、無(wú)效投資率、損失浪費(fèi)率等。

C.效果性指標(biāo)：投資回收期等。

（2）定性指標(biāo)：投資管理是否到位、是否建立投資管理制度、投資報(bào)批手續(xù)是否完善、是否與被投資企業(yè)建立日常聯(lián)系制度等。

3.資金的使用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)：基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)成為大部分融資平臺(tái)的資金使用方向，傳統(tǒng)上的項(xiàng)目資金審計(jì)，更多關(guān)注造價(jià)的核減，很少涉及建設(shè)資金使用的績(jī)效審計(jì)，致使我國(guó)許多財(cái)政性投資的經(jīng)營(yíng)性公共工程投入運(yùn)營(yíng)后效益極其低下，探討公共工程建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)就尤為重要，對(duì)于項(xiàng)目資金的績(jī)效評(píng)價(jià)以定量指標(biāo)為主，對(duì)項(xiàng)目資金的管理評(píng)價(jià)以定性指標(biāo)為主。

（1）定量指標(biāo)：

A.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：如投資核減率、工程管理費(fèi)率、經(jīng)費(fèi)節(jié)約率、一般支出擠占項(xiàng)目支出比率等。

B.效率性指標(biāo)：如投資利潤(rùn)率、投資利稅率、項(xiàng)日管理內(nèi)控制度健全有效率、項(xiàng)目提前(延期)完成時(shí)間等。

C.效果性指標(biāo)：工程目標(biāo)工作完成率、投資回收期、目標(biāo)完成率、項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力利用率、項(xiàng)目質(zhì)量建設(shè)管理量合格率等。

（2）定性指標(biāo)：包括資金預(yù)算是否合理、預(yù)期目標(biāo)是否科學(xué)，資金使用項(xiàng)是否進(jìn)行可行性論證、資金是否有序、及時(shí)撥付、是否加強(qiáng)資金管理，財(cái)務(wù)核算制度的建立和執(zhí)行情況，是否做到專(zhuān)款專(zhuān)用、項(xiàng)目資金的使用是否嚴(yán)格履行招投標(biāo)程序、項(xiàng)目質(zhì)量等級(jí)等。

4.資金的結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)：資金形成的結(jié)果可從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)包括內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的保值增值，資產(chǎn)優(yōu)化以及外部形成的經(jīng)濟(jì)性；而社會(huì)效益和生態(tài)效益則更多涉及非財(cái)務(wù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（1）定量指標(biāo)：

A.內(nèi)部結(jié)果指標(biāo)：資產(chǎn)利潤(rùn)率、國(guó)有資本保值增值率、企業(yè)經(jīng)濟(jì)附加值。

B.外部結(jié)果指標(biāo)：如成立后人均國(guó)民生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)率、利稅增加率、社會(huì)貢獻(xiàn)率、環(huán)保投資增長(zhǎng)額、人均綠地變化率、森林覆蓋變化率等。

（2）定性指標(biāo)：是否彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)空白、增加就業(yè)、維持社會(huì)穩(wěn)定投產(chǎn)或運(yùn)行后是否達(dá)到預(yù)期的效果、城市文明程度、衛(wèi)生、環(huán)保程度，公眾滿(mǎn)意程度等。

四、結(jié)語(yǔ)

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)系統(tǒng)的工程，在具體操作中，可順應(yīng)資金流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)，按照融資平臺(tái)的不同性質(zhì)、不同目標(biāo)，根據(jù)不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同社會(huì)環(huán)境以及不同的政府執(zhí)政理念的要求，有意識(shí)的搜集各類(lèi)技術(shù)指標(biāo)和數(shù)據(jù)資料，建立科學(xué)、完整的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。

由于地方融資平臺(tái)在融資渠道、投放方向具有多元性，資金使用效益存在多樣性，對(duì)于資金價(jià)值鏈的績(jī)效指標(biāo)很難窮盡；同時(shí)對(duì)于具體行業(yè)具體指標(biāo)的選取和計(jì)算方法尚未走上標(biāo)準(zhǔn)化的道路，要想構(gòu)建科學(xué)、客觀、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效審計(jì)人員的知識(shí)水平和職業(yè)判斷有較高的要求。本文僅通過(guò)對(duì)一些特征性指標(biāo)的列舉，利用沃爾評(píng)分法的基本原理構(gòu)建了評(píng)價(jià)方法，對(duì)地方融資平臺(tái)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了初步探討，不足之處，敬請(qǐng)批評(píng)指正。

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李甜，女，南京市審計(jì)局審計(jì)師，主要從事企業(yè)績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐研。

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1008-4428（2015）03-58-04