自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化協(xié)同策略探討

■ 劉曉靜（黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河南開封 475004）

在從屬我國主權(quán)管轄范圍的制度基礎(chǔ)上，自由貿(mào)易區(qū)在貿(mào)易和投資等方面提供優(yōu)于世貿(mào)組織和其他區(qū)域性自由貿(mào)易合作協(xié)定的貿(mào)易制度安排。自由貿(mào)易區(qū)通過準許外國商品豁免關(guān)稅自由進出的方式來增進區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)企業(yè)向高技術(shù)密集度、高資本密集度方向發(fā)展，并以自由貿(mào)易區(qū)為中介來向關(guān)內(nèi)境內(nèi)地區(qū)傳遞自貿(mào)區(qū)的知識、技術(shù)和資本優(yōu)勢。推行以促進物流與通關(guān)一體化的自由貿(mào)易區(qū)通關(guān)便利化的措施自然成為提升自由貿(mào)易區(qū)運作效率的應(yīng)有之義。

自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化問題

（一）自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化的制度性矛盾

1.自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化模式與海關(guān)監(jiān)管功能間存在矛盾。傳統(tǒng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域功能不全，有待整合升級。如保稅物流園區(qū)存在發(fā)揮功能不全面的問題；港、區(qū)之間“聯(lián)而不動，動而不聯(lián)”等問題；出口加工區(qū)功能單一，產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)加工制造為主，深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策有待完善等問題（傅佳，2011）。未能針對高風險報關(guān)企業(yè)和收發(fā)貨人企業(yè)采取強化產(chǎn)地核對措施和增加對監(jiān)管貨物的查驗率措施；海關(guān)各部門與業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門間缺乏有效的部門聯(lián)動機制；各部門之間缺乏通過部委聯(lián)席會議機制和合作備忘錄機制等方式來滿足自貿(mào)區(qū)企業(yè)對海關(guān)系統(tǒng)提出的物流快捷化和通關(guān)便利化需求，由此引發(fā)出傳統(tǒng)海關(guān)監(jiān)管模式與自貿(mào)區(qū)對物流與海關(guān)報關(guān)一體化需求之間的難以調(diào)和的矛盾。

2.自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化模式與現(xiàn)行監(jiān)管制度之間存在矛盾。從進出口貨物稅收政策層面分析，當前海關(guān)監(jiān)管當局對于從關(guān)境內(nèi)非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進入自由貿(mào)易區(qū)的物流實施離境退稅政策。這一政策的立論基礎(chǔ)是將自由貿(mào)易區(qū)視為境內(nèi)關(guān)外的特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，其政策目標指向是促進區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。但部分境內(nèi)關(guān)外企業(yè)出于國內(nèi)市場競爭激烈的壓力而采取“自由貿(mào)易區(qū)一日游”式貨物通關(guān)運作模式，即關(guān)內(nèi)企業(yè)先將貨物運出關(guān)外以享受政府給予的出口退稅政策優(yōu)惠后再將貨物再返運回關(guān)內(nèi)銷售的模式。一日游式貨物通關(guān)運作模式會增加貨物的物流運作成本和海關(guān)的業(yè)務(wù)承載壓力，且無益于區(qū)域經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化的工作機制沖突

1.海關(guān)監(jiān)管當局設(shè)計的自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管工作機制存在多頭領(lǐng)導(dǎo)問題，自由貿(mào)易區(qū)的監(jiān)管工作政出多門。從自由貿(mào)易區(qū)的宏觀管理角度分析，國務(wù)院主管機構(gòu)負責自貿(mào)區(qū)的系統(tǒng)規(guī)劃、政策制定和運行監(jiān)管等職能；從自貿(mào)區(qū)的行政管理角度分析，地方政府下設(shè)自貿(mào)區(qū)管委會來負責自貿(mào)區(qū)的日常行政管理事務(wù)；從自貿(mào)區(qū)的功能管理層面分析，海關(guān)、商檢、動植物檢驗檢疫、工商、稅務(wù)、公安、邊檢、商務(wù)局、央行等各職能部門需共同參與自由貿(mào)易區(qū)的管理工作。眾多自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)各部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容重疊，各部門工作流程相互交叉。相互矛盾、沖突制約了海關(guān)系統(tǒng)對自貿(mào)區(qū)進出口貨物監(jiān)管效率。

2.海關(guān)監(jiān)管當局的職責分工存在較大隨意性。當前自貿(mào)區(qū)海關(guān)實施以“屬地申報、口岸驗放”為主要特點的區(qū)域通關(guān)一體化模式。該模式要求基層海關(guān)對于滿足監(jiān)管要求的高信用水平的A類企業(yè)的進出口貨物實施自主選擇報關(guān)地的一種報關(guān)新模式。A類企業(yè)可根據(jù)企業(yè)的業(yè)務(wù)需要來選擇報關(guān)地點，海關(guān)監(jiān)管當局可根據(jù)貨物的實際進出境地來直接辦理貨物驗放手續(xù)的一種通關(guān)方式；此舉可壓縮企業(yè)貨物的通關(guān)時間并提升其通關(guān)效率，給企業(yè)帶來降低制度交易成本的實惠。但“屬地申報、口岸驗放”模式下的對通關(guān)貨物實施監(jiān)管職能的基層海關(guān)主辦機構(gòu)和對報關(guān)企業(yè)和進出口收發(fā)貨人實施監(jiān)管職能的業(yè)務(wù)主辦機構(gòu)間缺乏必要的信息溝通；針對通關(guān)貨物查驗與放行行政行為中的過程性風險和事后風險的責任歸屬和處理機制缺乏必要的程序設(shè)計；缺乏針對通關(guān)貨物查驗與放行過程中的報關(guān)人一方和基層海關(guān)主辦機構(gòu)一方間的行政糾紛處理程序異議和行政復(fù)議應(yīng)對主體等問題的相應(yīng)規(guī)范性文件。

（三）自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化的風險控制問題

1.海關(guān)系統(tǒng)缺乏通關(guān)一體化背景下的海關(guān)風險監(jiān)管理念。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的物流與海關(guān)通關(guān)一體化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要各部門通力協(xié)作方可有效完成；海關(guān)與物流一體化風險管理活動通常表現(xiàn)為對既有海關(guān)管理資源的重新調(diào)配，及對海關(guān)既有管理風險水平進行重新排序，以提升海關(guān)風險監(jiān)管措施的有效性。再者，海關(guān)系統(tǒng)對通關(guān)貨物的風險管控主要依賴于一線工作員工的經(jīng)驗。受海關(guān)人員素質(zhì)和海關(guān)稽查資源配置、商品歸類和價格審定的復(fù)雜性等因素的制約，海關(guān)通關(guān)作業(yè)的作業(yè)布局和業(yè)務(wù)運行調(diào)度缺乏協(xié)調(diào)性，管理規(guī)范化和作業(yè)專業(yè)化水平相對不足，基層海關(guān)工作人員缺乏面向客戶的服務(wù)意識（姬海莉，2014）。

2.海關(guān)系統(tǒng)缺乏基于物流與海關(guān)一體化協(xié)同的風險數(shù)據(jù)信息的管理經(jīng)驗。當前海關(guān)系統(tǒng)已然建成風險管控信息系統(tǒng)，但現(xiàn)有的海關(guān)風險管理數(shù)據(jù)庫信息的數(shù)據(jù)挖掘能力存在顯著問題，難以有效滿足物流與海關(guān)一體化協(xié)同戰(zhàn)略的需求。具有高速流通性特征的自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)外物流對海關(guān)系統(tǒng)提出的建立快速反應(yīng)型海關(guān)與物流一體化報關(guān)系統(tǒng)的要求，而我國的海關(guān)風險管控信息平臺建立時間不長，數(shù)據(jù)庫規(guī)模龐大但有效數(shù)據(jù)信息不足。誘發(fā)該問題的根源在于報關(guān)企業(yè)及收發(fā)貨人內(nèi)部信息的單向透明性使得海關(guān)系統(tǒng)難以掌握報關(guān)企業(yè)及收發(fā)貨人的真實信用水平。

自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化協(xié)同策略

（一）制度協(xié)同策略

1.自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)建立適應(yīng)自由貿(mào)易區(qū)物流與海關(guān)通關(guān)一體化的報關(guān)企業(yè)統(tǒng)一管理平臺。自貿(mào)區(qū)海關(guān)應(yīng)當在堅持海關(guān)風險管控要求的前提下持續(xù)創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管措施，將通關(guān)貨物風險管控要求和通關(guān)便利化需求有機結(jié)合為一體，有效促進物流系統(tǒng)與海關(guān)系統(tǒng)之間的無縫鏈接。報關(guān)企業(yè)認證制度可以幫助基層海關(guān)建立起關(guān)于報關(guān)貨物相關(guān)信息的實時化數(shù)據(jù)交互平臺，并且將該實時數(shù)據(jù)鏈交換系統(tǒng)與檢驗檢疫部門的報關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行交換。報關(guān)企業(yè)認證制度的實施可以為基層海關(guān)管理通關(guān)貨物風險提供量化決策依據(jù)，有效兼顧了自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物通關(guān)效率的需求和海關(guān)稽查制度的監(jiān)管要求。

2.自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)建立海關(guān)監(jiān)管下的“功能整合”型物流園區(qū)政策。為實現(xiàn)對不同類型物流運營商的差別化激勵效果，海關(guān)對保稅區(qū)內(nèi)的各類物流運營者實施差異化管理。這種差異化管理措施導(dǎo)致海關(guān)監(jiān)管區(qū)的類型繁多且監(jiān)管制度繁雜。自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)建立物流與海關(guān)通關(guān)一體化的跨區(qū)聯(lián)動式通關(guān)協(xié)作制度體系。海關(guān)跨區(qū)聯(lián)動系統(tǒng)包括如下含義：一是強化海關(guān)內(nèi)部各部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同效能。推動區(qū)域通關(guān)一體化工程是實踐海關(guān)內(nèi)部跨部門在通關(guān)作業(yè)問題上展開協(xié)同工作的有效載體。區(qū)域通關(guān)一體化系指各直屬海關(guān)在加強管理理念、通關(guān)模式和跨區(qū)執(zhí)法一體化的基礎(chǔ)上，充分運用通關(guān)一體化信息技術(shù)來實現(xiàn)各直屬海關(guān)口岸管理實踐的一體化。二是強化海關(guān)內(nèi)部各部門之間的制度協(xié)同效能。自貿(mào)區(qū)海關(guān)的區(qū)域聯(lián)動協(xié)作是基于通關(guān)一體化的高階合作形式，它要求海關(guān)各部門之間制定權(quán)責明晰的分工協(xié)作體系，從而有效克服海關(guān)內(nèi)部各部門之間的信息共享水平較低和執(zhí)法標準缺乏統(tǒng)一性的問題。

（二）工作機制協(xié)同策略

1.以“卡口聯(lián)網(wǎng)與控制系統(tǒng)”為平臺推進海關(guān)系統(tǒng)與自貿(mào)區(qū)的協(xié)同行政效率。海關(guān)系統(tǒng)可以通過與相關(guān)部門共同推進“卡口聯(lián)網(wǎng)與控制系統(tǒng)”合作項目的方式來加強海關(guān)等聯(lián)檢部門對進出口貨物物流的聯(lián)網(wǎng)管理?！翱诼?lián)網(wǎng)與控制系統(tǒng)”可根據(jù)從自貿(mào)區(qū)物流企業(yè)獲取的進出口貨物單證、運輸工具及關(guān)聯(lián)信息數(shù)據(jù)來對通關(guān)口岸的進出口貨物物流進行全局布控。物流企業(yè)可通過辦理集中申報業(yè)務(wù)來降低物流通關(guān)時間，并通過跨境快速通關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)等方式來提升進出口貨物物流通關(guān)效率；海關(guān)依法依規(guī)對物流企業(yè)進出監(jiān)管場所和特殊區(qū)域、保稅場所等各類海關(guān)監(jiān)管車輛進行邏輯檢查、核對放行或風險報警。以確保進出自貿(mào)區(qū)車輛的快速核放，有效提升進出口貨物物流通行海關(guān)和自貿(mào)區(qū)的運作效率。

2.海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)當對自由貿(mào)易區(qū)物流系統(tǒng)與報關(guān)系統(tǒng)的銜接度做客觀評估，并根據(jù)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)物流及報關(guān)業(yè)務(wù)供需現(xiàn)狀來優(yōu)化當前的報關(guān)系統(tǒng)工作機制。新報關(guān)系統(tǒng)工作機制應(yīng)當立足于海關(guān)執(zhí)法現(xiàn)實需求，摸索出適應(yīng)多部門跨區(qū)域聯(lián)合查緝執(zhí)法的工作機制。自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的物流企業(yè)不僅為自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)提供服務(wù)，且通過各海關(guān)口岸及周邊交通網(wǎng)絡(luò)向各口岸腹地輻射其物流及通關(guān)服務(wù)。

3.海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)探索基于電子審單技術(shù)的通關(guān)便利化簡易流程，以適應(yīng)物流與通關(guān)一體化的現(xiàn)實需求。新報關(guān)系統(tǒng)工作機制還應(yīng)當切實考量物流企業(yè)及貨主企業(yè)對報關(guān)便利性的需求，由海關(guān)系統(tǒng)根據(jù)通關(guān)貨物的量價規(guī)模及海關(guān)系統(tǒng)的監(jiān)管需求來確立通關(guān)便利化的簡易流程。自貿(mào)區(qū)海關(guān)系統(tǒng)需在電子報關(guān)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上強化電子報關(guān)數(shù)據(jù)審核質(zhì)量和審核效率。

（三）風險管控系統(tǒng)建設(shè)

1.海關(guān)管理當局應(yīng)著力建設(shè)支持自由貿(mào)易區(qū)背景下的物流與通關(guān)一體化的通關(guān)業(yè)務(wù)風險管理平臺。針對報關(guān)系統(tǒng)與物流系統(tǒng)之間的功能與目標的差異性，貨物通關(guān)風險管理平臺可以通過建立多維風險影響因子數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)挖掘與分析數(shù)據(jù)庫及通關(guān)貨物風險布控系統(tǒng)等手段來為海關(guān)系統(tǒng)降低通關(guān)貨物風險提供系列技術(shù)支持。貨物通關(guān)風險管理平臺的良性運作需依靠切合實際的通關(guān)貨物風險控制參數(shù)的支持。海關(guān)基層業(yè)務(wù)部門應(yīng)當根據(jù)各部門和各崗位的職能定位來設(shè)定通關(guān)貨物風險控制參數(shù)和參數(shù)閾值，并交付給海關(guān)通關(guān)貨物風控管制部門做數(shù)據(jù)集成。海關(guān)風控部門可從中遴選出具有典型管控價值的風險控制因子，并結(jié)合自貿(mào)區(qū)的日常貨物通關(guān)業(yè)務(wù)需求來形成對通關(guān)貨物的整體風險水平的判斷。為有效增進支持通關(guān)一體化的通關(guān)業(yè)務(wù)風險管理平臺，海關(guān)系統(tǒng)可運用電子數(shù)據(jù)互換技術(shù)來將海關(guān)及業(yè)務(wù)相關(guān)機構(gòu)的各式信息整合為一體，并通過海關(guān)控制的信息網(wǎng)絡(luò)將艙單數(shù)據(jù)、理貨分撥打板裝箱數(shù)據(jù)、海關(guān)監(jiān)管倉儲區(qū)進出倉數(shù)據(jù)進行相互比對、印證，形成一個信息的閉合回路，在推進信息流、實物流、單證流三流合一的基礎(chǔ)上實現(xiàn)海關(guān)對通關(guān)一體化業(yè)務(wù)的全方位監(jiān)管。

2.海關(guān)管理當局應(yīng)建立適應(yīng)自貿(mào)區(qū)貨物物流的通關(guān)風險管理系統(tǒng)。海關(guān)管理當局首先應(yīng)根據(jù)自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)歷史業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)來建立自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)風險信息數(shù)據(jù)庫，并制作自貿(mào)區(qū)物流通關(guān)信息采集與信息交互的基本模式和方法。由于自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢在于為進出口貨物提供通暢便捷的物流服務(wù)，壓縮海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程所需時間成為提升自貿(mào)區(qū)貨物運營效率的關(guān)鍵，但這與海關(guān)管理當局在監(jiān)管進出口貨物通關(guān)過程中所應(yīng)秉持的審慎原則相沖突。為此，海關(guān)管理當局應(yīng)當運用信息技術(shù)，通過引入大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，海關(guān)管理當局可以對各級海關(guān)工作者提供特定自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)數(shù)據(jù)信息及風險結(jié)果，并加強對海關(guān)基層業(yè)務(wù)部門一線員工挖掘監(jiān)管對象風險因子和識別監(jiān)管對象風險的業(yè)務(wù)實操能力。自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)風險管理系統(tǒng)的建設(shè)有助于提高海關(guān)基層部門獲取特定海關(guān)監(jiān)管貨物的風險信息，加強海關(guān)基層工作者對自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)風險因子的識別能力和針對自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)過程中的風險暴露事件的應(yīng)對能力。其次，海關(guān)總署應(yīng)當建立全天候信息支持服務(wù)中心，以有效幫助海關(guān)基層部門克服在應(yīng)用自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)風險管理系統(tǒng)的過程中所暴露出的各式操作障礙。

1.傅佳.我國海關(guān)保稅物流監(jiān)管現(xiàn)狀研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2011（12）

2.姬海莉.物流企業(yè)風險評價在海關(guān)風險控制中的應(yīng)用[J].物流技術(shù)，2014（6）

3.廖日卿，黨文濤.長三角海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新對港口物流生產(chǎn)力促進作用研究[J].上海企業(yè)，2012（4）

4.陳宸.基于海關(guān)物流通關(guān)流程優(yōu)化研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2013（15）