地方政府公共政策執(zhí)行力：內(nèi)涵、影響因素、提升路徑

何 靜

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

地方政府公共政策執(zhí)行力：內(nèi)涵、影響因素、提升路徑

何 靜

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

地方政府公共政策執(zhí)行力貫穿于地方政府的執(zhí)行行為過程中，是政府在執(zhí)行過程中各種力量綜合而成的整合力。地方政府公共政策執(zhí)行力的高低不僅關(guān)系到地方政府在人民心中的形象，而且決定著相關(guān)公共政策對(duì)群眾自身利益的實(shí)現(xiàn)。因此，本文以地方政府公共政策執(zhí)行力為研究對(duì)象，通過界定地方政府公共政策執(zhí)行力的內(nèi)涵，剖析影響公共政策執(zhí)行力的主要因素，在此基礎(chǔ)上指出提升地方政府公共政策執(zhí)行力的路徑選擇。

公共政策執(zhí)行力；影響因素；提升路徑

1　地方政府政策執(zhí)行力的內(nèi)涵

“執(zhí)行力”這一概念最早出現(xiàn)在行政學(xué)領(lǐng)域，指的是對(duì)具體行政行為予以執(zhí)行的強(qiáng)制力或法律效力。隨著管理科學(xué)的發(fā)展，“執(zhí)行力”被廣泛應(yīng)用到工商管理領(lǐng)域。美國(guó)學(xué)者保羅·托馬斯和大衛(wèi)·伯恩認(rèn)為:“執(zhí)行力是一整套行為和技術(shù)體系，他能使公司形成自家獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。執(zhí)行力體現(xiàn)了組織將戰(zhàn)略付諸實(shí)踐的能力，反映了戰(zhàn)略方案和目標(biāo)的貫徹程度”。為解決公共政策執(zhí)行不力問題，當(dāng)時(shí)中國(guó)企業(yè)界熱捧的“執(zhí)行力”概念，以及地方政府現(xiàn)行借鑒企業(yè)“執(zhí)行力”概念而提出“政府執(zhí)行力概念”，開始出現(xiàn)在中央政府文件中。2006年3月5日，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中指出:“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”這體現(xiàn)了中央政府對(duì)政府執(zhí)行力問題非常重視。在中國(guó)政府治理環(huán)境中，基于中央決策，地方執(zhí)行的特殊背景，針對(duì)地方政府在政策執(zhí)行中的變通、觀望現(xiàn)象，政府執(zhí)行力往往與政策執(zhí)行相提并論，演繹出“政策執(zhí)行力”概念。

“公共政策執(zhí)行力”不同于政府執(zhí)行力和企業(yè)執(zhí)行力，而是政府執(zhí)行力的核心要素。通常所說(shuō)的政策執(zhí)行不力，特指地方政府政策執(zhí)行不力，其暗含中央政府決策是正確的前提假設(shè)。隨著國(guó)家治理改革力度的加大，“執(zhí)行力”這個(gè)詞最初出現(xiàn)于一些地方政府的文件之中，并很快得到中央政府的認(rèn)可。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。公共行政學(xué)者艾利森曾經(jīng)指出:“在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！眻?zhí)行活動(dòng)作為執(zhí)行主體將觀念層面的決策付諸實(shí)踐的過程，是政府公共管理活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)最重要、最直接的行政行為。執(zhí)行力直接影響和決定政府落實(shí)各項(xiàng)政策、決議效能，政府的政策執(zhí)行力在維護(hù)和提升政府公信力和權(quán)威性方面發(fā)揮著非常重要的作用，是政府機(jī)構(gòu)不可或缺的決定性力量。

2　影響公共政策執(zhí)行力的因素

姚克利在《試論政府執(zhí)行力的生成與提升》一文中，對(duì)政府執(zhí)行力從生成機(jī)理這一獨(dú)特視角進(jìn)行分析，他指出政府執(zhí)行力不是多種構(gòu)成要素的簡(jiǎn)單相加，而是一種合力，需要內(nèi)在要素與外部條件相互作用。其中，作為主導(dǎo)因素的便是執(zhí)行主體，執(zhí)行環(huán)境是外部條件，執(zhí)行資源是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，執(zhí)行客體是作用對(duì)象，執(zhí)行績(jī)效是最終結(jié)果。莫勇波在《政府執(zhí)行力芻議》中，使用系統(tǒng)論的方法對(duì)政府執(zhí)行力能量來(lái)源和構(gòu)成要素做分析:政府執(zhí)行主體、政府執(zhí)行制度、政府的生態(tài)環(huán)境以及政府執(zhí)行資源。

在公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行活動(dòng)總會(huì)遇到方方面面因素的干擾，影響政策執(zhí)行偏離政策目標(biāo)。分析影響公共政策執(zhí)行的各類因素，有助于消除政策執(zhí)行的不利影響，促進(jìn)政策執(zhí)行力的提升。

2.1執(zhí)行主體

公共政策執(zhí)行是由特定的組織來(lái)實(shí)施的，政策執(zhí)行主體即政策執(zhí)行的直接實(shí)踐者，是影響政策有效執(zhí)行的最直接因素。毛澤東曾指出，政治路線確定以后，干部就是決定的因素。政策執(zhí)行主體是執(zhí)行政策活動(dòng)的因素和執(zhí)行力量的來(lái)源，發(fā)揮著核心作用，政策執(zhí)行力的其他一切要素都必須通過執(zhí)行主體才能發(fā)揮作用。政策執(zhí)行主體包括政策執(zhí)行組織和政策執(zhí)行個(gè)人。在我國(guó)，地方政府的執(zhí)行主體主要依賴于地方各級(jí)政府組織或機(jī)構(gòu)。

2.2執(zhí)行戰(zhàn)略

美國(guó)學(xué)者利文斯說(shuō):“問題的挖掘和確認(rèn)比問題的解決更為重要，對(duì)一個(gè)決策者來(lái)說(shuō)，用一個(gè)完整和優(yōu)雅的方案，去解決一個(gè)錯(cuò)誤的問題，對(duì)其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個(gè)正確的問題大的多”。地方政府良好的戰(zhàn)略規(guī)劃，首先要能充分理解、認(rèn)知上級(jí)政府政策的精神和實(shí)質(zhì)。其次要從全局出發(fā)、從整體利益出發(fā)謀劃執(zhí)行工作需要對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行的各項(xiàng)問題投入很多精力。這一維度主要包括:執(zhí)行意愿強(qiáng)度、執(zhí)行方案規(guī)劃力兩方面內(nèi)容。

2.3執(zhí)行客體

政策執(zhí)行客體是指公共政策執(zhí)行過程中的影響群體及政策目標(biāo)群體。目標(biāo)群體是指公共政策執(zhí)行過程中直接受到影響的公眾對(duì)象。由于公共政策本質(zhì)上是一種社會(huì)利益的“調(diào)控器”，它總要表現(xiàn)為對(duì)特定對(duì)象的利益進(jìn)行確認(rèn)、分配或調(diào)整，對(duì)其行為進(jìn)行指導(dǎo)、制約或改變。因此，公共政策的執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期的效果，與公共政策目標(biāo)群體對(duì)待政策的態(tài)度密切相關(guān)。政策目標(biāo)群體對(duì)待政策的態(tài)度直接影響政策的執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期的效果。一般而言，目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)知度和理解程度高，就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)政策執(zhí)行的積極支持和主動(dòng)配合，反之，則會(huì)出現(xiàn)抵觸或?qū)沟膽B(tài)度。

2.4執(zhí)行資源

政策執(zhí)行資源是保障政策有效執(zhí)行所具備的各類資源條件，包括人財(cái)物資源、信息資源、制度資源、權(quán)威資源等。人財(cái)物資源自始至終是政策執(zhí)行中必不可少的關(guān)鍵資源，是保障政府部門正常運(yùn)行及政策有效實(shí)施的關(guān)鍵資源。信息影響政策執(zhí)行過程的始終，不僅是公共決策的依據(jù)，也是政策執(zhí)行主體有效的把握和配置各種資源實(shí)現(xiàn)政策主體與客體間的良性互動(dòng)的主要渠道以及制定切實(shí)可行的執(zhí)行方案的主要依據(jù)。制度安排的合理性影響政策執(zhí)行的有效性。 “權(quán)威是政策執(zhí)行過程中的軟資源，它是集體行動(dòng)中處理一切問題的起支配作用的意志。”從本質(zhì)上來(lái)講，政策執(zhí)行者的權(quán)威應(yīng)構(gòu)筑在理性基礎(chǔ)之上。這四類資源是相互關(guān)聯(lián)有機(jī)配合的，缺少任何一項(xiàng)資源都會(huì)影響整個(gè)政策資源的配置和政策執(zhí)行活動(dòng)的進(jìn)行。

2.5執(zhí)行環(huán)境

對(duì)公共政策執(zhí)行而言，環(huán)境就是指政府賴以生存的行政生態(tài)系統(tǒng)。地方政府公共政策的執(zhí)行不僅取決于政策內(nèi)部的構(gòu)成，而且還取決于政策外部環(huán)境的優(yōu)化程度。環(huán)境對(duì)于政策執(zhí)行是非常重要，這些環(huán)境包括： 人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面對(duì)的是日趨復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，各種非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地方政府公共政策的執(zhí)行起著很大的制約作用。因而地方政府公共政策的執(zhí)行中要具有靈活性，要隨機(jī)應(yīng)變，因?yàn)閳?zhí)行中彈性過大，又會(huì)造成隨機(jī)性太大，而執(zhí)行中的剛性過大，又會(huì)造成政策執(zhí)行中的相反效果。因此，環(huán)境優(yōu)化程度對(duì)地方政府公共政策的執(zhí)行影響甚大，要提高地方政府公共政策的規(guī)范性和執(zhí)行效果就必須優(yōu)化其政策環(huán)境。

2.6執(zhí)行效力

執(zhí)行效力實(shí)際上就是政策執(zhí)行的有效性。執(zhí)行績(jī)效既是執(zhí)行主體完成政策執(zhí)行目標(biāo)質(zhì)量的檢測(cè)，又是對(duì)執(zhí)行效率及效能的考核，也是政策執(zhí)行過程中諸因素效能的綜合反映，是直接反映執(zhí)行力大小的因素之一。政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱與政策執(zhí)行的效果成正比，所以執(zhí)行績(jī)效是對(duì)政策執(zhí)行力的最直接反應(yīng)。

3　提升地方政府公共政策執(zhí)行力：路徑選擇

地方政府政策執(zhí)行力是政府執(zhí)行力的重要構(gòu)成，是聯(lián)系地方政府與群眾、地方與上級(jí)政府的重要橋梁，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治與構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要素。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅要明確改革方向和目標(biāo)定位，也要提升重大政策和部署的執(zhí)行力?；趯?duì)地方政府政策執(zhí)行力影響因素的分析，在實(shí)踐層面上，提升我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行力應(yīng)更多地從以下幾個(gè)方面入手。

3.1建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制

建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制，即涵蓋政績(jī)?cè)u(píng)估、執(zhí)行中的跟蹤調(diào)整以及事后問責(zé)機(jī)制。健全績(jī)效考核機(jī)制，在政府組織內(nèi)構(gòu)建績(jī)效評(píng)估機(jī)制，使執(zhí)行人員深切體會(huì)到回報(bào)與個(gè)人的付出是成正比的，將執(zhí)行效果與工作成績(jī)相掛鉤，必將使其工作的更加積極和主動(dòng)。績(jī)效評(píng)估過程中不僅要重視執(zhí)行成本，還要關(guān)注執(zhí)行活動(dòng)的效率和社會(huì)效益?？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度不但能有效約束執(zhí)行主體的執(zhí)行行為，而且能真實(shí)反應(yīng)執(zhí)行效果，也為考核執(zhí)行人員提供參考依據(jù)。完善跟蹤調(diào)整機(jī)制，對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行反饋，以利于相關(guān)部門對(duì)政策或是執(zhí)行方式等快速做出調(diào)整，保證達(dá)到預(yù)期效果。建立事后問責(zé)制，對(duì)于政策執(zhí)行未達(dá)到預(yù)期效果，就要探究問題出在哪個(gè)環(huán)節(jié)，追究相關(guān)人員的責(zé)任，使得權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一。

3.2培育政策執(zhí)行多元主體，提升執(zhí)行主體素質(zhì)

公民社會(huì)的發(fā)展，為政策執(zhí)行主體注入了新鮮血液。在統(tǒng)治模式下，政策執(zhí)行主體只有政府組織，而在公共治理的模式下，公共政策執(zhí)行主體的增多及不同程度的公民參與，可以加強(qiáng)政策對(duì)象對(duì)公共政策的認(rèn)同感和接受度，減少政策執(zhí)行中的阻力，可以更順利地完成政策執(zhí)行。同時(shí)還有助于改變政策制定與執(zhí)行過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角。多元主體參與公共政策執(zhí)行有利于形成多元主體相互制約和監(jiān)督的局面，提高公共政策制定的民主化、科學(xué)化、法制化程度，強(qiáng)化政策執(zhí)行力。地方政府執(zhí)行組織的職能需要賦予執(zhí)行人員一定的崗位職責(zé)才能實(shí)現(xiàn)，政策執(zhí)行需要由具體的執(zhí)行人員才能完成，執(zhí)行力所需要的一切要素包括政府組織、經(jīng)費(fèi)資源、制度、技術(shù)等，也要通過執(zhí)行人員才能真正發(fā)揮效能。因此，地方政府執(zhí)行人員的素質(zhì)是提升政策執(zhí)行力的關(guān)鍵所在。

3.3保障并培育政策執(zhí)行資源

地方政府執(zhí)行政策的能力依賴于所能獲取的有效資源。只有具備充足的政策資源，才能大幅度擴(kuò)展政策空間，提高政策執(zhí)行的效力。因此，在政策執(zhí)行過程中，必須注意保障現(xiàn)有資源的有效利用和培育政策資源。首先，優(yōu)化政策執(zhí)行資源配置方式，科學(xué)合理利用已有資源。在信息資源的配置上，建立信息公開、信息共享制度，改變政府部門與公民之間的信息溝通不暢的狀況，確保公民能從正規(guī)渠道得到正確的政策信息。同時(shí)，在政策執(zhí)行的過程中不僅要重視效率，更要強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平正義，必須建立公平和效率兼顧的原則來(lái)指導(dǎo)政策執(zhí)行資源的配置，有利于公共政策執(zhí)行力的進(jìn)一步增強(qiáng)。其次，地方政府要給予政策執(zhí)行充足的資源，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為執(zhí)行提供充足的財(cái)力支持，并且不斷更新執(zhí)行設(shè)備，培育政府執(zhí)行工具，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員、減少內(nèi)耗，加快行政中心網(wǎng)絡(luò)一體化，開辟一條信息傳遞暢通的渠道。

3.4培育執(zhí)行力文化

執(zhí)行力文化是政府組織內(nèi)的一種軟制度，具有強(qiáng)大的適應(yīng)、激勵(lì)及整合功能，能在很大程度上影響執(zhí)行主體的執(zhí)行行為和思想意識(shí)，并逐漸轉(zhuǎn)化為執(zhí)行人員內(nèi)在的行動(dòng)慣性和思維習(xí)慣，推動(dòng)政策得以貫徹執(zhí)行的內(nèi)在精神動(dòng)力。地方政府塑造執(zhí)行力文化，可借鑒企業(yè)“執(zhí)行文化”建設(shè)的有益做法，樹立政府執(zhí)行人員關(guān)于“執(zhí)行”的價(jià)值觀念，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)事必躬親，發(fā)揮帶頭作用。首先，樹立執(zhí)行人員服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、效率意識(shí)、大局意識(shí)，時(shí)刻把最廣大人民的利益放在首位。其次注意樹立優(yōu)秀典型，弘揚(yáng)先進(jìn)，加強(qiáng)宣傳，使先進(jìn)的執(zhí)行觀念廣泛傳播，創(chuàng)造優(yōu)良的執(zhí)行力文化氛圍。在先進(jìn)的執(zhí)行理念被認(rèn)同后，讓這些觀念在執(zhí)行活動(dòng)中不斷得到強(qiáng)化，并最終內(nèi)化為執(zhí)行習(xí)慣和執(zhí)行傳統(tǒng)，形成優(yōu)良的執(zhí)行力文化。

3.5建立政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆指出:“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范，一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至于極守信用的人也會(huì)違反規(guī)范，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機(jī)會(huì)主義行為?！蓖晟普邎?zhí)行監(jiān)督機(jī)制一方面要確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)保持其工作的獨(dú)立性，強(qiáng)化地方政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，政府機(jī)構(gòu)要定期向公眾發(fā)布政策執(zhí)行的相關(guān)信息，改革完善公民監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)民眾對(duì)于執(zhí)行中不合理的地方提出意見、進(jìn)行舉報(bào)。另一方面要進(jìn)一步完善、改革人民代表大會(huì)人大制度，增強(qiáng)人大的監(jiān)督功能。另外要加強(qiáng)新聞媒體及社會(huì)群眾對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督作用，確保媒體態(tài)度的公正中立原則，增加地方政府政策執(zhí)行的透明度。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.22.153

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A

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2015-10-19