產(chǎn)業(yè)集群背景下保稅物流園區(qū)發(fā)展路徑探析

■ 高 偉 博士（長(zhǎng)春財(cái)經(jīng)學(xué)院 長(zhǎng)春 130122）

隨著我國(guó)全面加入世界貿(mào)易組織的進(jìn)程逐步加快，我國(guó)企業(yè)日益重視以保稅物流園區(qū)為基地來開展全球化的資源配置。當(dāng)前我國(guó)國(guó)際貿(mào)易始終保持著良好的發(fā)展勢(shì)頭，形成了以加工貿(mào)易為主要貿(mào)易方式、以外資企業(yè)為國(guó)際貿(mào)易主體的外向型貿(mào)易結(jié)構(gòu)。但是隨著加工貿(mào)易進(jìn)出口貨物的快速增長(zhǎng)，使得我國(guó)成為眾多國(guó)際工業(yè)企業(yè)和商貿(mào)企業(yè)的制造基地和流通基地。發(fā)達(dá)的生產(chǎn)基地建設(shè)需要有發(fā)達(dá)的物資流通行業(yè)為支撐?？紤]到我國(guó)的加工出口貿(mào)易主要集中于沿海保稅的現(xiàn)實(shí)，保稅物流貨物占據(jù)我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易的重要份額。保稅區(qū)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展表現(xiàn)為一是主導(dǎo)功能，其本身就是與貿(mào)易、物流、加工相關(guān)的企業(yè)組成的集群；二是輔助功能，為其他產(chǎn)業(yè)提供輔助支撐，不斷推動(dòng)并提升產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以保稅物流園區(qū)為中心的制造產(chǎn)業(yè)基地，積極發(fā)展保稅物流園區(qū)周邊的產(chǎn)業(yè)企業(yè)，拓展保稅物流園區(qū)周邊企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條和價(jià)值鏈條，打造以貿(mào)易自由化為基礎(chǔ)的我國(guó)改革開放新格局。

產(chǎn)業(yè)集群背景下保稅物流園區(qū)發(fā)展的障礙

（一）保稅物流園區(qū)運(yùn)作模式構(gòu)建的問題

其一，區(qū)港聯(lián)動(dòng)水平不足制約保稅物流園區(qū)的良性運(yùn)作。由于當(dāng)前保稅物流園區(qū)仍處于海關(guān)封閉式監(jiān)管下，保稅物流園區(qū)實(shí)質(zhì)上處于境內(nèi)關(guān)外的相對(duì)孤立地位，這使得保稅物流園區(qū)無法建立適應(yīng)多種產(chǎn)業(yè)的物流需求和服務(wù)多種產(chǎn)業(yè)集群的物流業(yè)務(wù)的平臺(tái)。

其二，保稅物流園區(qū)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚能力不足制約保稅物流園區(qū)的良性運(yùn)作。當(dāng)前保稅物流園區(qū)的入駐企業(yè)多為物流企業(yè)，缺乏生產(chǎn)加工等實(shí)體企業(yè)類型。這使得保稅物流園區(qū)的發(fā)展缺乏從深度和廣度上拓展產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的空間。再者，當(dāng)前多數(shù)保稅物流園區(qū)停留于為保稅貨物提供保稅倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)的低階層面，流通加工能力相對(duì)不足。這使得園區(qū)內(nèi)部的物流企業(yè)缺乏保稅生產(chǎn)加工能力，進(jìn)而導(dǎo)致保稅物流園區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)企業(yè)之間缺乏必要的產(chǎn)業(yè)鏈接度。

（二）保稅物流園區(qū)服務(wù)功能定位的問題

其一，保稅物流園區(qū)服務(wù)功能定位單一制約園區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育水平。當(dāng)前我國(guó)的保稅物流園區(qū)主要以保稅倉(cāng)儲(chǔ)為主要服務(wù)內(nèi)容，未能有效構(gòu)建起保稅物流園區(qū)制度設(shè)計(jì)者為園區(qū)預(yù)設(shè)的國(guó)際貨物中轉(zhuǎn)、國(guó)際物流配送、國(guó)際貨物采購(gòu)和國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易等四大功能。這是由于海關(guān)部門對(duì)保稅物流園區(qū)的監(jiān)管模式較為單一，制約了保稅物流園區(qū)內(nèi)外物質(zhì)流通效率。保稅物流園區(qū)的發(fā)展迫切需要按照“內(nèi)線開放，外線嚴(yán)控”的管理思路來加快綜合物流功能的開發(fā)，擴(kuò)大國(guó)貿(mào)規(guī)模，強(qiáng)化貨物集散能力。

其二，保稅物流園區(qū)與海關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管活動(dòng)僵化制約園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚動(dòng)力。由于當(dāng)前海關(guān)部門的監(jiān)管活動(dòng)存在較為僵化的問題，導(dǎo)致各海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)的貨物難以實(shí)現(xiàn)有效的跨區(qū)流通。這使得各海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)企業(yè)難以通過順暢的物資流通來促成跨區(qū)產(chǎn)業(yè)集群。保稅物流企業(yè)若要開展產(chǎn)業(yè)鏈物流服務(wù)，需要將貨物在不同的海關(guān)監(jiān)管區(qū)之間、以及海關(guān)監(jiān)管區(qū)和非海關(guān)監(jiān)管區(qū)之間進(jìn)行頻繁的物資流通，由此引致了保稅物流企業(yè)需要向海關(guān)、質(zhì)檢等機(jī)構(gòu)頻繁的報(bào)關(guān)和報(bào)驗(yàn)，沉重的通關(guān)費(fèi)用和報(bào)驗(yàn)成本嚴(yán)重壓制了保稅物流企業(yè)及貨主企業(yè)以保稅物流園區(qū)為基地來建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的意愿。

（三）保稅物流園區(qū)制度建設(shè)及監(jiān)管體系的問題

其一，保稅物流園區(qū)內(nèi)部企業(yè)的信用水平較低與園區(qū)監(jiān)管靈活度提升之間存在矛盾。由于入駐保稅物流園區(qū)的企業(yè)多為物流企業(yè)，他們更多關(guān)注于通過加快物流流通效率的方式來提高企業(yè)盈利能力，缺乏對(duì)保稅貨物監(jiān)管知識(shí)的必要認(rèn)知，由此引發(fā)違法違規(guī)行為層出不窮，嚴(yán)重惡化保稅物流園區(qū)的法治環(huán)境。再加之當(dāng)前保稅物流園區(qū)缺乏必要的信用體系建設(shè)，缺乏將園區(qū)的企業(yè)的信用體系建設(shè)與各類保稅政策向融洽的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，從而導(dǎo)致保稅物流園區(qū)難以有效放松對(duì)園區(qū)內(nèi)外企業(yè)的監(jiān)管力度。這使得部分信用水平較高的園區(qū)企業(yè)需要支付較為高昂的監(jiān)管成本，而這份監(jiān)管成本原本是針對(duì)那些信用水平較低的企業(yè)而特別制定的。

其二，保稅物流園區(qū)支持產(chǎn)業(yè)集聚的政策軟環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。當(dāng)前海關(guān)監(jiān)管部門的通關(guān)手續(xù)相對(duì)繁瑣，這是由于當(dāng)前海關(guān)通關(guān)程序的設(shè)計(jì)是基于傳統(tǒng)的內(nèi)地企業(yè)進(jìn)出口業(yè)務(wù)而設(shè)計(jì)的，缺乏針對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚條件下的保稅物流園區(qū)企業(yè)來量身定做產(chǎn)業(yè)政策。部分跨國(guó)企業(yè)試圖通過建立以保稅物流園區(qū)為基地的全球化資源配置系統(tǒng)和跨國(guó)流通加工系統(tǒng)。但是，由于海關(guān)的繁瑣通關(guān)政策的制約，部分跨國(guó)生產(chǎn)型企業(yè)和國(guó)際物流運(yùn)營(yíng)商在高企的通關(guān)成本和報(bào)檢費(fèi)用壓力下采取止步觀望策略。保稅物流園區(qū)的健康發(fā)展不僅需要考慮海關(guān)和質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫等部門的監(jiān)管需求，而企業(yè)需要站在企業(yè)的角度考慮企業(yè)的切實(shí)需求，通過優(yōu)化保稅物流園區(qū)產(chǎn)業(yè)政策軟環(huán)境的方式來促成企業(yè)和政府監(jiān)管部門之間的利益磨合，從而提高保稅物流園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群動(dòng)力。

產(chǎn)業(yè)集群背景下保稅物流園區(qū)發(fā)展的路徑

（一）革新面向產(chǎn)業(yè)集群的保稅物流園區(qū)運(yùn)作模式

其一，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)探索內(nèi)外結(jié)合的區(qū)港聯(lián)動(dòng)式運(yùn)作模式。當(dāng)前保稅物流園區(qū)多以海關(guān)監(jiān)管為業(yè)務(wù)運(yùn)作核心，缺乏適應(yīng)多元化物流需求的產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展模式。保稅物流園區(qū)需加強(qiáng)與港口管理局之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，通過進(jìn)一步整合港口的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和保稅物流園區(qū)政策優(yōu)勢(shì)，形成可以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)港發(fā)展綜合體。區(qū)港聯(lián)動(dòng)要求保稅物流園區(qū)在保稅區(qū)和港口服務(wù)區(qū)之間建立起無縫鏈接體系，將保稅物流園區(qū)的保稅倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)功能與港口服務(wù)區(qū)的裝卸搬運(yùn)和流通運(yùn)輸功能相融合，實(shí)現(xiàn)保稅物流園區(qū)和港口的協(xié)同運(yùn)營(yíng)。具體而言，區(qū)港聯(lián)動(dòng)模式要求保稅物流園區(qū)在靠近港口的海關(guān)監(jiān)管區(qū)范圍內(nèi)劃定特殊的港口服務(wù)區(qū)，并將保稅物流園區(qū)的政策推廣到該區(qū)域內(nèi)，按“境內(nèi)關(guān)外”政策實(shí)施閉合式保稅區(qū)管理，著力打造成具有一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力的區(qū)港聯(lián)動(dòng)示范區(qū)。區(qū)港聯(lián)動(dòng)示范區(qū)可以從信息整合、運(yùn)營(yíng)聯(lián)動(dòng)、功能集成等方面著手來建設(shè)，建成以發(fā)展保稅區(qū)物流產(chǎn)業(yè)為龍頭，以流通加工和商貿(mào)服務(wù)業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)為擴(kuò)展的區(qū)港聯(lián)動(dòng)發(fā)展新模式。

其二，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)積極發(fā)展可融合區(qū)內(nèi)區(qū)外產(chǎn)業(yè)的雙系統(tǒng)運(yùn)作模式。為有效克服由海關(guān)封閉式監(jiān)管所帶來的諸多運(yùn)營(yíng)不便，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)以多種產(chǎn)業(yè)的物流需求為導(dǎo)向，有效打通區(qū)內(nèi)區(qū)外的物資流通渠道，建立服務(wù)多種產(chǎn)業(yè)集群的保稅物流平臺(tái)。保稅物流園區(qū)需要積極借鑒自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在吃透保稅物流園區(qū)的自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出一套突破傳統(tǒng)的封閉式海關(guān)監(jiān)管區(qū)障礙的物流產(chǎn)業(yè)運(yùn)作新模式，以有效促使海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)和區(qū)外的物流暢通。保稅物流園區(qū)可以用物理圍網(wǎng)的方式來對(duì)保稅物流園區(qū)內(nèi)部實(shí)施封閉式管理，并通過保稅物流園區(qū)內(nèi)部物流鏈來為區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)企業(yè)提供物流服務(wù)；保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)配合海關(guān)為臨港工業(yè)園區(qū)提供增值物流服務(wù)，由海關(guān)系統(tǒng)對(duì)進(jìn)出保稅物流園區(qū)的貨物進(jìn)行有效監(jiān)管。保稅物流園區(qū)可作為關(guān)境內(nèi)部產(chǎn)業(yè)循環(huán)和外部產(chǎn)業(yè)循環(huán)的銜接點(diǎn)，為關(guān)境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)企業(yè)的物資流通提供了高效快捷的綜合物流處理服務(wù)。

（二）創(chuàng)新面向產(chǎn)業(yè)集群的保稅物流園區(qū)業(yè)務(wù)服務(wù)模式

其一，保稅物流園區(qū)可以創(chuàng)新保稅物流服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)前保稅物流園區(qū)的服務(wù)運(yùn)作模式不再是單打獨(dú)斗式的競(jìng)爭(zhēng)模式，而是通過整合保稅物流園區(qū)的功能的方式來為園區(qū)內(nèi)部的各個(gè)企業(yè)提供跨界的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。保稅物流園區(qū)可以利用自身的政策優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)來拓展轉(zhuǎn)口貿(mào)易業(yè)務(wù)，建立以集裝箱多式聯(lián)運(yùn)為平臺(tái)，以園區(qū)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)為動(dòng)力的綜合型保稅物流服務(wù)體系。這要求保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合第三方物流企業(yè)、報(bào)關(guān)公司、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司及會(huì)計(jì)、律師等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極開展包括普通倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸、商貿(mào)流通、流通加工、物流金融等多種形式的園區(qū)物流活動(dòng)。保稅物流園區(qū)內(nèi)部的物流活動(dòng)可以是自營(yíng)式物流活動(dòng)，亦可以為第三方物流服務(wù)或第四方物流服務(wù)的順利實(shí)施提供必要幫助。

其二，保稅物流園區(qū)可以積極推動(dòng)基于海運(yùn)直通的產(chǎn)業(yè)服務(wù)模式。海運(yùn)直通報(bào)關(guān)模式要求保稅物流園區(qū)周邊的企業(yè)首先向海關(guān)監(jiān)管部門出示其海運(yùn)提單以證明其貨權(quán)，并據(jù)此向海關(guān)部門提出報(bào)關(guān)要求。在海關(guān)審核通過的條件下，園區(qū)周邊企業(yè)可以將該貨物運(yùn)至保稅物流園區(qū)進(jìn)行流通加工并從中獲取加工增值收益，然后依據(jù)海關(guān)監(jiān)管要求將該貨物保稅運(yùn)輸出口或再行申請(qǐng)報(bào)關(guān)進(jìn)口。在海運(yùn)直通式物流模式下，海關(guān)的職責(zé)主要是專注于對(duì)保稅物流貨物的相關(guān)單證進(jìn)行規(guī)范性審核，而對(duì)于貨物的監(jiān)管權(quán)則交由保稅物流園區(qū)來完成。這種制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了單證審核權(quán)和貨物監(jiān)管權(quán)在海關(guān)系統(tǒng)和保稅物流園區(qū)系統(tǒng)之間的合理分配，不僅充分激活了保稅物流園區(qū)的貨物監(jiān)管功能，而且減輕海關(guān)在貨物現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管業(yè)務(wù)上的工作壓力，更減少了保稅物流園區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)企業(yè)在海關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的交易成本支出，提高保稅物流園區(qū)周邊的產(chǎn)業(yè)集聚度。

（三）優(yōu)化面向產(chǎn)業(yè)集群的保稅物流園區(qū)支撐系統(tǒng)

其一，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)建立有效的信用支撐體系。為了促成區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)集群水平，保稅物流園區(qū)需要采取多種措施來降低不必要的保稅貨物監(jiān)管強(qiáng)度，提高保稅物流園區(qū)周邊企業(yè)的物流強(qiáng)度和物流運(yùn)作效率，但由此亦引發(fā)了保稅貨物監(jiān)管強(qiáng)度降低和企業(yè)違法運(yùn)營(yíng)活動(dòng)同步滋生的矛盾。導(dǎo)致這一問題的根源在于保稅物流園區(qū)內(nèi)部企業(yè)和周邊產(chǎn)業(yè)企業(yè)的信用水平不足影響保稅物流園區(qū)的惠企政策的有效性。為此，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)建立與各類優(yōu)惠政策相匹配的企業(yè)信用支撐體系，對(duì)不同信用水平的企業(yè)實(shí)施差異化的保稅貨物監(jiān)管政策。保稅物流園區(qū)需要通過開展園區(qū)內(nèi)部企業(yè)的信用信息收集整理的方式來建立健全園區(qū)中小企業(yè)電子信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并形成基于電子數(shù)據(jù)的企業(yè)信用水平專家評(píng)估系統(tǒng)。保稅物流園區(qū)可以對(duì)信用水平較高的企業(yè)給予有力的產(chǎn)業(yè)扶持政策和金融優(yōu)惠政策，支持那些信用水平高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行∑髽I(yè)做大做強(qiáng)，培養(yǎng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的企業(yè)成長(zhǎng)為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭企業(yè)。保稅物流園區(qū)需要運(yùn)用市場(chǎng)手段來優(yōu)化區(qū)域市場(chǎng)信用環(huán)境，形成基于市場(chǎng)機(jī)制和保稅物流園區(qū)平臺(tái)的多方參與的合作共贏格局。

其二，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)完善支持產(chǎn)業(yè)集群的政策體系。當(dāng)前我國(guó)保稅物流園區(qū)普遍存在海關(guān)監(jiān)管手續(xù)不夠簡(jiǎn)化，保稅物流標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)度不足等諸多弊病，針對(duì)上述問題，保稅物流園區(qū)需要加強(qiáng)與海關(guān)監(jiān)管部門的溝通交流，將園區(qū)企業(yè)在報(bào)關(guān)通關(guān)業(yè)務(wù)上的諸多不便反饋給海關(guān)監(jiān)管部門，積極促成海關(guān)監(jiān)管部門的通關(guān)政策變革。再者，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)積極促成保稅物流業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化水平的提升，積極推進(jìn)保稅貨物倉(cāng)儲(chǔ)工具及運(yùn)輸工具的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，打通制約保稅貨物暢通的技術(shù)性障礙。再次，保稅物流園區(qū)需要變革管理思維，建立基于企業(yè)角度的保稅貨物監(jiān)管新思維。由于多數(shù)企業(yè)特別是跨國(guó)企業(yè)進(jìn)駐保稅物流園區(qū)的初衷之一是充分利用保稅物流園區(qū)的稅收優(yōu)惠政策來推動(dòng)企業(yè)資源的全球化配置，進(jìn)而借助保稅政策來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的依法避稅和降低企業(yè)稅負(fù)。為此，保稅物流園區(qū)應(yīng)當(dāng)充分考慮園區(qū)周邊企業(yè)依法避稅的切實(shí)需求，通過開辦學(xué)習(xí)班、約談保稅企業(yè)等手段引導(dǎo)企業(yè)依法避稅；保稅物流園區(qū)還應(yīng)在完善保稅制度的基礎(chǔ)上加強(qiáng)保稅法規(guī)制度執(zhí)行力，有效搭建海關(guān)、質(zhì)檢、園區(qū)管委會(huì)和企業(yè)間政策對(duì)接平臺(tái)，兼顧海關(guān)的貨物監(jiān)管與稅收征繳目標(biāo)和園區(qū)企業(yè)的依法避稅需求，為園區(qū)企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)集聚提供有力的制度保障。

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