培育樞紐型社會(huì)組織 構(gòu)建社會(huì)治理新格局

阮雪梅,楊毅,沈曉輝

摘要：樞紐型社會(huì)組織是當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)管理體制改革和政社合作互動(dòng)的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)變職能、鼓勵(lì)和培育新型社會(huì)治理主體的一種新型方式。充分發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的作用，將政府的基本公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給社會(huì)組織，帶動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展和引導(dǎo)在社會(huì)治理中的有序運(yùn)作，形成社會(huì)多元治理格局。

關(guān)鍵詞：樞紐型組織;社會(huì)治理;多元格局

樞紐型社會(huì)組織是指在現(xiàn)有社會(huì)組織體系中處于樞紐地位，通過(guò)健全的組織系統(tǒng)和有效的服務(wù)支持，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與紐帶聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、合作發(fā)展、自治自律、集約服務(wù)、黨團(tuán)管理的聯(lián)合性社會(huì)組織。要推動(dòng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與治理能力的現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治理，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，是政府轉(zhuǎn)變職能、鼓勵(lì)和培育新型社會(huì)治理主體的一種新型方式。如何積極培育樞紐型社會(huì)組織并使其發(fā)揮政府與社會(huì)組織的橋梁作用，從而將政府的基本公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給社會(huì)組織，帶動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展和引導(dǎo)在社會(huì)治理中的有序運(yùn)作，形成社會(huì)多元治理格局。

一、必須積極培育樞紐型社會(huì)組織，構(gòu)建社會(huì)治理新格局

一個(gè)轉(zhuǎn)型加速的社會(huì)，為社會(huì)管理體制改革提供了新的理念和思路，使社會(huì)公共服務(wù)供給走向準(zhǔn)市場(chǎng)或半市場(chǎng)，促使其他社會(huì)主體可以參與社會(huì)管理，形成社會(huì)管理主體的多元格局。

加快政社分開(kāi)，創(chuàng)新社會(huì)組織管理的模式，可以避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)組織的雙重管理體制，從而可以克服它的弊端，使其適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的客觀需要。另外，將它的部分職能從業(yè)務(wù)主管部門分離出來(lái)，不僅能夠突破一些專業(yè)性社會(huì)組織如公益類找不到業(yè)務(wù)主管單位的缺陷，而且還可以切實(shí)解決一些主管單位管理缺位、工作量繁多的局面，推進(jìn)社會(huì)組織不斷完善，從而開(kāi)創(chuàng)政府和社會(huì)各行其是、不斷完善自身發(fā)展、管理的多元格局。

引導(dǎo)樞紐型社會(huì)組織積極滲入社會(huì)管理，在一定程度上可以替代業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織聯(lián)系指導(dǎo)作用，使同類社會(huì)工作更容易達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使其它社會(huì)組織增加歸屬感，還可以將同類型的公共資源得到合理利用，做到物盡其用，制定同類型樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展方針，促進(jìn)同領(lǐng)域社會(huì)組織的資源合理利用的能力。另外，如充分發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的組織嚴(yán)密，信任度高，具有較強(qiáng)的引領(lǐng)能力的特點(diǎn)，它能強(qiáng)化組織引領(lǐng)，以需求、利益和資源等為導(dǎo)向，最大限度地聯(lián)系與凝聚運(yùn)作相同、特征相似、性質(zhì)相近的其它社會(huì)組織; 強(qiáng)化價(jià)值引領(lǐng)，通過(guò)管理咨詢、骨干培訓(xùn)、表彰激勵(lì)等手段，引領(lǐng)其它社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)行、服務(wù)社會(huì);強(qiáng)化業(yè)務(wù)引導(dǎo)，幫助其它社會(huì)組織聯(lián)系政府業(yè)務(wù)部門，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)。

目前，樞紐型社會(huì)組織發(fā)展較為緩慢，還沒(méi)有完成對(duì)樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定工作。在發(fā)揮社會(huì)治理的作用方面，也存在著諸多的問(wèn)題。比如與政府邊界離清問(wèn)題、業(yè)務(wù)管理問(wèn)題。因此，對(duì)如何積極培育和發(fā)展社會(huì)組織仍然存在許多值得探討的空間。

二、創(chuàng)造條件、積極培育、構(gòu)建新局面

作為聯(lián)系政府、整合資源的重要紐帶和橋梁的樞紐型組織，它關(guān)注的是社會(huì)組織領(lǐng)域發(fā)展和管理，善于發(fā)掘和運(yùn)用廣泛的社會(huì)資源，使得公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供從形式到內(nèi)涵得到進(jìn)一步完善。我們應(yīng)積極創(chuàng)造條件培育樞紐型社會(huì)組織，使其更好的地參與、改革社會(huì)管理服務(wù)的創(chuàng)新。

（一）通過(guò)提升素質(zhì)、組織和帶領(lǐng)到中小社會(huì)組織通過(guò)加大自身建設(shè)能力

要充分發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的引領(lǐng)作用。這就要求在認(rèn)定樞紐型社會(huì)組織時(shí)，既要考慮其政治素質(zhì)，也要考慮其管理能力和社會(huì)影響。

一是要構(gòu)建工作考評(píng)機(jī)制，作為政府支持的重要參考依據(jù)。這對(duì)于樞紐型社會(huì)組織管理體系的發(fā)揮作用是十分關(guān)鍵的。通過(guò)對(duì)樞紐型社會(huì)組織的鑒定、評(píng)估，并從資質(zhì)認(rèn)定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)定程序等諸多環(huán)節(jié)切入，結(jié)合信息公開(kāi)制度，一步步構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作考評(píng)制度。對(duì)那些積極發(fā)揮正能量的樞紐型社會(huì)組織，給予政策、資金、人力以及專業(yè)技能上的扶持;適當(dāng)調(diào)整不稱職的組織，予以提醒，形成能者上、平者讓、庸者下的動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制。

二是現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)建設(shè)必須全面加強(qiáng)，并且不能以壟斷資源為手段進(jìn)行管理。樞紐型社會(huì)組織必須適應(yīng)“小政府、大社會(huì)”的改革路徑，并將其作為順應(yīng)這一改革方向的重要舉措，不斷加強(qiáng)組織誠(chéng)信的建設(shè)，完善審計(jì)監(jiān)督等規(guī)章制度，完善內(nèi)部的民主決策，加強(qiáng)對(duì)外的信息公開(kāi)度。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)化身份，由原來(lái)的“參照公務(wù)員”的身份特征蛻變?yōu)樯鐣?huì)工作者，克服在以科層制中的社會(huì)組織中以上級(jí)機(jī)關(guān)自居的心態(tài)，共同分享社會(huì)資源，通過(guò)加大自身建設(shè)能力，提升素質(zhì)、整合資源，更多更好地承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能，積極增強(qiáng)為所聯(lián)系的社會(huì)組織服務(wù)的能力建設(shè)，廣泛采取市場(chǎng)化、社會(huì)化的手段來(lái)加強(qiáng)建設(shè)，減少其項(xiàng)目執(zhí)行成本和組織成本，為社會(huì)治理做出更大的貢獻(xiàn)。

（二）真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域的自主管理

樞紐型社會(huì)組織既然作為政府部門管理、服務(wù)社會(huì)組織的重要抓手，最主要的職能就是將政府管理服務(wù)培育社會(huì)組織的職能“打包”，授予樞紐組織業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理服務(wù)的職能，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，包括對(duì)社會(huì)組織的人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、專業(yè)崗位的管理和服務(wù)以及管理和聯(lián)系，從真正意義層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域的自主管理。另一方面，充分發(fā)揮樞紐組織在人才、技術(shù)和信息上的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)樞紐組織的監(jiān)管力度，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，完善政策法規(guī)以便適應(yīng)地方發(fā)展的需要，尤其是制定專門的地方性購(gòu)買法規(guī)，規(guī)定樞紐型社會(huì)組織提供服務(wù)的領(lǐng)域和內(nèi)容，明確樞紐型社會(huì)組織提供的公共服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍;建立穩(wěn)定的公共財(cái)政專項(xiàng)投入機(jī)制購(gòu)買樞紐型社會(huì)組織服務(wù)穩(wěn)定的投入機(jī)制，要將政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，或者利用福利彩票公益金和財(cái)政預(yù)算資金承接成熟項(xiàng)目購(gòu)買新項(xiàng)目的銜接機(jī)制，健全公開(kāi)透明規(guī)范的公共服務(wù)購(gòu)買流程，提高采購(gòu)資金預(yù)算透明度，積極研究擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的投入方式，規(guī)范政府購(gòu)買行為，同時(shí) ，要建立精英式的人事管理制度，改變“養(yǎng)人辦事”服務(wù)模式的弊端，從而促進(jìn)和完善政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。

（三）加強(qiáng)相關(guān)制度政策的建設(shè)

一是加強(qiáng)對(duì)樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定工作。制定樞紐組織的認(rèn)定原則、認(rèn)定條件、認(rèn)定范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定的評(píng)估準(zhǔn)則、認(rèn)定的程序、工作保障以及激勵(lì)以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。一些社會(huì)團(tuán)體，尤其是工青婦等，在履行本職工作的同時(shí)，必須轉(zhuǎn)變心態(tài)，創(chuàng)新工作機(jī)制，主動(dòng)加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，提升服務(wù)的能力和水平，擴(kuò)大服務(wù)范圍，積極擴(kuò)大服務(wù)的對(duì)象，轉(zhuǎn)變工作理念，尋找合適正確的工作空間，充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，加強(qiáng)與相關(guān)社會(huì)組織的聯(lián)系與合作，和諧共創(chuàng)，建設(shè)以自身建設(shè)為中心的廣泛的社會(huì)服務(wù)體系。

二是要建立制度化扶持機(jī)制。從國(guó)外社區(qū)非營(yíng)利組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府支持主要有三條渠道：政府財(cái)政與稅收優(yōu)惠等政策支持、社會(huì)捐贈(zèng)及非營(yíng)利組織自身的服務(wù)收費(fèi)，其中前兩種途徑占主要地位。政府應(yīng)從資金支持與政策支持兩個(gè)方面建立加快樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的扶持機(jī)制。應(yīng)大膽大力推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，與社會(huì)組織建設(shè)良好的合作關(guān)系;應(yīng)參照國(guó)外非營(yíng)利組織的稅收政策，制定完善的、可操作性的樞紐社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策，為樞紐型社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

三是建立公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。靈活采用組織引導(dǎo)、同類聚合、自然形成等諸多手段，組織社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)的登記注冊(cè)方式，構(gòu)建聯(lián)合型、項(xiàng)目型、服務(wù)型等類型多樣的社會(huì)組織，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各級(jí)黨委、政府可以安排合理的財(cái)政資金作為人民團(tuán)體的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，扶持工青婦等人民團(tuán)體，以便其充分發(fā)揮樞紐作用，在政策、技術(shù)、資金上予以支持。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)樞紐組織承接政府有關(guān)部門轉(zhuǎn)移的職能，帶領(lǐng)其他組織共同發(fā)展。建立孵化基地，為樞紐組織提供政策咨詢、服務(wù)推介、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，法規(guī)的解讀、人員的溝通和交流。但需注意的是，必須發(fā)揮財(cái)政部門的監(jiān)管作用，在專項(xiàng)資金的立項(xiàng)、購(gòu)買項(xiàng)目、購(gòu)買的目標(biāo)上，應(yīng)咨詢相關(guān)團(tuán)體的意見(jiàn)。

（四）制定有針對(duì)性的發(fā)展培育措施

社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織，他們具體的操作規(guī)范和管理方式等實(shí)際情況各不相同，即使是同類型，也都在規(guī)模、管理水平、活動(dòng)能力等各方面各有千秋、各具特色。如社會(huì)團(tuán)體之中，以人民團(tuán)體為代表的特殊法人團(tuán)體與一般的社區(qū)社會(huì)組織差異迥異，行業(yè)協(xié)會(huì)與慈善團(tuán)體也相去甚遠(yuǎn)。在此情況下，需對(duì)癥下藥，量體裁衣，在樞紐組織的構(gòu)建上，必須客觀，實(shí)事求是，針對(duì)不同的社會(huì)組織，不能一刀切，要通過(guò)調(diào)查研究，有的放矢地制定政策和培育措施，充分其發(fā)揮樞紐職能。為此，可以采取以下方式進(jìn)行：一是從實(shí)際出發(fā)，做好試點(diǎn)。要將類型相同、功能相近的社會(huì)組織納入到同一樞紐型組織當(dāng)中，作為首批樞紐型組織進(jìn)行試點(diǎn)培育;要以樞紐型組織為扶持監(jiān)管通道，明確一批政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，用社會(huì)公共事務(wù)項(xiàng)目，幫助社會(huì)組織成長(zhǎng)。二是加快發(fā)展基層樞紐組織。發(fā)揮其對(duì)廣大草根組織的聚合和服務(wù)作用。對(duì)省級(jí)、市級(jí)等較高層級(jí)的樞紐型社會(huì)組織而言，他們聯(lián)系和服務(wù)的省級(jí)、市級(jí)社會(huì)組織由于其登記層次較高而具有較多的社會(huì)資源，在資源配置、業(yè)務(wù)能力等方面，對(duì)“樞紐”沒(méi)有那么強(qiáng)烈的需求;相反，區(qū)縣以下的社會(huì)組織，特別是由于登記管理制度的限制而尚未納入合法登記范圍的草根組織，非常需要有一個(gè)“行業(yè)老大”來(lái)指導(dǎo)、扶持和帶動(dòng)自身發(fā)展，這也是樞紐型社會(huì)組織真正需要發(fā)揮作用的陣地。三是進(jìn)一步推進(jìn)人民團(tuán)體的職能轉(zhuǎn)型。目前，人民團(tuán)體即延續(xù)了傳統(tǒng)的職能，又充分發(fā)揮了樞紐組織的社會(huì)職能，并能準(zhǔn)確定位。他們?cè)诤推渌鐣?huì)組織的聯(lián)系和溝通上，在對(duì)其他組織的幫助和支持上，發(fā)揮了積極的作用，有力促進(jìn)了了其他組織的發(fā)展。同時(shí)，準(zhǔn)確把握各種政策，信息，與政府協(xié)同一致，提供高層次、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)和產(chǎn)品，因此，只有在人民團(tuán)體的支持下，樞紐組織才能充分發(fā)揮橋梁和紐帶作用，體現(xiàn)其新時(shí)期的新使命。所以，加快培育和扶持基層樞紐型社會(huì)組織，發(fā)揮其對(duì)廣大基層組織的管理和服務(wù)功能，構(gòu)建社會(huì)管理的新格局。

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[責(zé)任編輯：胡 悅]