高校預算管理機制的環(huán)境保障體系構(gòu)建研究

潘洹

【摘要】如何確保高校預算管理的有效實施是一個亟待解決的問題，本文從高校預算管理的內(nèi)、外環(huán)境兩個層面入手，以高校預算管理機制流程和組織結(jié)構(gòu)為切入點，探討如何構(gòu)建高校預算管理機制的環(huán)境保障體系。

【關(guān)鍵詞】預算管理 機制 環(huán)境

高校預算管理保障機制是維護高校預算管理秩序，保障預算編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)正常運行，實現(xiàn)高校預算各基本要素相互聯(lián)系、相互制約的一種基本規(guī)則。高校預算管理的實施需要在一個良好的環(huán)境保障體系下才能有效完成，只有主動參與、支持預算機制的運行，并接受預算機制的限制和約束，為預算機制創(chuàng)造一個良好的環(huán)境保障體系，才能使預算管理保障機制得到良性發(fā)揮，使高校預算管理中普遍存在著的工作程序得以順利開展、推進，保證高校教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、當前高校預算工作面臨的環(huán)境問題

（一）高校尚未建立系統(tǒng)、完善的預算管理體系

長期以來，高校管理層對預算管理的意識都很淡薄，缺乏預算全局觀念，不重視預算的編制，缺乏自主理財意識。具體表現(xiàn)為高校一般不設(shè)置獨立的預算編制機構(gòu)，其預算的編制主要由財務部門和有關(guān)個別人員參與，很難保證預算編制的合理到位。其次，學校各職能部門以及二級學院，經(jīng)常在還沒有對學校的運行、建設(shè)發(fā)展與預算的研究了解清楚前，就隨意使用學校給定的經(jīng)費預算。再次，學校內(nèi)部各部門之間一直缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，對預算管理的認識尚且達不到相互統(tǒng)一的程度，使得實際執(zhí)行中數(shù)據(jù)與信息的溝通都不盡如人意。

（二）預算執(zhí)行過程中缺乏控制力度和分析機制

目前高校預算差異的分析及調(diào)整工作主要由財務部門負責，雖然在一定程度上方便了預算的管理，可在缺乏相關(guān)專業(yè)部門積極參與的情況下分析的預算執(zhí)行差異，會過多的重視財務預算和財務指標，難以對業(yè)務預算尤其是指標背后更加深層次的東西進行深入了解，也就無法分析出差異的性質(zhì)以及產(chǎn)生差異的原因，更談不上有針對性的采取相應的應對措施，實現(xiàn)預算控制資源有效利用的目的。

（三）預算的控制和執(zhí)行缺乏預算考核評價體系

在實際的考核過程中，由于缺乏完善的考核評價體系，加之預算控制和執(zhí)行過程中，外部監(jiān)控的缺乏，內(nèi)部監(jiān)控沒有將部門經(jīng)費和工作目標有效的結(jié)合起來，也沒有與工作績效掛鉤，缺乏有效的預算管理獎懲機制，導致對資金投向和資金使用效益的考核都只是流于形式，缺乏嚴格的預算規(guī)章制度，不僅使預算指標的約束力下降，而且削弱了預算管理的效用。

二、構(gòu)建高校預算管理環(huán)境保證體系必要性

（一）適應政府構(gòu)建公共財政體制，建立新的預算管理體系

近年來，財政部圍繞著建立和完善我國公共財政體制這一目標，采取了一系列措施：全面推行部門預算改革、深化“收支兩條線”管理、推行國庫集中收付制度以及政府采購制度?！安块T預算”和“政府收支分類改革”一直以來都是我國財政預算管理方式的重大改革，特別是在后者的改革下，新的收支分類體系對科學編制部門預算、嚴格預算執(zhí)行控制、硬化預算約束、管好用好高校預算資金、提高資金使用效益等方面都提出了更為嚴格的要求。同時創(chuàng)建良好的預算管理環(huán)境保障體系也是建立涵蓋了預算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析、考核和監(jiān)督等一系列管理活動的預算管理體制的必然要求。

（二）規(guī)范高校資金籌集，滿足高校事業(yè)發(fā)展對資金的需求

目前，高校資金來源渠道由過去的被動接受政府撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲乐鲃踊I集資金，改變了傳統(tǒng)的依賴國家財政撥款的單一籌集模式。在這一過程中，建立有效的預算管理環(huán)境保障體系顯得尤為重要，它不僅可以從源頭上確保高校經(jīng)費收入的及時到位，而且還能保證高校預算資金的合理投放，最大限度地解決高校資金供求之間的矛盾，同時對于確保高校資金投入效益的最大化也具有十分重要的意義。

（三）協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各種利益關(guān)系，保障高校各項事業(yè)順利進行

高校由不同的主體共同構(gòu)成，各部門、各單位、教職員工和學生，都是些獨立的利益主體，在高校內(nèi)部構(gòu)成了利益的共同體。各主體之間既存在著共同利益，也存在著集體利益和個人利益，勢必導致這些利益主體間會存在某些無法化解的矛盾。利用預算管理這一經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)高校內(nèi)部各利益主體間的各種經(jīng)濟利益關(guān)系，將有利于保證各利益主體的合法經(jīng)濟利益，從最大限度上調(diào)動所有利益主體的工作積極性和主動性，為高校各項事業(yè)的順利進行提供重要的保證。

三、構(gòu)建高校預算管理環(huán)境保證體系的原則

（一）制衡原則

任何權(quán)力的使用都需要制約和監(jiān)督，否則必然滋生“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，因此，高校預算管理環(huán)境保證體系中的參與者之間要互相制衡和牽制。制衡是制度體系內(nèi)不同權(quán)利主體之間的相互監(jiān)督，這種形式的監(jiān)督是雙向的，每一個權(quán)利主體既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者。

（二）公開原則

制度和體系運行的公開、透明是確保其規(guī)范化、高效性的必然要求。只有公開，才能真正做到資源流向的公正，才能實現(xiàn)資源配置的高效。公開原則要求各部門的預算編制、執(zhí)行和評價都要向本部門員工公開，預算管理過程中的信息的公開、透明使得部門管理層在資金調(diào)配上必然追求公平、高效。

（三）全員參與原則

全員參與是公開原則的落腳點，公開原則是全員參與原則的保障。公開原則使得全員參與預算管理具備了必需的信息條件，避免了信息不對稱；全員參與的結(jié)果又必然導致信息公開。全員參與原則最大限度上消除了預算管理過程中的以權(quán)謀私、分配不公、資金使用低效等諸多問題，也很大程度上消除了學校發(fā)展中的副作用力。

（四）配合原則

所謂配合原則，是指在構(gòu)建高校預算管理環(huán)境保證體系時，要考慮現(xiàn)有的法規(guī)制度和組織機構(gòu)，而不是對現(xiàn)有管理體系的重大調(diào)整，這是基于體系建立的可操作性的考慮。

四、高校預算管理環(huán)境保證體系的構(gòu)建

目前，我國高校的預算管理工作已經(jīng)初步形成了“微觀（高校）—宏觀（相關(guān)部委、省廳）”體系，筆者結(jié)合現(xiàn)狀，基于構(gòu)建高校預算管理環(huán)境保證體系的原則，具體闡述高校預算管理環(huán)境體系的構(gòu)建過程。

（一）高校內(nèi)部預算管理環(huán)境保證體系的構(gòu)建

1.預算責任中心。高校各學院、部、處等二級部門每一個預算執(zhí)行單位是高校各項業(yè)務的直接參與者，都可以稱得上是一個預算責任中心，該責任中心具體負責本部門的預算管理。中心的負責人則對本中心的預算編制和執(zhí)行結(jié)果負責。預算責任中心是高校預算管理體系的中心環(huán)節(jié)，各責任中心是預算的直接執(zhí)行者。

2.預算鑒定中心。基于制衡原則，二級部門在享有經(jīng)費申請和使用權(quán)的同時，也必然要接受相應的監(jiān)督。經(jīng)費的申請環(huán)節(jié)，即預算編制階段，二級部門要接受相應部門的評估，這個評估機構(gòu)我們稱之為預算鑒定中心。預算鑒定中心要依據(jù)一定的標準對各部門編制的預算進行合理性評估和效益性評估，以實現(xiàn)資源的合理、高效配置。

3.預算監(jiān)控中心。二級部門經(jīng)費的使用環(huán)節(jié)，即預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，也需要接受監(jiān)控，根據(jù)現(xiàn)有核算體系，學校資金的收付都要通過財務部門進行，因此，財務部門就成為預算執(zhí)行的監(jiān)控中心。

4.預算保障中心。為避免財務部門在預算及執(zhí)行中的偏差，對其進行適當?shù)谋O(jiān)督不可或缺，根據(jù)高?，F(xiàn)有組織機構(gòu)的設(shè)置情況，審計處目前承擔著監(jiān)督財務部門的責任，因此，審計處擔當預算保障中心的角色是合適的選擇。

5.預算考評中心。鑒定二級部門所編制預算同樣要有依據(jù)，而以前期間對二級部門預算的考評結(jié)果無疑是最好的依據(jù)。鑒定和考評是預算管理的兩端，但不是割裂、分離的兩端，二者是首尾呼應的有機相連。為實現(xiàn)鑒定和考評的無縫對接，盡可能減少鑒定中心與考評中心的過渡環(huán)節(jié)十分必要，可以將預算鑒定中心、預算考評中心兩個功能模塊集中于一個機構(gòu)，即預算管理委員會。預算管理委員會的組成人員由校級主要領(lǐng)導、各二級部門主要領(lǐng)導和職工代表構(gòu)成，這種人員構(gòu)成特點保證了上層—中層—基層三個層面考評與鑒定的全方位對接，又能保證公平。

6.職工代表大會。公開原則和全員參與原則必然推動資源的合理、高效配置，因此，高校預算管理所堅持的公開和全員參與原則要貫徹始終，并且常態(tài)化、制度化，這就凸顯出職工代表大會的重要性。代表全體職工利益的職工代表大會必須要全程參與預算管理，因預算編制已經(jīng)有各部門職工的參與，因此職工代表大會在預算鑒定中心和預算考評中心切實履行職責就十分重要，不僅可以從全校的角度判斷預算編制的合理性，還可以給預算考評的公平性提供有力保障。

（二）高校外部預算管理環(huán)境保證體系的構(gòu)建

1.預算鑒定中心。和內(nèi)部預算管理環(huán)境類似，全?。▏┓秶鷥?nèi)需要有一個機構(gòu)鑒定各個高校預算編制的合理性和有效性。目前，負責省屬高校（以江蘇為例，下同）預算撥款的是財政廳教科文處和財政廳預算處，因為教科文處對高校情況比較了解，由其對高校上報的預算進行鑒定是合適的。

2.預算批復中心。根據(jù)制衡原則，高校外的預算鑒定環(huán)節(jié)依然需要監(jiān)督，根據(jù)現(xiàn)有省財政廳組織結(jié)構(gòu)的情況，財政廳預算處具體負責各類財政款項的撥付，因此，由其履行預算批復中心的職能是合適的。

3.預算審核中心。根據(jù)配合原則，教育主管部門對高校擁有直接管理權(quán)，這些部門對于高校的運作比較了解，因此由教育部門承擔高校預算執(zhí)行的審核任務是合適的。另外，因教育部門人力和財務專業(yè)能力有限，可以委托會計師事務所對高校的財務進行審計。

4.預算考評中心。目前，財政廳績效管理處對各項財政資金進行績效評價，因此，財政廳績效管理處對高校的財政資金具備了監(jiān)督職能，客觀的說，其對高校資金使用的考評同預算審核中心（即教育部門）是有重復的，但考慮到二者的出發(fā)點有所不同，另外結(jié)合配合原則，設(shè)立預算考評中心對高校預算管理進行雙重監(jiān)控和評價有其合理性。

綜合上文探討，高校預算管理機制運行流程以及組織機構(gòu)圖可用下圖表示：

高校預算管理機制環(huán)境保證體系組織結(jié)構(gòu)圖

綜上，校內(nèi)外各部門構(gòu)成了預算管理的有機系統(tǒng)，如果該系統(tǒng)能按本文所述構(gòu)建，就可能為高校的預算管理提供良好的環(huán)境保障，同時，或許能從內(nèi)因、外因兩個方面避免和解決高校預算管理中存在的問題提供一些新的解決思路。

基金項目：江蘇省教育廳哲學社會科學基金項目《高校會計制度改革的路徑選擇——基于績效改革視角》（2013SJA630006）

參考文獻

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