對(duì)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后人民銀行有效履職的思考

馬詠洪 　巖坎糯

當(dāng)前，存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的普遍制度選擇。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制?！蔽覈婵畋ｋU(xiǎn)制度建立日益提上日程。本文從存款保險(xiǎn)制度的概念和起源，目的及功能著手，通過對(duì)國外存款保險(xiǎn)制度（美國）的比較分析，論述我國建立存款保險(xiǎn)制度的重要性和必要性，結(jié)合存款保險(xiǎn)的目的和功能對(duì)我國存款保險(xiǎn)制度總體框架進(jìn)行了假設(shè)，并根據(jù)假設(shè)對(duì)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后人民銀行有效履職進(jìn)行了思考和探討。

一、存款保險(xiǎn)制度概述

存款保險(xiǎn)制度是指為存款類金融機(jī)構(gòu)建立專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，投保金融機(jī)構(gòu)按一定比例定期向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)，當(dāng)投保金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)、面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性救助，保證其清償能力，或按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)向存款人予以賠付的一種制度安排。

（一）存款保險(xiǎn)制度起源

存款保險(xiǎn)制度始于20世紀(jì)30年代的美國。1930年到1933年這四年中，美國先后有9096家銀行倒閉，其金融體系遭到重創(chuàng)，為了挽救在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會(huì)采取了一系列救助行動(dòng)，1933年6月16日通過了《格拉斯一斯蒂格爾法》（即《1933年銀行法》），其中很重要的一條就是第8章通過修改《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，建立美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，成立美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），并于1934年正式開始運(yùn)作。從FDIC成立到1961年印度和挪威兩個(gè)國家明確建立存款保險(xiǎn)制度，全球存款保險(xiǎn)制度有著近三十年的發(fā)展空白。此后，為了消除銀行倒閉形成的后患，其他國家也紛紛建立了存款保險(xiǎn)制度。目前，世界上已有110多個(gè)國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。

（二）存款保險(xiǎn)制度的目的和功能

存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)就在于保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融業(yè)的安全，具有維護(hù)銀行安全，保持金融穩(wěn)定的重要作用。美國1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》把建立存款保險(xiǎn)公司的目的和功能表述為：一是確保銀行和貨幣體系的持續(xù)穩(wěn)定。二是保護(hù)存款人的利益。三是監(jiān)督并促進(jìn)銀行在保證安全的前提下進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。

隨著各國經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，存款保險(xiǎn)體系的目標(biāo)也發(fā)生演變，但其基本目標(biāo)可大致歸納為：一是保護(hù)大多數(shù)小額存款人的利益。二是提高公眾對(duì)金融體系的信心，保證銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。三是通過建立對(duì)問題銀行的處置規(guī)則，提供一種有序的處理破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的機(jī)制，避免危機(jī)的擴(kuò)大和傳播。

二、我國建立存款保險(xiǎn)制度的重要性和必要性

（一）有利于保護(hù)存款人利益，維護(hù)金融體系及社會(huì)穩(wěn)定

目前，我國中小銀行，特別是地方法人銀行類機(jī)構(gòu)，規(guī)模和資金實(shí)力難與國有股份制商業(yè)銀行相比，風(fēng)險(xiǎn)性較高，一旦流動(dòng)性出現(xiàn)問題，極易導(dǎo)致清償困難。銀行倒閉必然使存款人遭到損失，進(jìn)而可能導(dǎo)致銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)，危及區(qū)域金融穩(wěn)定。建立存款保險(xiǎn)制度，可以有效保護(hù)存款人的合法權(quán)益，減少危機(jī)損失，維護(hù)金融體系及社會(huì)穩(wěn)定。

（二）有助于維護(hù)金融業(yè)公平競爭環(huán)境，促進(jìn)中小銀行發(fā)展壯大

在市場(chǎng)競爭中，大銀行往往處于優(yōu)勢(shì)地位，出于安全考慮，存款者更傾向于選擇大銀行。存款保險(xiǎn)制度有助于提升中小銀行的競爭地位，優(yōu)化銀行間公平競爭環(huán)境，促進(jìn)中小銀行不斷發(fā)展壯大。存款保險(xiǎn)制度可以使不同規(guī)模的銀行獲得同等的公眾信心，有利于所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平的競爭。

（三）有助于減少政府部門處置銀行危機(jī)的資金和社會(huì)成本

目前，我國對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)采取的是行政處置的辦法。這種處理方式是政府部門動(dòng)用公共資金處理自然人債權(quán)問題，避免了社會(huì)動(dòng)蕩和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，但其也存弊端：一方面，中央銀行接管和指定接受方式成本高，財(cái)政支出和貨幣發(fā)行壓力加大；另一方面，政府承擔(dān)存款人和經(jīng)營者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，容易滋生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。建立存款保險(xiǎn)制度，可以有效避免上述問題發(fā)生。

（四）有助于構(gòu)建有效的市場(chǎng)退出機(jī)制

在對(duì)問題銀行市場(chǎng)退出的過程中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以其專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，通過對(duì)存款人進(jìn)行賠付，穩(wěn)定公眾對(duì)銀行體系的信心，同時(shí)，對(duì)問題銀行進(jìn)行有效處置，逐步建立起有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，達(dá)到優(yōu)化金融資源合理配置的目的。

（五）有助于進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化

利率市場(chǎng)化是國家金融市場(chǎng)化過程中的關(guān)鍵一步。利率放開意味風(fēng)險(xiǎn)開始釋放，會(huì)增加銀行業(yè)的競爭，不排除出現(xiàn)個(gè)別銀行高息攬儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，個(gè)別銀行可能將吸收到的錢投放到高收益但風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)中，這樣將形成惡性循環(huán)。此時(shí)，存款保險(xiǎn)制度作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為重要，是推進(jìn)利率市場(chǎng)化的前提條件。

三、我國存款保險(xiǎn)制度框架假設(shè)

基于存款保險(xiǎn)制度的目的和功能以及我國目前金融體系狀況，本文假設(shè)我國存款保險(xiǎn)制度總體框架為：

（一）建立存款保險(xiǎn)制度法律機(jī)制

出臺(tái)《存款保險(xiǎn)法》或《存款保險(xiǎn)條例》及時(shí)實(shí)施細(xì)則，確立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位，完善存款保險(xiǎn)制度的法律基礎(chǔ)環(huán)境。

（二）實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)

實(shí)行強(qiáng)制投保形式，存款保險(xiǎn)能夠覆蓋我國所有存款類金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制中小法人銀行類機(jī)構(gòu)的同時(shí)，將大中型商業(yè)銀行也納入存款保險(xiǎn)范圍，保險(xiǎn)范圍包括儲(chǔ)蓄存款和單位存款，保護(hù)大多數(shù)存款人利益。

（三）實(shí)行限額賠付

在投保存款機(jī)構(gòu)被撤銷或破產(chǎn)時(shí)，存款人在該機(jī)構(gòu)的存款在規(guī)定限額內(nèi)可以得到全額賠付，超過存款保險(xiǎn)限額仍有權(quán)從該機(jī)構(gòu)清算資產(chǎn)中得到追償。本文假設(shè)最高限額為50萬元，這樣既可以有效保護(hù)小額存款人利益、防止系統(tǒng)性擠兌，又可以減少道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）實(shí)行基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率

根據(jù)參保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況確定其適用的費(fèi)率，風(fēng)險(xiǎn)越大的機(jī)構(gòu)適用費(fèi)率越高。按照資產(chǎn)規(guī)模將銀行劃分為國有商業(yè)銀行層、股份制商業(yè)銀行層、城商行和農(nóng)村信用社村鎮(zhèn)銀行層等三個(gè)層次實(shí)行不同的存款保險(xiǎn)基準(zhǔn)費(fèi)率，再根據(jù)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)對(duì)投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)判斷進(jìn)行調(diào)整。

（五）確立由人民銀行管理存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

我國可通過利用人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定、最后貸款人的職能，以最小成本建立存款保險(xiǎn)機(jī)制，明確人民銀行在存款保險(xiǎn)機(jī)制中主導(dǎo)管理的地位和職能，設(shè)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)類似于國家外匯管理局，由人民銀行管理。

四、我國存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后人民銀行有效履職的思考

根據(jù)前述我國存款保險(xiǎn)制度框架假設(shè)，存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后，人民銀行需要著力抓好以下幾項(xiàng)工作：

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能

存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后，人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能會(huì)越發(fā)凸顯，承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任會(huì)更加重大。存款保險(xiǎn)制度推出后，人民銀行需加大差別化貨幣政策的執(zhí)行力度，增強(qiáng)貨幣政策的針對(duì)性和靈活性；密切關(guān)注金融發(fā)展態(tài)勢(shì)，發(fā)揮“最后貸款人”職能，加強(qiáng)宏觀審慎管理，及時(shí)向有關(guān)部門提示風(fēng)險(xiǎn)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)國家金融安全和穩(wěn)定。

（二）加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，促進(jìn)資源配置優(yōu)化

利率作為金融產(chǎn)品的價(jià)格，是整個(gè)金融市場(chǎng)和金融體系中最能動(dòng)、最活躍的因素。然而，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國雖逐步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，但現(xiàn)行的利率管制體制仍存在著問題，如利率的結(jié)構(gòu)性缺陷、利率決定權(quán)高度集中及利率傳導(dǎo)機(jī)制不健全等。因此，存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后，人民銀行需要強(qiáng)化制定貨幣政策的職能，加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，促進(jìn)資源配置優(yōu)化。

（三）加強(qiáng)對(duì)參保金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營情況的監(jiān)管

存款保險(xiǎn)制度推出后，金融安全網(wǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)，切實(shí)加強(qiáng)“早期糾正”。為此，需要嚴(yán)格的監(jiān)管、健全的會(huì)計(jì)和信息披露機(jī)制。作為人民銀行管理的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需要著力做好以下日常監(jiān)管工作：要求投保金融機(jī)構(gòu)定期報(bào)送營業(yè)報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等業(yè)務(wù)報(bào)表和報(bào)告，并對(duì)受保金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)流動(dòng)性、安全性及效益性進(jìn)行檢查評(píng)估；對(duì)發(fā)生清償危機(jī)的受保金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行救助或處置；通過法律手段處罰失職和其他錯(cuò)誤的行為。

（四）防范存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)

隨著存款保險(xiǎn)制度的推出，可能引發(fā)相關(guān)利益主體的道德風(fēng)險(xiǎn)。存款人可能因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)制度的擔(dān)保引起逐利行為，不關(guān)心存款金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況的好壞，可能將全部存款存放在利率更高的金融機(jī)構(gòu)。對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)來說，在存款保險(xiǎn)制度的保護(hù)下，存款人對(duì)銀行的擠兌威脅在一定程度上被削弱，這將誘使投保金融機(jī)構(gòu)暗中從事風(fēng)險(xiǎn)較高、利潤較大的銀行業(yè)務(wù)，使金融機(jī)構(gòu)脆弱性不斷增強(qiáng)，引發(fā)不穩(wěn)定因素。因此，要加強(qiáng)存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)防范，強(qiáng)化審慎監(jiān)管，逐步促進(jìn)金融部門形成高尚的倫理與職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)市場(chǎng)約束機(jī)制發(fā)揮作用并彌補(bǔ)其不足。

（五）強(qiáng)化和完善“兩管理、兩綜合、一保護(hù)”工作機(jī)制

近年來，人民銀行開展的“兩管理、兩綜合”工作，進(jìn)一步強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。但該項(xiàng)工作仍存在一些問題，如目前綜合執(zhí)法檢查重點(diǎn)仍是金融機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性關(guān)注不夠等等。存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后，應(yīng)進(jìn)一步完善“兩管理、兩綜合、一保護(hù)”工作制度，將此項(xiàng)工作從目前合規(guī)性的管理、檢查和評(píng)價(jià)逐漸向金融機(jī)構(gòu)整體性風(fēng)險(xiǎn)核查和評(píng)估轉(zhuǎn)變，為加強(qiáng)金融穩(wěn)健性評(píng)估和宏觀審慎管理奠定基礎(chǔ)。

（六）加強(qiáng)對(duì)存款保險(xiǎn)制度的宣傳引導(dǎo)，提高公眾儲(chǔ)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

存款保險(xiǎn)制度的建立涉及到千家萬戶和所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。因此人民銀行及存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要著力做好政策出臺(tái)的宣傳解釋工作。通過多種舉措，培養(yǎng)公眾在選擇銀行時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)甄別意識(shí)和面臨銀行破產(chǎn)時(shí)應(yīng)具有的存款保險(xiǎn)意識(shí)，避免銀行出現(xiàn)問題時(shí)存款人的恐慌和擠兌，切實(shí)提升存款保險(xiǎn)制度的有效性。

（七）建立健全人民銀行與金融監(jiān)管部門、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

在我國，中央銀行負(fù)責(zé)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，銀、證、保、外匯監(jiān)管部門分別負(fù)責(zé)各專業(yè)領(lǐng)域的穩(wěn)定，而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)金融風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)化解。存款保險(xiǎn)制度推出后，必須加強(qiáng)上述六者之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。因此，人民銀行可根據(jù)2013年《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》精神，進(jìn)一步牽頭在信息共享、風(fēng)險(xiǎn)救助與處置、維護(hù)市場(chǎng)流動(dòng)性等方面建立健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，更好地對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，增強(qiáng)金融體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，抑制金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和傳播，切實(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定。