社會保障制度改革中的公平與均等

■ 董彭滔（中國老齡科學(xué)研究中心 北京 100011）

社會保障公平與均等的涵義

（一）社會保障公平

公平是指人際利益交換中的等利害交換行為。它包含著均等，但不等同于均等，其基本含義應(yīng)當(dāng)是一視同仁，不偏不倚。公平可分為起點公平、機會公平和結(jié)果公平。

從社會學(xué)的角度看，公平是一個利益關(guān)系范疇，核心是社會各個領(lǐng)域的權(quán)利和利益在社會成員間均衡而平等的配置問題，及人們對這種權(quán)利和利益關(guān)系是否合理的主觀價值評判（龔文君、周健宇，2012）。李珍（2013）指出，分配領(lǐng)域的公平是經(jīng)濟公平，包括機會公平、過程公平（規(guī)則公平）和結(jié)果（收入）公平。機會公平指個人的成就取決于自身努力及才能，而不是由其所擁有的背景決定。過程公平指社會成員按照同一規(guī)則參與經(jīng)濟活動。結(jié)果公平是個人的收入與其貢獻的一致性。

社會保障公平則是公平這一概念在社會保障領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，包括機會公平、過程公平和結(jié)果公平。社會保障強調(diào)每一個社會成員不論身份、地位和收入狀況等的差別，都享有平等的社會保障權(quán)。這是對每個人的社會地位和參與社會活動資格的普遍確認。過程公平指每一個社會成員都按照相同的規(guī)則參與社會保障活動，社會保障制度對所有社會成員都是同一的、一視同仁的。同時，社會保障通過對國民收入各次分配的調(diào)節(jié)，有力地縮小著社會成員之間的收入差距、也縮小著結(jié)果不公平（龔文君、周健宇，2012）。

綜上所述，評判社會保障是否公平的標準主要有：一是是否達到制度全覆蓋，即是否做到了“確保人人享有社會保障”；二是公民社會保障收入的多少與其對社會保障制度的貢獻是否一致。這條標準反映在養(yǎng)老保險方面，就是公民獲得的養(yǎng)老保險待遇的多少與其繳費是否一致。這里需要注意兩點，一是貢獻與收入的一致指二者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，但不是絕對的正比例關(guān)系。二是這一標準僅適用于社會保障項目中追求權(quán)力、義務(wù)一致的社會保險項目，而對社會救助、社會福利等項目不適用。

（二）社會保障均等

這里的社會保障均等特指社會保障收入在量上的均等，是不同居民之間社會保障收入的對比關(guān)系，是不同居民的社會保障收入在量上的一致性，一致性越高則越均等，反之，社會保障收入差別越大則越不均等。需要說明的是，本文主要以養(yǎng)老保險為例來論述社會保障公平與均等的關(guān)系，下文如果沒有特別說明，社會保障均指養(yǎng)老保險。

社會保障公平和均等的關(guān)系

社會保障公平主要指社會保障收入分配結(jié)果在質(zhì)上的一致性，而社會保障均等則強調(diào)社會保障收入分配在量上的一致性。李珍（2013）將社會保障公平和均等的關(guān)系概括如下：當(dāng)社會保障起點公平、過程公平時，無論社會保障收入是否均等，從質(zhì)的規(guī)定性看都是公平的；當(dāng)社會保障起點不公平、過程不公平時，無論社會保障收入是否均等，從質(zhì)的規(guī)定性看都是不公平的。這就是說，社會保障均等和社會保障公平并非是簡單的對應(yīng)關(guān)系，社會保障收入有差別不等于不公平，而社會保障收入均等也不一定是公平的。

我國社會保障公平和均等現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國社會保障不公平和不均等現(xiàn)象并存且廣泛存在。在社會保障公平性方面。在公平性方面我國社會養(yǎng)老保險在理論上實現(xiàn)了制度的全覆蓋，我國社會養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，意味著全體公民都擁有相應(yīng)的養(yǎng)老制度安排，所有城鄉(xiāng)居民都可以根據(jù)自己的情況在相應(yīng)的社會養(yǎng)老保險制度中對號入座，這是社會保障公平的一個巨大進步。因為社會保障制度的性質(zhì)與功能決定了其對公平的不懈追求，而廣泛的覆蓋面則是實現(xiàn)公平價值觀的必要前提。因此，社會保障制度全覆蓋無疑為實現(xiàn)社會保障公平打下了良好基礎(chǔ)，是邁向全民養(yǎng)老的前提。但是，我國社會養(yǎng)老保險的整體參與率還不高，由于種種原因，相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工、城鄉(xiāng)居民還游離于制度之外，享受不到這項制度帶來的養(yǎng)老保障。在社會保障均等性方面，我國居民社會保障收入在量上的不均等是廣泛存在的。既存在同一制度內(nèi)由于繳費年限不一、繳費檔次不同、經(jīng)濟發(fā)展不平衡等原因?qū)е碌牟罹啵泊嬖诓煌贫乳g養(yǎng)老金待遇的差距，如機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老金待遇的差距問題，還存在中央財政對于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障的補助標準差距等問題。

正確看待社會保障公平與均等

本文以機關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人員養(yǎng)老金待遇和企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇為例進行分析，雖然前者高于后者，但這種不均等就不能簡單地稱之為不公平。

第一，機關(guān)事業(yè)單位工作人員收入較低，相當(dāng)于以隱性方式繳納了較高的養(yǎng)老保險費。眾所周知，企業(yè)可以根據(jù)自身經(jīng)營狀況決定員工收入，是由市場決定收入，但機關(guān)事業(yè)單位工作人員收入多是按照政策規(guī)定發(fā)放的，是由政府決定收入。從現(xiàn)實情況看，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的收入已經(jīng)十多年沒有根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況、物價水平等因素調(diào)整了。在企業(yè)職工收入不斷增加的外部環(huán)境下，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的收入實質(zhì)上是在降低。另一方面，改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，社會急劇變遷，各種問題和矛盾集中爆發(fā)，政府及事業(yè)單位需要進行大量的研究，制定眾多的政策，出臺海量的規(guī)劃，協(xié)調(diào)諸多關(guān)系，這導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位工作人員普遍工作強度大、時間長、壓力大。按照按勞分配、貢獻決定收入的原則，機關(guān)事業(yè)單位工作人員應(yīng)該獲得更高的收入，但事實并非如此。綜上所述，機關(guān)事業(yè)單位工作人員工作投入多，收入低。收入低的部分可以理解為以隱性方式繳納了更高的養(yǎng)老保險費，這樣退休后享受較高的養(yǎng)老金待遇是公平的。

第二，機關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人員工作的機會成本高，在工資收入較低的情況下，較高的養(yǎng)老金待遇可以被認為是對機會成本的補償。機關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人員學(xué)歷普遍較高，在工作之前接受過較長年限的教育，投入了巨大的受教育成本，接受教育期間還不能正常工作賺錢，但是他們的在職收入較低，所以退休后領(lǐng)取較高的養(yǎng)老金待遇可以被認為是對機會成本的補償，從這點看是公平的。

第三，機關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人員工作的年限更長，相應(yīng)地以隱性方式繳納養(yǎng)老保險費的時間也更長，同時領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇的年限縮短。按照政策規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人員的退休年齡比企業(yè)大五歲。由此，在平均壽命相同的前提下，前者要以隱性方式多繳納五年的養(yǎng)老保險費，同時領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的年限又縮短五年，兩個因素相加，機關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人員對養(yǎng)老保險基金積累的貢獻遠超過企業(yè)職工，從公平的角度看，退休后領(lǐng)取較高的養(yǎng)老金待遇是理所當(dāng)然的。

混淆社會保障公平與均等帶來新的不公平

當(dāng)前，由于混淆了社會保障公平與均等的涵義，導(dǎo)致政策層面的操作失當(dāng)，并形成新的不公平。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度形成新的不公平。2014年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度已正式合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，將來該項制度還要和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，目前已經(jīng)制定出臺了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。在此，本文并不反對從終極意義上建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的必要性和重要性。但當(dāng)前的做法只是從形式上實現(xiàn)了向均等靠攏，結(jié)果可能形成新的不公平。以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度為例，城市和農(nóng)村物價水平、勞動力價格相差較大，這就要求養(yǎng)老金待遇的確定要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平等因素。但在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度下，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇是相同的，表面上實現(xiàn)了均等，但這對生活成本遠高于農(nóng)村的城市居民來講不公平。當(dāng)前還有輿論呼吁城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇應(yīng)向企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇靠攏，以實現(xiàn)更大范圍的平等，進而促進更大范圍的“公平”。這種不講貢獻，只關(guān)注結(jié)果的傾向，可能導(dǎo)致平均主義的回歸，從而引起新的不公平。

國家連續(xù)11 年提高企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇，但機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇卻一直沒有提高，容易導(dǎo)致新的不公平。上述做法至少導(dǎo)致兩個結(jié)果，一是企業(yè)職工形成了慣性思維，即連續(xù)多年都在提高養(yǎng)老金待遇，則明年也應(yīng)該提，否則就可能引發(fā)不滿，甚至可能成為社會問題，如繼續(xù)提高，結(jié)果就是企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇越來越接近并可能超過機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇，結(jié)合前述分析，客觀上，這會使兩個群體在養(yǎng)老金待遇方面的公平性越來越差。二是對機關(guān)事業(yè)單位工作人員而言，其他群體的養(yǎng)老金待遇連年提高，而自身的養(yǎng)老金待遇卻不調(diào)整，這會使他們從主觀上降低對養(yǎng)老金待遇公平性的感受。

結(jié)論和建議

社會保障制度安排是公共產(chǎn)品、公共資源在公共領(lǐng)域中的再分配，因此，緩和社會不公平、創(chuàng)造并維護社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點，也是社會保障政策實踐的基本歸宿（鄭功成，2000）。在追求社會保障公平的過程中，一定要處理好公平和均等的關(guān)系。對于當(dāng)前比較流行的簡單地將不均等認定為不公平，而均等就是公平的觀點一定要保持清醒的認識。這種認知不但在理論上站不住腳，而且在實踐中還會帶來新的不公平，形成新的社會矛盾和問題。極易出現(xiàn)的后果是，不同制度覆蓋的人群因為養(yǎng)老金待遇的不均等而產(chǎn)生不公平感，于是紛紛向養(yǎng)老金待遇高的一方攀比，這種攀比會使社會保障水平越來越高，導(dǎo)致“福利病”，最終使財政不堪重負。福利國家的社會保障制度大多建立于經(jīng)濟增長較快的時期，當(dāng)時對于GDP與社會保障水平之間的恰當(dāng)比例關(guān)系并沒有清楚的認識，對于福利支出的承受能力估計過高，因而福利支出在不斷沖擊高線，造成社會保障水平居高不下。在政黨競選中，社會福利成為拉選票的手段，造成社會福利水平節(jié)節(jié)攀升（景天魁，2004）。我國作為發(fā)展中的社會主義國家，雖然沒有政黨競選，但也要防微杜漸，謹防重走西方福利國家的老路，其中的重要方面就是要處理好社會保障公平和均等的關(guān)系。

具體到社會保障制度的建設(shè)和改革，終極目標是建立統(tǒng)一的社會保障制度，如建設(shè)一個全國所有居民通用的養(yǎng)老保險制度，達到量上均等和質(zhì)上公平的統(tǒng)一。因此，本文并不是簡單地反對養(yǎng)老保險制度的“并軌”，而是反對不經(jīng)科學(xué)研究、合理設(shè)計的單純?yōu)椤安④墶倍安④墶钡男袨?，這種追求均等的做法將導(dǎo)致新的不公平。所以，在實現(xiàn)統(tǒng)一的社會保障制度這一目標的過程中，要特別處理好公平和均等的關(guān)系，避免為了實現(xiàn)表面上或形式上的均等而在實質(zhì)上損害公平的現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)遵從公平這一社會保障制度的首要原則對各項社會保障制度進行漸進式改革，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展狀況逐漸將各種制度從“碎片化”向統(tǒng)一化發(fā)展，最終達到制度的統(tǒng)一。

研究社會保障公平與均等的關(guān)系應(yīng)著眼于更高的定位，更廣的視角。因為社會保障制度不僅是一種社會制度，同時也是一種經(jīng)濟制度，它為全體居民提供一個安全網(wǎng)，減少個人的風(fēng)險，減緩貧困，從而為經(jīng)濟增長提供一個比較穩(wěn)定的社會環(huán)境。此外，社會保障制度還可以通過影響儲蓄、資本市場、勞動力市場等因素影響到經(jīng)濟增長（李珍，2013）。因此，研究社會保障公平與均等不能僅就二者的關(guān)系研究二者的關(guān)系，應(yīng)該將其放在整個社會保障制度建設(shè)、改革與經(jīng)濟社會發(fā)展的良性互動中，放在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的相互關(guān)系的高度和廣度進行研究，唯有如此，才能既見樹木，又見森林。

1.龔文君，周健宇.社會保障核心價值理念再思考—基于社會學(xué)視角的社會公平理論分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟管理，2012（6）

2.景天魁.底線公平與社會保障的柔性調(diào)節(jié)[J].社會學(xué)研究，2004（6）

3 .李珍.社會保障理論（第三版）[M].中國勞動社會保障出版社，2013

4.李珍.建立多層次多支柱老年收入保障體制的若干思考[J].行政管理改革，2014（1）

5.鄭功成.社會保障學(xué)—理念、制度、實踐與思辨[M].商務(wù)印書館，2000