新疆公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作存在的主要問(wèn)題和對(duì)策研究

楊莉莉

（新疆警察學(xué)院 治安系，烏魯木齊 830013）

新疆公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作存在的主要問(wèn)題和對(duì)策研究

楊莉莉

（新疆警察學(xué)院 治安系，烏魯木齊 830013）

新疆公安機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持以人為本，完善人口服務(wù)政策，將流動(dòng)人口管理變“被動(dòng)”為主動(dòng)，推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制建設(shè)，綜合施策，完善流動(dòng)人口服務(wù)管理信息化建設(shè)，落實(shí)流動(dòng)人口治安管理各項(xiàng)措施，不斷創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理新舉措。

新疆；公安機(jī)關(guān)；流動(dòng)人口；服務(wù)管理

當(dāng)前新疆區(qū)情復(fù)雜，多民族，多宗教，文化多樣，利益多元，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)育程度相對(duì)較低，尤其是反分裂、反恐怖斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻，正處于“三期疊加”的特殊時(shí)期。隨著新疆經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，“一帶一路”戰(zhàn)略中，新疆被定位為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，物流、人流更為頻繁，加強(qiáng)和創(chuàng)新新疆地區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，具有深遠(yuǎn)意義。

1　新疆公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理主要問(wèn)題和原因分析

隨著新疆戶(hù)籍管理“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶(hù)籍管理模式退出歷史舞臺(tái)，自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理多部門(mén)參與，共同為流動(dòng)人口提供服務(wù)、實(shí)施管理的格局初步形成。各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)積極探索流動(dòng)人口服務(wù)管理體制、機(jī)制建設(shè)，但仍存在許多問(wèn)題。

1.1流動(dòng)人口服務(wù)管理理念未完全轉(zhuǎn)變

1.1.1流動(dòng)人口管理長(zhǎng)期以來(lái)存在重管理輕服務(wù)的問(wèn)題

新疆各地在反恐維穩(wěn)嚴(yán)峻形勢(shì)下，將流動(dòng)人口管理視作維護(hù)穩(wěn)定的首要重點(diǎn)，將主要著力點(diǎn)放在了防控打擊上，忽視了服務(wù)問(wèn)題。服務(wù)職能體現(xiàn)不足或不到位，尤其是政府各職能部門(mén)在如何做好服務(wù)方面，研究不夠，方法不新，相互協(xié)調(diào)不夠，管理服務(wù)未形成合力，流于形式。甚至個(gè)別部門(mén)針對(duì)流動(dòng)人口管理不到位，更無(wú)從談加強(qiáng)服務(wù)。在流動(dòng)人口管理模式上、制度設(shè)計(jì)上都體現(xiàn)公安為主，治安管控的特點(diǎn)，各部門(mén)為管理而管理，為控制而管理的觀念根深蒂固。

1.1.2流動(dòng)人口管理方式“被動(dòng)”，過(guò)度依賴(lài)公安機(jī)關(guān)

服務(wù)理念缺失，勢(shì)必導(dǎo)致工作中總是民警圍著流動(dòng)人口打轉(zhuǎn)，而不是流動(dòng)人口主動(dòng)找公安機(jī)關(guān)尋求幫助。在流動(dòng)人口管理過(guò)程中缺少精細(xì)化管理工作措施，存在“重登記發(fā)證、輕管理服務(wù)”現(xiàn)象。分析其原因，一是近年來(lái)，新疆地區(qū)公安機(jī)關(guān)在反恐維穩(wěn)嚴(yán)峻形勢(shì)下，將流動(dòng)人口管理的著力點(diǎn)主要放在了防控打擊上，而在如何開(kāi)展服務(wù)這一方面還沒(méi)有更深入地思考和完善。二是由于新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、地域等因素，社會(huì)化管理水平不高，制度建設(shè)不健全，硬件建設(shè)投入不均衡，缺乏科學(xué)規(guī)劃，政府各部門(mén)及社會(huì)組織相互協(xié)作、信息共享困難；信息化運(yùn)用能力較低。流動(dòng)人口服務(wù)管理意識(shí)僵化，管控思想嚴(yán)重。

1.2流動(dòng)人口服務(wù)管理工作機(jī)制不夠完善

流動(dòng)人口服務(wù)管理工作機(jī)制不夠完善，政府部門(mén)之間、各地區(qū)之間重分治、輕協(xié)同問(wèn)題突出。流動(dòng)人口管理中管理人員的定位不清。公安機(jī)關(guān)與社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)辦公室業(yè)務(wù)分工不明確，權(quán)責(zé)不明晰。一些地方還存在基層綜治、公安等部門(mén)間職責(zé)不清，社區(qū)、警務(wù)室在信息登記錄入、日常管理中相互推諉的現(xiàn)象較為普遍，未形成整體合力。根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理辦法》，盡管新疆從自治區(qū)到地方都設(shè)立了流動(dòng)人口綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但有的地方流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足，經(jīng)費(fèi)投入和人員編制缺乏，難以發(fā)揮全面的管理和協(xié)調(diào)功能，多部門(mén)合作往往停留在表層，難以形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的工作機(jī)制。流動(dòng)人口管理工作涉及許多部門(mén)，在實(shí)際工作中，卻存在各管各的，互不銜接，重復(fù)勞動(dòng)，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，齊抓共管、聯(lián)合執(zhí)法的工作制度沒(méi)有形成，導(dǎo)致管理不到位。

1.3信息化手段管理不規(guī)范，應(yīng)用水平低

自治區(qū)公安廳推廣使用、依托公安網(wǎng)的“警務(wù)信息綜合平臺(tái)”流動(dòng)人口和出租房屋管理模塊與自治區(qū)啟用、依托互聯(lián)網(wǎng)的“流動(dòng)人口綜合信息管理平臺(tái)”信息系統(tǒng)不能完全對(duì)接，公安機(jī)關(guān)在流動(dòng)人口管理過(guò)程中需將所掌握的流動(dòng)人口基本信息重復(fù)錄入上述兩個(gè)信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致重復(fù)登記、多次錄入。另外一些職能部門(mén)也建有各自的信息系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，沒(méi)有形成信息共享，無(wú)法科學(xué)地分析研判各種數(shù)據(jù)，難以發(fā)揮基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)為打擊犯罪和公眾服務(wù)的作用。在基層人力、物力非常緊張，維穩(wěn)壓力巨大的情況下，造成了極大的浪費(fèi)。究其原因，與流動(dòng)人口管理體制設(shè)計(jì)不順暢有直接關(guān)系。

1.4流動(dòng)人口管理水平不高

流動(dòng)人口管理水平不高，流入地對(duì)出租房屋、流動(dòng)人口管理工作重視程度不夠，登記率低、漏登漏管問(wèn)題突出。以新疆地區(qū)2013、2014年流動(dòng)人口涉案情況為例，2013年，共發(fā)生涉及流動(dòng)人口違法犯罪案件37 448件，涉案流動(dòng)人口嫌疑人47 748人。2014年，共發(fā)生涉及流動(dòng)人口違法犯罪案件49 030件，與2013年相比上升了31%。涉案流動(dòng)人口人數(shù)65 729人，與2013年相比上升了38%。

從2013、2014年涉案流動(dòng)人口數(shù)量急劇增長(zhǎng)反映出隨著新疆地區(qū)流動(dòng)人口快速增長(zhǎng)，公安機(jī)關(guān)對(duì)流動(dòng)人口管控工作仍存在較多薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致流動(dòng)人口違法犯罪人數(shù)增多。具體體現(xiàn)在以下方面。一是流動(dòng)人口暫（居）住登記意識(shí)淡薄。二是以登記代管理現(xiàn)象比較普遍。社區(qū)民警只是為登記而登記，為完成任務(wù)而登記，停留在登記、辦證狀態(tài)。對(duì)于在日常管理工作中如何進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，如何積極預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、打擊犯罪方面做得不夠，發(fā)現(xiàn)、打擊流動(dòng)人口中違法犯罪人員的能力有待提高。三是一些基層公安派出所，對(duì)新入警民警“傳、幫、帶”還不夠，致使在流動(dòng)人口和出租房屋管理工作方面不知從何下手，工作方法簡(jiǎn)單。

1.5推行便民聯(lián)系卡中暴露出的問(wèn)題

2014年新疆地區(qū)在區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口中推行便民聯(lián)系卡。但初行階段由于種種原因，阻力頗多。一是新制度推行之初，政府宣傳不到位，沒(méi)有讓群眾從本質(zhì)上理解政府推廣便民聯(lián)系卡的現(xiàn)實(shí)意義，導(dǎo)致群眾抵觸心理嚴(yán)重，將其扭曲為“良民證”。二是“便民聯(lián)系卡”雖有“便民”之名，卻無(wú)便民之實(shí)，缺乏執(zhí)行力。去辦理便民聯(lián)系卡的群眾，沒(méi)有從辦理過(guò)程中得到相應(yīng)的優(yōu)惠政策，沒(méi)有得到相應(yīng)的流入地服務(wù)，而不辦理便民聯(lián)系卡也沒(méi)有相關(guān)的處罰措施，因此很多人不愿意耗費(fèi)時(shí)間和精力去辦卡。三是個(gè)別地區(qū)存在利用發(fā)放便民聯(lián)系卡的時(shí)機(jī)，變相刁難群眾的問(wèn)題，導(dǎo)致一些群眾尤其是少數(shù)民族群眾對(duì)辦理便民聯(lián)系卡心存抵觸。這些問(wèn)題，在居住證、出租房屋等級(jí)評(píng)定等制度推行中都遇到過(guò)，從另一個(gè)側(cè)面也反映了在新疆地區(qū)進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，政府主責(zé)部門(mén)一定要將政策推行中的困難考慮周全，將工作做深做細(xì)，贏得群眾的理解和支持，否則會(huì)適得其反。

2　新疆公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的探索與創(chuàng)新

2.1更新流動(dòng)人口服務(wù)理念，完善服務(wù)措施

2.1.1樹(shù)立流動(dòng)人口公平對(duì)待的理念，積極引導(dǎo)流動(dòng)人口融入居住城市和社區(qū)

公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以人為本，服務(wù)與管理并重，加強(qiáng)與計(jì)生、勞動(dòng)、房產(chǎn)、稅務(wù)等部門(mén)的協(xié)作，制定針對(duì)流動(dòng)人口勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、子女入學(xué)以及衛(wèi)生保障等方面的便民措施，提供就業(yè)、房屋租賃、法律宣傳、法律咨詢(xún)及法律援助等服務(wù)。

2.1.2以人為本，完善各項(xiàng)服務(wù)措施，將流動(dòng)人口服務(wù)變“被動(dòng)”為主動(dòng)

流動(dòng)人口是促進(jìn)新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。應(yīng)從法律、制度上平等對(duì)待流動(dòng)人口，盡快出臺(tái)戶(hù)籍制度改革后的針對(duì)流動(dòng)人口的相關(guān)優(yōu)惠政策，使一部分流動(dòng)人口定居、溶入流入地；完善居住證制度，讓流動(dòng)人口真正體會(huì)到居住證帶來(lái)的相關(guān)福利政策，在其履行法定義務(wù)的同時(shí)，快速融入社會(huì)，便于其更加自覺(jué)配合登記管理和服務(wù)，讓其真正享受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶的成果，政府部門(mén)要引導(dǎo)流動(dòng)人口參與服務(wù)管理，要以良好的服務(wù)來(lái)吸引流動(dòng)人口主動(dòng)配合當(dāng)?shù)卣芾怼?/p>

2.2推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制建設(shè)

流動(dòng)人口服務(wù)管理工作涉及多部門(mén)，須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合施策。一是在流動(dòng)人口管理主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)社會(huì)形勢(shì)變化，適時(shí)開(kāi)展形勢(shì)研究、督促檢查、階段考核，建立會(huì)商通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)服務(wù)管理由粗放型向精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。二是明確各部門(mén)在流動(dòng)人口服務(wù)管理上的職責(zé)和任務(wù)，既發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，又確保配合得力、協(xié)調(diào)有序。三是切實(shí)落實(shí)流動(dòng)人口流入流出雙向管理工作機(jī)制，加強(qiáng)流出地與流入地政府及相關(guān)部門(mén)的溝通和合作，通過(guò)建立通報(bào)制度、互派人員走訪等實(shí)效舉措，建立“兩頭抓、雙列管”的區(qū)域協(xié)作機(jī)制。四是公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)重點(diǎn)人口、涉穩(wěn)重點(diǎn)人員、特殊群體人員的管控工作。五是建立少數(shù)民族地區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制。

2.3完善流動(dòng)人口服務(wù)管理制度措施

第一，流動(dòng)人口管理變化始終要緊跟戶(hù)籍制度發(fā)展，要加快進(jìn)行新疆地區(qū)戶(hù)籍制度改革后的相關(guān)制度跟進(jìn)工作。從制度層面研究新疆地區(qū)取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)別后，保障流動(dòng)人口在流入地居留的合法性、受保護(hù)性、確保相關(guān)保障措施，解決流動(dòng)人口的后顧之憂。

第二，以“底數(shù)清、情況明，行知去向、動(dòng)知軌跡”為目標(biāo)，建立流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。對(duì)流動(dòng)人口和出租房屋進(jìn)行全面摸底排查，準(zhǔn)確、及時(shí)掌握流動(dòng)人口和出租房屋的基本情況和相關(guān)信息。新疆地區(qū)流動(dòng)人口應(yīng)區(qū)別分析，分類(lèi)管理。重點(diǎn)要從流動(dòng)人口是否屬于重點(diǎn)流出地區(qū)（如南疆喀什、和田、阿克蘇）、是否屬于重點(diǎn)年齡段（男16～45歲）、是否屬于重點(diǎn)職業(yè)、有無(wú)前科劣跡等方面進(jìn)行分類(lèi)、分層管理。強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)人口中可能危害社會(huì)治安的高危人員的重點(diǎn)管控，重點(diǎn)做好“無(wú)業(yè)可就、居無(wú)定所、無(wú)正當(dāng)生活來(lái)源”的流動(dòng)人口管理，提高預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和打擊流動(dòng)人口違法犯罪活動(dòng)的能力。

2.4加大流動(dòng)人口服務(wù)管理信息化建設(shè)

繼續(xù)加強(qiáng)流動(dòng)人口信息化建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信息共享；通過(guò)建立包括流動(dòng)人口數(shù)據(jù)庫(kù)、出租房屋數(shù)據(jù)庫(kù)、用工單位數(shù)據(jù)庫(kù)在內(nèi)的流動(dòng)人口綜合管理數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，不斷提升流動(dòng)人口管理效能和服務(wù)水平。

第一，注重信息采集，抓基礎(chǔ)管理。底數(shù)清、情況明，是流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的基礎(chǔ)和前提。新疆地區(qū)公安機(jī)關(guān)要確保流動(dòng)人口基本信息準(zhǔn)確、全面、鮮活。按照“網(wǎng)格化”的要求，確定“實(shí)體管理”部門(mén)責(zé)任，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)各級(jí)、各部門(mén)開(kāi)展信息采集錄入，研究各信息系統(tǒng)的兼容、銜接，整合利用各部門(mén)的信息資源，確保每一個(gè)轄區(qū)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)采集流動(dòng)人口信息，杜絕管控真空和盲點(diǎn)。同時(shí)，要加大對(duì)各地信息采集的考核力度，組織開(kāi)展不定期、高頻率的實(shí)地暗訪和抽查活動(dòng)，并對(duì)抓獲的所有外來(lái)涉案人員實(shí)行嚴(yán)格的案前管控措施，倒查追究相關(guān)責(zé)任人。此外，應(yīng)從自治區(qū)層面解決公安、計(jì)生、衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)及客運(yùn)等各部門(mén)信息系統(tǒng)的整合和對(duì)接難題，確保實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)查詢(xún)比對(duì)，保證信息的鮮活和完整。

第二，繼續(xù)完善我區(qū)流動(dòng)人口流入地、流出地信息管理，隨時(shí)掌握動(dòng)態(tài)、形成互通聯(lián)動(dòng)機(jī)制；運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”建立起實(shí)有人口綜合分析研判平臺(tái)。

2.5落實(shí)流動(dòng)人口治安管理各項(xiàng)措施

從新疆地區(qū)反恐維穩(wěn)工作實(shí)際出發(fā)，完善居住證制度，實(shí)行流動(dòng)人口服務(wù)管理登記證制度和出租房屋登記備案制度等，使之更加符合新疆地區(qū)維護(hù)穩(wěn)定和依法治疆新要求。

流動(dòng)人口服務(wù)管理的核心是服務(wù)為先，目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展。新疆地區(qū)公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口管理理念要從重保障社會(huì)秩序規(guī)范有序，規(guī)避越軌行為，打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“以人為本、服務(wù)為先”，更多地從服務(wù)人全面發(fā)展的角度，強(qiáng)化和細(xì)化更多實(shí)惠管用的服務(wù)措施。公安機(jī)關(guān)要配合政府做好流動(dòng)人口配套服務(wù)工作，在流動(dòng)人口服務(wù)管理中，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)管理到主動(dòng)服務(wù)，變遠(yuǎn)距離管理為“面對(duì)面”服務(wù)。

主要參考文獻(xiàn)

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2015-06-22