論法治對規(guī)制行政壟斷的決定性作用

■ 王 慶（1、西藏民族大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院 2、西藏文化傳承發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心 陜西咸陽 712082）

論法治對規(guī)制行政壟斷的決定性作用

■ 王 慶1、2（1、西藏民族大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院 2、西藏文化傳承發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心 陜西咸陽 712082）

壟斷限制或消除了競爭，干擾了市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展危害巨大。同時(shí)，行政壟斷又易滋生腐敗，而我國的《反壟斷法》更多規(guī)制了經(jīng)濟(jì)壟斷，對行政壟斷卻有所回避。因此，單憑《反壟斷法》是無法規(guī)制行政壟斷，只有依法治國才能解決行政壟斷，使法律真正成為我國經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大推力。

行政壟斷 法治 規(guī)制

十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好市場和政府的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。行政壟斷的存在，限制了市場的調(diào)節(jié)功能，為了彌補(bǔ)市場的缺陷，需要發(fā)揮政府的作用。但是行政壟斷又會干擾政府調(diào)節(jié)，使政府無法公正地、有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。2014年10月23日十八屆四中全會再次提出依法治國，只有建設(shè)社會主義法治國家才能消除行政壟斷，才能處理好市場和政府的關(guān)系。

行政壟斷的歷史淵源

市場經(jīng)濟(jì)的靈魂就是競爭，只有競爭才能實(shí)現(xiàn)社會的進(jìn)步。而壟斷作為競爭的對立面，消除或限制了競爭，妨礙了市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，必須對其進(jìn)行規(guī)制。通常，把壟斷分為經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷，這兩種類型壟斷是大多數(shù)國家反壟斷法規(guī)制的對象。

（一）行政壟斷概念的界定

只有對行政壟斷的概念有清晰的認(rèn)識，才能更好地思考對其規(guī)制的法律問題。行政壟斷在我國不同的領(lǐng)域都大量存在，樣態(tài)也有所不同，學(xué)者對行政壟斷的定義也有所不同。社會在發(fā)展，不同時(shí)期對行政壟斷也應(yīng)有不同的認(rèn)識。

行政壟斷是非法的還是合法的？非法的，就必須對其規(guī)制。我國的《反壟斷法》對行政壟斷的定性本身不是很清晰。第八條：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”，說明了行政壟斷是非法的，需要對其規(guī)制。但是，第七條：“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)”，又把消費(fèi)者怨言最大的行政壟斷行業(yè)排除在反壟斷法規(guī)制的主體之外。《反壟斷法》對行政壟斷的這種定性，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段造成的影響也不同。在加入WTO初始階段，行政壟斷的確助推了一批“實(shí)力雄厚”的大企業(yè)，暫時(shí)增強(qiáng)了對外的“競爭力”；但是要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，行政壟斷就必須有所解決，真正要提高關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全行業(yè)的競爭力，對行政壟斷有清晰的定性就迫在眉睫。定性不清，也造成反壟斷從來沒有涉及到行政壟斷，短期內(nèi)讓政府真正的反行政壟斷也許會帶來陣痛，但長遠(yuǎn)看，這才是增強(qiáng)企業(yè)競爭力的必經(jīng)途徑。

筆者認(rèn)為，行政壟斷的定義為：行政機(jī)關(guān)或者被授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的非法行為。這種行為造成市場效率低下，社會不公，就是非法的。

（二）中外行政壟斷的對比

行政壟斷不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家或者由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家所獨(dú)有的，西方發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)也存在行政壟斷。

西方國家行政壟斷主要體現(xiàn)在資本主義前期。自由市場體制建立初期，產(chǎn)生了保護(hù)主義思想，就已經(jīng)有行政壟斷現(xiàn)象；在16世紀(jì)至18世紀(jì)，重商主義十分強(qiáng)調(diào)國家的作用，強(qiáng)烈要求建立統(tǒng)一的民族國家，采取各種干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策和措施，以利于保護(hù)對外貿(mào)易，行政壟斷現(xiàn)象隨之大量存在（姜彥君，2002）；甚至在納粹德國上臺后，于1933年制定了《強(qiáng)制卡特爾法》，卡特爾組織在德國迅速發(fā)展。但是在18世紀(jì)中期，亞當(dāng)·斯密的“自由經(jīng)濟(jì)”理論被各國奉行，重商主義引起的行政壟斷也隨之被瓦解。1890年美國制定的《謝爾曼法》，就是反壟斷法的標(biāo)桿，西方各國相繼制定反壟斷法。由此可以得出，西方大部分市場經(jīng)濟(jì)國家的反壟斷法基本是在解決行政壟斷之后才開始立法的，因此法律中沒有規(guī)制行政壟斷的規(guī)定，美國例外。

我國明朝中葉即公元15世紀(jì)已經(jīng)有資本主義萌芽，從產(chǎn)生的時(shí)間來對比，并不比西方發(fā)達(dá)資本主義國家太晚，但是最終沒有發(fā)展成自由資本主義。在民國時(shí)期，以四大家族為首的官僚資本主義，通過權(quán)力尋租，限制和取消競爭，以獲取超額暴利，行政壟斷在國家各個領(lǐng)域廣泛存在。解放之后，我國執(zhí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，為了國家利益和社會整體利益，在國民經(jīng)濟(jì)生活的重要領(lǐng)域中，國家壟斷大量存在，行政壟斷也隨之產(chǎn)生。綜上所述，我國沒有經(jīng)歷過西方發(fā)達(dá)國家從18世紀(jì)中期開始，奉行自由競爭，擠壓行政壟斷的階段。致使我國當(dāng)今從官方到民間，迷信“權(quán)力”的思維廣泛存在，而且把行政壟斷和國家壟斷混為一談，認(rèn)為行政壟斷和國家壟斷都是合法的。行政壟斷在我國的表現(xiàn)形式主要為地區(qū)封鎖、部門壟斷、強(qiáng)制交易，往往為了個人或局部利益，限制競爭。

行政壟斷的危害

（一）行政壟斷損害消費(fèi)者利益

傳統(tǒng)理論中，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展有“三駕馬車”：投資、消費(fèi)和凈出口；如今，有“新三駕馬車”的提法，但是不盡統(tǒng)一。有“城鎮(zhèn)化、信息化以及民生建設(shè)”之說、有“城鎮(zhèn)化、資本化和金融化”之說，東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇（2013）則提出“消費(fèi)升級、深度城市化、人民幣國際化”之說?？梢姡谛吕稀叭{馬車”之中，消費(fèi)都是拉動經(jīng)濟(jì)的一個重要因素，損害消費(fèi)者權(quán)益，就是抑制消費(fèi)、延緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

行政壟斷是由非經(jīng)濟(jì)因素造成的壟斷，使用非市場力量消除競爭對手，人為設(shè)立行業(yè)壁壘，從而為相關(guān)部門和個人謀取暴利。2013年度中國上市公司百強(qiáng)排行榜前十位依次為：建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國石油、中國移動、匯豐控股、中國石化、中海油、交通銀行（包括香港）。據(jù)中國網(wǎng)絡(luò)電視臺報(bào)道：截止2010年，我國寬帶上網(wǎng)平均速度排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個經(jīng)濟(jì)合作組織國家水平的十分之一，但平均一兆每秒網(wǎng)速的接入費(fèi)用卻是發(fā)達(dá)國家平均水平的三到四倍。行政壟斷實(shí)現(xiàn)了相關(guān)行業(yè)的暴利，但是缺乏激勵機(jī)制，提供的產(chǎn)品和服務(wù)沒有提高，往往和市場競爭下相對比，價(jià)格反而更高，使消費(fèi)者付出了高昂的代價(jià)。對于消費(fèi)者來說，地區(qū)封鎖和部門壟斷隱蔽性還算較強(qiáng)，消費(fèi)者只能“隨遇而安”。但強(qiáng)制交易，則違背了最基本的自由選擇權(quán)，在信息不對稱有所改善的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，愈發(fā)呈現(xiàn)出“格格不入”，容易引發(fā)消費(fèi)者的對抗和不滿情緒。

（二）行政壟斷使市場喪失公平

公平催生創(chuàng)造力，促使人們發(fā)揮聰明才智創(chuàng)造財(cái)富，實(shí)現(xiàn)夢想；不公平則限制創(chuàng)造力，滋生“旁門左道”。市場經(jīng)濟(jì)就是競爭經(jīng)濟(jì)，但更需公平競爭，行政壟斷造就了種種不公，危害市場公平效率。全國工商聯(lián)經(jīng)濟(jì)部部長譚林發(fā)布了《2014中國民營企業(yè)500強(qiáng)調(diào)研分析報(bào)告》，報(bào)告中顯示2013年度民營500強(qiáng)的稅后凈利潤為4977.36億元，而同期中國工商銀行以3385.37億元的稅前利潤排名上市公司首位，稅后利潤達(dá)到2629.65億元，一家公司的稅后利潤就占到全國民營500強(qiáng)公司的52.83%。大量民營中小企業(yè)一直面臨融資難的問題，而央企則不存在這個問題。其中的原因并不絕對是壟斷行業(yè)比民營中小企業(yè)有活力、有創(chuàng)造力，而是有政府“兜底”。當(dāng)市場的公平、效率被打破之后，本身就非常容易引發(fā)對立和沖突，爭議、指責(zé)和聲明也就隨之而來。一個公平、有效率的市場才是我國經(jīng)濟(jì)再次起步的原點(diǎn)。

（三）行政壟斷為腐敗提供溫床

行政壟斷不等于腐敗，但行政壟斷增加官僚的尋租機(jī)會，易產(chǎn)生腐敗。因此，反行政壟斷的同時(shí)，也是為反腐敗夯實(shí)基礎(chǔ)。行政壟斷的成因有：封建君主專制思想遺留、經(jīng)濟(jì)體制的弊端和法律制度的不完善（張黎明，2004）。封建君主體制在我國存在2000多年，可謂根深蒂固，其思想并不隨封建制度的消亡而消亡，思想具有更強(qiáng)的延續(xù)性。“皇權(quán)至上”致使任何人都不能違背皇帝的旨意，皇帝的旨意就是“法律”。至今，這種“人治”思想在上至官員下至百姓中依然有廣泛的“市場”。同時(shí)，制度和法律方面的不完善，缺乏對權(quán)力人的監(jiān)督，使“有權(quán)不用，過期作廢”的思想也廣為存在。我國所說的“行政壟斷”包含“政府壟斷”和“政府授權(quán)壟斷”兩個意思，擁有權(quán)力的相關(guān)機(jī)構(gòu)或者個人，在監(jiān)管缺失和“人治”思想的雙重作用下，就極易為本部門或自己謀取私利。

法治對規(guī)制行政壟斷和推動社會進(jìn)步的作用

（一）我國《反壟斷法》的不足

我國現(xiàn)行的《反壟斷法》是2008年8月1日正式施行。同年9月18日，商務(wù)部收到可口可樂公司與中國匯源果汁的經(jīng)營者集中反壟斷申報(bào)，2009年3月18日商務(wù)部審查裁決：禁止可口可樂并購匯源，此案可謂《反壟斷法》施行以來的第一案；2013年12月13日，發(fā)改委對高通公司進(jìn)行反壟斷立案調(diào)查；2014年8月6日，國家工商總局突查微軟。從2013年至今的反壟斷行動引發(fā)業(yè)界震驚，累計(jì)開出罰單已接近18億元。這些反壟斷行動，主要是對三類壟斷行為進(jìn)行規(guī)制：壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中和濫用市場支配地位，都是對經(jīng)濟(jì)壟斷的規(guī)制，以后對經(jīng)濟(jì)壟斷的執(zhí)法也會形成常態(tài)。但是到目前為止，對行政壟斷有所涉及的，就是2011年發(fā)改委對中國電信和中國聯(lián)通涉嫌價(jià)格壟斷的調(diào)查。正如前文所述，《反壟斷法》第七條已經(jīng)把行政壟斷剔除在反壟斷之外。因此，我國的反壟斷任務(wù)，單憑《反壟斷法》是不能完全規(guī)制的。

（二）用法治思想?yún)f(xié)調(diào)政府與市場而規(guī)制行政壟斷

市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，離不開法治的保障，法治也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要力量。中國改革開放后經(jīng)濟(jì)增長和歐美經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，都說明了推動經(jīng)濟(jì)增長的真正力量是法治（蘆學(xué)林，2012）?！笆袌鍪ъ`”使市場之手無法在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到優(yōu)化資源配置的作用，造成惡意競爭，環(huán)境破壞等不良后果，甚至在一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，市場手段無效。此時(shí)，就需要發(fā)揮政府調(diào)節(jié)手段。李曙光（2014）認(rèn)為，“政府行為也存在短視、隨意、缺乏約束的現(xiàn)象，誘發(fā)官員貪腐、政績觀扭曲等問題，政府無法更好地彌補(bǔ)市場配置的不足，因此法治應(yīng)是政府與市場的平衡器”。厲以寧認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)方式有三種：市場調(diào)節(jié)、政府調(diào)節(jié)和道德調(diào)節(jié)，道德調(diào)節(jié)是在市場和政府調(diào)節(jié)輻射不到的地方發(fā)揮作用。厲以寧的道德調(diào)節(jié)和李曙光的法治思想是一脈相承的，有共同點(diǎn)，都是社會規(guī)范的存在形式，能為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。我國法律人經(jīng)過不斷的努力，法律已比較健全，“有法可依”已經(jīng)完成，但是缺乏法治思想，致使“有法不依”現(xiàn)象比比皆是，行政壟斷則大行其道。法治思想的確立，在頂層設(shè)計(jì)、政策制定和具體執(zhí)行等方面，真正做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，使法律成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障，改善市場競爭環(huán)境。用法治思想?yún)f(xié)調(diào)政府與市場，規(guī)制行政壟斷，才是一個健康、有活力的市場。

（三）依法治國可以提高人的創(chuàng)造力和企業(yè)的競爭力

近期，新興市場國家的貨幣先后大幅貶值，給我們也敲響了警鐘。以俄羅斯、巴西為代表的新興市場國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較依賴大宗商品的出口且以美元交易，容易受外界因素的影響。我國相對比，產(chǎn)業(yè)門類齊全、內(nèi)需巨大，但是在全球化背景下，這些相對優(yōu)勢也不足以使我國經(jīng)濟(jì)絕對平穩(wěn)發(fā)展。依法治國，消除行政壟斷，創(chuàng)造一個公平、有效的競爭環(huán)境，提高人對成功的渴望以及可預(yù)見性，激發(fā)個體的創(chuàng)新精神和創(chuàng)造力；依法治國，創(chuàng)造一個公平、有效的競爭環(huán)境，降低企業(yè)的交易成本和不必要的成本，培育真正有國際競爭力的企業(yè)，在國際金融危機(jī)面前，才能屹立不倒；依法治國可以提高政府的廉潔和效率，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，提高我國整體的競爭力，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

綜上所述，改革后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走到關(guān)鍵點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革迫在眉睫，消除行政壟斷勢在必行，歷史經(jīng)驗(yàn)證明決策的微小失誤會造成經(jīng)濟(jì)的巨大波動，法治是消除行政壟斷的根本保證，避免經(jīng)濟(jì)遭受巨大波動，也是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的根本保證。

1.姜彥君.中外行政性壟斷與反壟斷立法比較研究[J].政法論壇，2002（3）

2.邵宇.穿越鍍金時(shí)代[M].東方出版社，2013

3.張黎明.論行政壟斷的法律規(guī)制[D].華東政法學(xué)院，2004

4.蘆學(xué)林.法治：加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要力量.[EB/OL].中國網(wǎng)，2012-8-16

5.李曙光.法治應(yīng)是政府與市場的平衡器[EB/OL].人民日報(bào)，2014-10-15

本文受“西藏文化發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”（2011計(jì)劃）資助

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