從政府角度談我國高等教育行政管理職能的轉(zhuǎn)變

陳興

（南京郵電大學(xué) 教務(wù)處，江蘇 南京 210023）

從政府角度談我國高等教育行政管理職能的轉(zhuǎn)變

陳興

（南京郵電大學(xué) 教務(wù)處，江蘇 南京 210023）

我國長期以來政府對高等教育的管理，實行的都是全面管控的計劃經(jīng)濟(jì)管理模式，對于走進(jìn)21世紀(jì)全面市場經(jīng)濟(jì)的中國來說，這樣的管理模式顯然是與時代脫節(jié)的，國家對于高等教育管理的改革可以說是勢在必行。本文確認(rèn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”根本前提，嘗試從政府的角度，談?wù)勣D(zhuǎn)變高等教育行政管理職能的具體措施。

政府 高等教育 行政管理職能

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是我國高校建設(shè)的根本前提。改革開放前我國參照前蘇聯(lián)的發(fā)展模式，走的是對社會各方面全面管制的計劃經(jīng)濟(jì)管理的發(fā)展道路，對高等教育領(lǐng)域也是如此。長期以來，政府一直扮演著高等教育資源的提供者和管理者。改革開放以后，雖然允許民營資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，但民辦高校無論從數(shù)量還是質(zhì)量上，與公辦院校都有很大差距，在占絕對多數(shù)的公辦院校中，實行的依然是政府對高校的上下級管理模式，高校發(fā)展的自主權(quán)微乎其微。這當(dāng)中存在的問題可以總結(jié)為：政府集高等教育主辦者、管理者和監(jiān)督者身份于一身，導(dǎo)致其自身權(quán)責(zé)不明、效率低下；政府管理高等教育事業(yè)的行政色彩濃厚，法制化程度不高；上級主管部門過于插手高校日常管理工作，自主辦學(xué)難以有效落實；政府對于高等教育財政撥款制度的計劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重；政府管理高等教育的諸多輔助性措施不夠完善，如對弱勢學(xué)生的資助不力、管理過程中的信息渠道不通暢、高等教育中介機(jī)構(gòu)發(fā)展較滯后等等。

從當(dāng)今中國的實際情況出發(fā)，在確認(rèn)根本前提的原則下，應(yīng)當(dāng)看到：改革高等教育的行政管理模式，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展，必須從政府的角度自上而下地進(jìn)行才有實際意義，任何脫離上級政府主管部門，單從高校角度的行政管理體制改革，都是不切實際的，即使其符合高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，但離開上級政府的支持，成功的可能微乎其微。

從政府的角度說，轉(zhuǎn)變高等教育行政管理職能，充分挖掘潛能，理順各種關(guān)系，不斷提升中國高校的教學(xué)、科研與社會服務(wù)的水平與能力，是責(zé)無旁貸的義務(wù)。筆者結(jié)合我國高等教育行政管理工作的實際，認(rèn)為應(yīng)以如下幾方面改進(jìn)高等教育的行政管理職能。

一、明確政府的服務(wù)性職能，理順政府高等教育主管部門與高校、市場之間的關(guān)系。

1.政府應(yīng)明確自身的服務(wù)職能，建立起一切為管理對象服務(wù)的理念。一個國家政府的服務(wù)性體現(xiàn)在政府的權(quán)力和職能要有明確的界限，具體到高等教育領(lǐng)域，要遵循客觀的發(fā)展規(guī)律，防范和彌補高等教育領(lǐng)域的市場失靈，根據(jù)市場需求的不斷變化，重新界定服務(wù)高等教育的職能，并拿出相應(yīng)的措施和手段；要樹立完善、細(xì)化的法律文件，政府在管理高等教育事業(yè)時，要嚴(yán)格遵守這些法律條文，相關(guān)的權(quán)力、責(zé)任和利益必須明確和細(xì)化；要建立以人為本的觀念，在提供相關(guān)的服務(wù)時，從廣大高校及在校師生的切身利益出發(fā)；要做到信息公開，鼓勵社會力量參與到高等教育管理中去，多多監(jiān)督政府的管理工作，提出意見和建議，改進(jìn)政府的工作，并將其納入政府工作的績效評估中。

2.理順與各高校之間的關(guān)系，做好相關(guān)管理權(quán)力的下放及高校管理者和高校內(nèi)部事務(wù)管理者之間的角色分離工作，力求明確服務(wù)型政府的角色定位。在管理高等教育事務(wù)時，政府的定位應(yīng)該是高等教育的舉辦者和管理者，其具體的管理方式應(yīng)該是在相關(guān)的高等教育法律、法規(guī)所規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，制定好我國高等教育的管理規(guī)則，從宏觀層面規(guī)劃我國高等教育的發(fā)展方向；根據(jù)這樣的管理規(guī)則，對阻礙高等教育發(fā)展的行為給予監(jiān)督和檢查并建立有效的預(yù)警系統(tǒng)等。政府作為高等教育的舉辦者，要履行好籌措和劃撥高等教育業(yè)務(wù)經(jīng)費的職能、審議高校的發(fā)展規(guī)劃、在現(xiàn)行的高校施行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上選拔和任命大學(xué)校長等?？偠灾瑧?yīng)該做到從宏觀上管理和引導(dǎo)我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，不過多地干預(yù)各高校的日常管理工作、壟斷高校的自主發(fā)展權(quán)。

3.理順政府與市場的關(guān)系，在高等教育領(lǐng)域積極引入市場競爭機(jī)制，開放市場，吸引社會力量和資本參與到高等教育的建設(shè)中去。雖然近年來我國開放了民間資本投資高等教育領(lǐng)域，但是諸多限制條件使得民辦高校與公辦高校在總量、師資力量、在校生數(shù)等方面，存在極明顯的差距。為此，政府在民辦院校的管理上，要盡量做到與公辦院校一視同仁，通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)，規(guī)范和引導(dǎo)民辦高校健康有序的發(fā)展，保護(hù)好民辦院校的合法權(quán)益；要制定一定的優(yōu)惠政策，鼓勵更多的社會資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域；要積極探索民辦教育的多樣化建設(shè)方式，建立起民有公助、民有民辦、公私合作、股份合作、國有民辦等多中民辦院校發(fā)展模式；要積極聽取民辦院校對于高等教育建設(shè)的意見和建議，采取合理的應(yīng)對措施；要減少不必要的管制措施，保障民辦院校的辦學(xué)自主權(quán)。

二、加強(qiáng)政府管理高等教育的法制化建設(shè)。

1.完善政府管理高等教育的法律法規(guī)?！陡叩冉逃ā返念C布和實施使我國高等教育的法律調(diào)整范圍更規(guī)范，但法律本身還缺乏一定的實際可操作性，因此還要建立和完善與之相配套的各項法規(guī)和制度。與此同時，還要在相關(guān)法律文件中明確規(guī)定各級人民政府管理高等教育的權(quán)限和范圍、區(qū)分高教管理中哪些權(quán)力是屬于政府的，哪些權(quán)力是屬于高校自身的，以法律的形式規(guī)定高等教育領(lǐng)域內(nèi)各行為主體之間的權(quán)利和義務(wù)。對于有些不需要政府直接參與管理和干預(yù)的，我們只要用法律保障高等教育市場秩序，規(guī)范高等教育管理體制，保證高等教育消費者的合法權(quán)益就可以，真正使得整個高教市場有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2.加強(qiáng)教育行政部門的制度化建設(shè)，保障相關(guān)制度的有效執(zhí)行和必要監(jiān)督，制定工作的具體權(quán)責(zé)范圍、工作考核和評估的具體標(biāo)準(zhǔn)及對違法者、違規(guī)者的懲罰等規(guī)定。同時，也要提高管理人員的基本素質(zhì)，對他們進(jìn)行思想上、行為上的教育和疏導(dǎo)，使他們樹立為公眾服務(wù)的意識和信念，公平公正的對待每一件事每一個人，充分履行好總控的神圣職責(zé)與使命。

三、進(jìn)行高等教育管理權(quán)力的分權(quán)與下放，變?nèi)婀苤茷橛邢薰芾怼?/h2>

在現(xiàn)階段的高等教育領(lǐng)域，教育部可以在全國范圍內(nèi)制定高等教育的法律、法規(guī)，從宏觀上監(jiān)督和管理高等教育事業(yè)。同時，中央還要根據(jù)各地高等教育發(fā)展的實際情況和需求劃分中央與地方教育部門之間的高等教育管理權(quán)力，各地教育行政主管部門要做好與各高校之間的行政管理權(quán)力劃分，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，調(diào)動整個高等教育行業(yè)的積極性，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

政府在進(jìn)行高等教育職能的轉(zhuǎn)變時，還要下決心進(jìn)行管理權(quán)力的分權(quán)和下放，變以往的無限管理為有限管理，充分發(fā)揮各級管理部門和高校的積極性和主觀能動性。對于高等教育的管理權(quán)必須做到該放的放、該收的收、該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)，對于能下放給下級政府管理部門及高校，要堅決下放；將自己管理起來有難度或是難以承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，平移給相關(guān)部門或是交給第三方進(jìn)行運作，自己做好相關(guān)的監(jiān)管工作。當(dāng)然，在這樣的高等教育管理權(quán)力的分權(quán)過程中，政府的教育主管機(jī)關(guān)要把握好分寸，做到大權(quán)集中，具體的事務(wù)管理權(quán)分散?？偟膩碚f，國家政府的高等教育行政主管部門主要從宏觀上制定好相關(guān)的高等教育規(guī)范和發(fā)展戰(zhàn)略，監(jiān)督高等教育的發(fā)展，并維護(hù)好教育公平。而對于各高校來說，其分散的小權(quán)主要指的是高校的日常管理權(quán)力真正回歸于高校，高校擁有實至名歸的自主招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、人事聘用權(quán)、學(xué)術(shù)科研權(quán)及對外交流權(quán)等。政府在監(jiān)管各高校的時候，要做到高校自己的事情要在法律允許的范圍內(nèi)自己解決，政府要遵循相關(guān)的高等教育發(fā)展客觀規(guī)律，不要直接插手高等院校的日常管理工作，而是適當(dāng)?shù)丶右砸龑?dǎo)和監(jiān)管。

四、改革高等教育的財政制度體系，開拓資金來源渠道，加強(qiáng)弱勢群體的幫扶力度。

1.對高等教育的公共財政支出，做到以政府投資為主，同時開拓相關(guān)渠道，吸納社會資金，輔助高等教育的發(fā)展。高等教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其資源配置的供應(yīng)方式應(yīng)該是政府與社會相結(jié)合，又由于其關(guān)乎我國社會發(fā)展的可持續(xù)性，是一項關(guān)乎國計民生的行業(yè)，對于高等教育的財務(wù)供給，政府必須承擔(dān)起主要的高等教育財政供給。同時，為了進(jìn)一步拓寬高等教育的資金來源，政府還可以采取社會多渠道的融資方式，輔助高等教育發(fā)展的資金供給。在這里必須明確的是，政府必須持續(xù)穩(wěn)定的提供數(shù)額巨大的教育行政撥款，社會融資只是一種輔助方式，兩者決不能本末倒置。這一點從許多高等教育事業(yè)發(fā)展程度較高的國家都可以看出。例如，美國對公立學(xué)校的政府撥款比例為59.3%，英國對大學(xué)的政府撥款比例為55%，法國對教育部屬院校的政府撥款比例為89.5%，德國為68.5%，日本則為63.1%①。從這些國家的政府教育公共支出中可以看出，其政府無疑是占主導(dǎo)地位的。

2.政府在高等教育公共支出的時候，要逐步完善對社會弱勢群體照顧的力度，促進(jìn)教育公平。由于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，以及不同社會階層間收入差距的不斷擴(kuò)大，高等教育教育成本的逐年增大勢必會導(dǎo)致社會低收入群體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的逐漸加大，使得一部分人因難以負(fù)擔(dān)高等教育的成本而失去高等教育的機(jī)會，出現(xiàn)教育不公平現(xiàn)象。為此，政府如何保障這部分低收入弱勢群體的利益，成了近年來社會所關(guān)注的焦點。在政府高等教育財政體制改革中，針對這種現(xiàn)象要逐步加大對社會上弱勢群體獲得高等教育的資助的力度，進(jìn)一步完善獎學(xué)金、助學(xué)金等制度，保證低收入群體獲得應(yīng)有的高等教育機(jī)會；大力提倡學(xué)生的勤工儉學(xué)，提供相應(yīng)的勤工儉學(xué)機(jī)會，促進(jìn)低收入學(xué)生的自力更生；盡力加大社會高等教育的捐資力度，以相關(guān)的宣傳和政策優(yōu)惠鼓勵社會團(tuán)體、民間人士等對困難學(xué)生進(jìn)行資助等。

五、扶植、建立起完善的教育中介體系。

1.政府與高校之間可以嘗試建立多種多樣模式的教育中介機(jī)構(gòu)。如高等教育決策咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)為政府的高等教育決策服務(wù)，利用現(xiàn)代化信息工具廣泛收集高校建設(shè)和發(fā)展的相關(guān)信息和資料，并向政府提出決策信息報告；高等教育撥款中介機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)通過科學(xué)的評估和論證確定政府對各高校的投資額度和投資方向，即在高校撥款總量既定條件下，根據(jù)撥款公式和高校評估的等級，提出高校之間的分配方案，再由教育部門根據(jù)撥款方案對各高校進(jìn)行撥款，促使經(jīng)費分配更公平、公正、透明和有效；高等教育就業(yè)信息咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)提供勞動力市場就業(yè)的信息，促進(jìn)就業(yè)者和招聘單位的及時交流和人才的有效流通；高等教育評估中介機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)根據(jù)國家制定的有關(guān)高校審批與考核的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對所屬高校進(jìn)行監(jiān)督、評估和檢查，充分發(fā)揮外界的監(jiān)督和激勵作用，推動高等教育的健康發(fā)展。

2.確保政府的有機(jī)協(xié)調(diào)和預(yù)防機(jī)制。就我國目前來說，高等教育中介機(jī)構(gòu)各方面發(fā)展還不是很完善，還是稚嫩的新生事物。其作用的有效發(fā)揮依賴政府所提供的公平、公正、健康、穩(wěn)定、民主的市場環(huán)境和法制環(huán)境，依賴完善的教育立法規(guī)定及必要的監(jiān)督和約束。如政府要協(xié)調(diào)好中介組織和高校之間信息流通渠道的暢通、授予中介組織必要的權(quán)力、對中介組織行使的某些不規(guī)范不合法行為給予及時必要的制裁以保證中介組織執(zhí)行職能的公開性、透明性，防止暗箱操作和滋生腐敗等。假若沒有這些因素做前提條件，教育中介機(jī)構(gòu)不可能充分有效地發(fā)揮其在政府與高校間的溝通、橋梁和紐帶作用。

注釋：

①陳列.發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)與高等教育關(guān)系的不同模式.高等教育研究，1996(2):92-97.

［1］陳列.發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)與高等教育關(guān)系的不同模式［J］.高等教育研究，1996（2）：92-97.

［2］金太軍.政府職能梳理與重構(gòu)［M］.廣東人民出版社，2002：2-8.

［3］應(yīng)國良.高等教育管理體制改革的必要性［P］.求實，2005（1）：216-218.

［4］王敏.政府職能與高等教育管理體制的調(diào)整［J］.云南財貿(mào)學(xué)院學(xué)報，2004（20）：64-65.

［5］陸文龍.政府職能的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代大學(xué)制度的建立［J］.現(xiàn)代大學(xué)教育，2005（6）：77-82.