厚土不厚，何以為生——對(duì)違法占用耕地的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

肖夢(mèng)如

（河南大學(xué)法學(xué)院，河南開封 475000）

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提。耕地為農(nóng)村人口提供生活來源，為城鎮(zhèn)居民提供物質(zhì)資料，為輕工業(yè)提供各種原材料，更是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和發(fā)展的動(dòng)力。我國作為人口大國，人均占有耕地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均水平。所以，在我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，必須采取世界上最嚴(yán)格的措施，對(duì)耕地進(jìn)行特殊保護(hù)，不斷提高耕地質(zhì)量，保證18億畝紅線。而隨著人口持續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，資源消耗加劇，人力成本提高，人地矛盾加劇。如何減少違法占用耕地現(xiàn)象，提高耕地保護(hù)意識(shí)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)法律權(quán)威，保障糧食安全，構(gòu)建耕地合法使用機(jī)制意義重大。

一、違法占用耕地原因簡(jiǎn)析

近年來，我國違法違規(guī)占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。在城市主要表現(xiàn)為規(guī)劃跟項(xiàng)目，規(guī)劃跟領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃跟違法，搶占強(qiáng)拆大肆橫行，“虛假掛牌”數(shù)不勝數(shù)，腐敗落馬官員也多與城區(qū)審批建造密切相關(guān)；在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶違規(guī)建房早已成為常態(tài)，農(nóng)戶承包土地集體變“私有”，承包地上房屋院落林立。

有學(xué)者曾指出，違法使用土地諸多亂相，究其根本：一是地方政府對(duì)違法占用耕地多采取主導(dǎo)、寬容或默許措施；二是法律缺乏對(duì)地方政府官員違法行為的切實(shí)強(qiáng)制措施，沒有真正進(jìn)行約束、懲戒；三是耕地保護(hù)意識(shí)薄弱，大眾未意識(shí)到違法占用耕地對(duì)國民經(jīng)濟(jì)惡劣影響；四是土地法律法規(guī)仍不健全，違法查處難；五是農(nóng)村村小組及農(nóng)戶違法使用耕地?cái)?shù)量多，涉及人員廣泛，制止難度大。[1]我國實(shí)行土地國有制，而任何人不得違法將國有土地變?yōu)樗接型恋?，地方政府官員和廣大群眾鋌而走險(xiǎn)頻頻違法占用耕地，在這里不得不探求深刻的根源。

（一）經(jīng)濟(jì)利益誘惑

當(dāng)前違法占用耕地主體多為地方政府和農(nóng)民個(gè)人，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的違規(guī)利用土地在兩者身上表現(xiàn)尤為突出。

一方面，各級(jí)地方政府部門通過違規(guī)設(shè)立開發(fā)園區(qū)，弱化土地合理管理，對(duì)土地資源配置橫加干預(yù)，通過違規(guī)審批土地牟利；“地方政府請(qǐng)客，老百姓買單”，特搞政策特區(qū)只征不補(bǔ)。學(xué)者對(duì)地方政府違法使用耕地原因剖析，通過構(gòu)建其違法占用耕地單人博弈模型，得出結(jié)論:地方政府通過違法占用耕地獲得收益遠(yuǎn)大于違法行為的成本，“違法”成為了地方政府去實(shí)現(xiàn)自身最大化利益的最佳選項(xiàng)，這也是違法占用耕地受政府官員青睞之首要原因。[2]

另一方面，農(nóng)民違法占用的多為城市郊區(qū)或鄉(xiāng)村干道耕地，“地邊房”較于農(nóng)業(yè)耕作成本低升值空間大，相較于農(nóng)村宅基地交通便利、更具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，違規(guī)者往往通過簡(jiǎn)易價(jià)值判斷選用占用耕地。而各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民違法占用耕地也往往采取“以罰代批”等措施，使違法占用耕地違法成本低收效高。政府或個(gè)人決策往往選擇經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的土地利用方式，這就使耕地加速向其他非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，違禁占用耕地頻出，耕地流失現(xiàn)象普遍。

（二）法律觀念淡薄

我國制定重重法規(guī)來規(guī)制違法占用耕地行為，然而紅線變“彈簧”問題突出已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，這與社會(huì)大眾普遍缺乏法治理念密切聯(lián)系。

一方面，部分地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部成員不夠重視，學(xué)習(xí)貫徹土地管理法規(guī)，官本位思想作祟，依法行政、依章管理各項(xiàng)用地存于皮毛，重利輕法，重政績(jī)輕法律，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”之基本國策觀念。違法審批更給腐敗提供了溫床，部分官員甚至借機(jī)以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，違禁審批耕地，強(qiáng)制征收農(nóng)戶土地，制造社會(huì)不安定因素，極大損壞了社會(huì)主義法治建設(shè)。

另一方面，農(nóng)民法律意識(shí)嚴(yán)重滯后，據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，至少60%以上的村戶認(rèn)為耕地是屬自己所有的財(cái)產(chǎn)，自己有權(quán)任意支配。與之相應(yīng)的是我國仍缺乏切實(shí)有效的法制宣傳，“基層普法，全民懂法”尚未完全實(shí)現(xiàn)，多數(shù)違法使用耕地建房農(nóng)戶缺乏相關(guān)法律理念，并沒有意識(shí)到占用耕地建造房屋等行為的違法性，少數(shù)農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到違法性卻存在從眾僥幸心理。這些錯(cuò)誤觀念極大地阻礙了現(xiàn)行耕地法規(guī)的實(shí)施，更阻礙了土地紅線政策的貫徹。

（三）法制不健全

當(dāng)下我國土地政策實(shí)踐中始終面臨著“有法難全”的困境。以早于2000年監(jiān)察部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》為例，國土資源部門只有建議權(quán)，缺乏相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，往往以違法政府部門敷衍補(bǔ)辦手續(xù)了事，建議也被變成一文空紙，“雷聲巨大，雨點(diǎn)甚小”，該暫行辦法在懲戒違法審批耕地的政府部門方面并沒有起到應(yīng)有的作用。

同時(shí)農(nóng)戶違法占用耕地與現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度和承包地流轉(zhuǎn)制度不適時(shí)也存在一定的聯(lián)系。一方面，為保障農(nóng)民的基本生活，我國現(xiàn)行法律對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行一定限制，規(guī)定一戶村民只能擁有一處宅基地，更是嚴(yán)格限制宅基地的轉(zhuǎn)讓；現(xiàn)行宅基地?cái)?shù)量相對(duì)固定，激增的農(nóng)村人口與宅基地相對(duì)嚴(yán)格的限制具有一定對(duì)立性，農(nóng)戶居住需求難以滿足，部分農(nóng)戶多選擇違法占用耕地解決居住問題。另一方面，現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定仍不健全，《土地管理法》第四條規(guī)定，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但未對(duì)農(nóng)戶在承包土地上建造用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理和居住是否需經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)做明確規(guī)定，卻在《對(duì)關(guān)于非法占有林地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)問題的處理意見的請(qǐng)示的回復(fù)》中規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)用土地上建設(shè)直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程可以不經(jīng)土地管理部門的審批。因此，部分農(nóng)戶采取搭建臨時(shí)“窩棚”進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理名義，掩蓋違法占用耕地事實(shí)，地方政府也往往采取視而不見的態(tài)度，都加劇了耕地的流失。

（四）監(jiān)督不力

耕地與人們生活息息相關(guān)，然而在違規(guī)占用耕地中，監(jiān)督部門不作為，廣大人民群眾不監(jiān)督或監(jiān)督難問題，很大程度上助長(zhǎng)了違法占用耕地者的囂張氣焰。

一般而言，農(nóng)民群眾扎根基層，知悉違法占用耕地的情況，更易行使監(jiān)督權(quán)，然而由于農(nóng)民深受根深蒂固的宗族觀念影響，簡(jiǎn)單認(rèn)為監(jiān)督等同告密，并未很好的履行相關(guān)的監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)，對(duì)鄰里的違法使用耕地行為進(jìn)行隱瞞不報(bào)、少報(bào)、錯(cuò)報(bào)；即使部分農(nóng)民行使了監(jiān)督權(quán)，但由于監(jiān)督機(jī)關(guān)的不作為，往往以繳納少量罰金、敷衍了事來解決違法占用耕地問題。這些現(xiàn)狀都使“監(jiān)督”被束之高閣，相關(guān)違法人員有恃無恐，違禁占用耕地現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。

二、違法占用耕地危害

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2013年環(huán)保部發(fā)布《2013中國環(huán)境狀況公報(bào)》中更是指出僅于2013年一年全國凈減少耕地面積約為八萬公頃(120萬畝左右)。除卻環(huán)境污染原因，違規(guī)占用耕地很大程度上也導(dǎo)致了耕地面積銳減。耕地作為立國之本，對(duì)于保障農(nóng)民基本收支平衡、維護(hù)我國糧食安全問題，以及國家安全穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，罔顧現(xiàn)行土地管理法令違法占用耕地只會(huì)帶來難以估量的后果，一時(shí)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和繁榮政績(jī)帶來的“鋼筋水泥”后，只是虛幻的泡沫經(jīng)濟(jì)，更有可能動(dòng)搖國之基礎(chǔ)。

（一）強(qiáng)力割裂農(nóng)民與土地聯(lián)系

長(zhǎng)期以來我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民依附于土地生產(chǎn)生活、自給自足，土地是農(nóng)民的生命線。在各國歷次大變革中，土地特別是耕地都被放在重中之重的地位。而今地方政府卻片面追求快速政績(jī)，高價(jià)拍賣城郊耕地獲利，將農(nóng)民從土地趕走或集中居住，強(qiáng)力割裂了農(nóng)民和土地的歷史聯(lián)系。

雖然隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速、人口遷移限制取消，越來越多的農(nóng)民流向城市，被賦予農(nóng)民和工人的雙重身份，一定程度弱化農(nóng)民和土地的聯(lián)系。但由于城市有限的容納量，基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)不健全，嚴(yán)重缺乏對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障；而農(nóng)民工的收入有限，在當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速變緩、經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻現(xiàn)、第一代農(nóng)民工年老體衰的大背景下，返回農(nóng)村是農(nóng)民工的最好歸宿，喪失土地的農(nóng)民工缺乏耕地收入來源，更缺少了與生養(yǎng)土地的聯(lián)系，這種矛盾和沖突將極有可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定沖擊。

（二）對(duì)國家糧食和糧食安全具有嚴(yán)重安全隱患

有撰文指出：未來我國糧食生產(chǎn)和供求將面對(duì)“四個(gè)不會(huì)變”和“四難”問題，一方面，我國人口將不斷增長(zhǎng)，糧食需求總量逐步增加，與此相反，耕地總量和人均耕地量不斷縮減；另一方面，隨著強(qiáng)占耕地多發(fā)，土地日益零散，種糧農(nóng)民難以規(guī)模生產(chǎn)，國家制定的良法很難施展，難致富成為種糧農(nóng)民的首要難題，保障糧食及其安全顯得尤為突出。[3]當(dāng)下違法占用耕地頻繁，耕地?cái)?shù)量銳減，這些無疑會(huì)深刻影響糧食供給安全問題。

《管子》書中曾記載“服帛降魯梁，買鹿制楚，買狐降代”，自齊桓公始糧食戰(zhàn)爭(zhēng)屢見不鮮，自加入WTO以后，我國便面臨國外規(guī)模化生產(chǎn)的低價(jià)質(zhì)優(yōu)糧食的沖擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國在2012年谷物及谷物粉進(jìn)口累計(jì)已達(dá)1300多萬噸，其中三種口糧大米、小麥、玉米超1000萬噸進(jìn)口量。盡管進(jìn)口糧占國內(nèi)生產(chǎn)總量尚不足為慮，但新增供給越來越難滿足新增需求的問題日益突出，未來中國糧食對(duì)外依存程度勢(shì)必逐步上升，而“四個(gè)不會(huì)變”和“四難”問題依舊突出短期內(nèi)難以克服，違法占用耕地現(xiàn)象置之不理帶來的優(yōu)質(zhì)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地甚至拋荒、流失進(jìn)而導(dǎo)致糧食危機(jī)，影響我國國家安全也絕非危言聳聽。

（三）違法行為橫行損害法律權(quán)威

法律權(quán)威是指國家和社會(huì)行為要遵循法律法規(guī)，法律在整個(gè)社會(huì)機(jī)制中處于主要地位。在現(xiàn)行階段，樹立法律權(quán)威主要通過科學(xué)立法、文明執(zhí)法、公民守法不可或缺的三方面來實(shí)現(xiàn)，而政府部門的違法審批行為、農(nóng)戶違規(guī)占用耕地甚至違法占用以建造建筑物居住行為嚴(yán)重破壞了土地執(zhí)法、守法環(huán)節(jié)，也將進(jìn)一步損害社會(huì)主義法治建設(shè)和法律權(quán)威。有學(xué)者指出“法律權(quán)威的缺失使立法機(jī)關(guān)已經(jīng)制定眾多土地管理法律近乎虛設(shè)”。[4]

特別是作為農(nóng)業(yè)大國，現(xiàn)行我國耕地使用具有基礎(chǔ)性、普遍性、全民性等特點(diǎn)，違法占用耕地行為橫行，越來越多的政府和個(gè)人勢(shì)必加入違規(guī)大潮，會(huì)加劇法律權(quán)威的缺失，最終只會(huì)帶來違法違規(guī)的泛濫和法治破壞的惡性循環(huán)，“法之不法，國難成國”，影響現(xiàn)行法制建設(shè)進(jìn)程，更將危害國之根基。

三、構(gòu)建耕地合法使用機(jī)制

（一）退還違規(guī)占用耕地，建立耕地共管機(jī)制

針對(duì)現(xiàn)行違規(guī)占用耕地亂象，各級(jí)政府首先應(yīng)對(duì)現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行清點(diǎn)核算，取消對(duì)違法占用的土地特別是違規(guī)占用后被拋荒土地的單罰金措施，改為責(zé)令限時(shí)進(jìn)行退耕和繳納罰金雙軌并行懲罰措施；對(duì)農(nóng)民違規(guī)占用土地進(jìn)行清點(diǎn)、整理，通過村組協(xié)調(diào)退還耕地，并對(duì)堅(jiān)決不退還者采取一定行政處罰。

在保證18億畝土地紅線的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)積極建立耕地共管機(jī)制，通過土地管理局與有權(quán)部門的配合，加大行政執(zhí)法力度，強(qiáng)化土地監(jiān)管，破除以往土地管理部門“有法依，無權(quán)管”的僵局。通過有權(quán)部門的執(zhí)法監(jiān)督，進(jìn)一步減少違規(guī)占用耕地的現(xiàn)象。

（二）加強(qiáng)事前法律教育和對(duì)違法者事后追責(zé)，強(qiáng)化耕地保護(hù)

違法占用耕地，多源于相關(guān)人員被短期利益所蒙蔽，沒認(rèn)識(shí)到違法行為肆虐可能會(huì)給我國的糧食安全、國家可持續(xù)發(fā)展、國家穩(wěn)定帶來的嚴(yán)峻后果，且土地管理法規(guī)懲罰往往鞭長(zhǎng)莫及，懲罰力度遠(yuǎn)小于違法所獲收益，違法人員普遍存在僥幸心理，以違法行為來牟求更大的經(jīng)濟(jì)利益。

因此，在規(guī)制土地違法的問題上，通過事后追責(zé)來完善耕地合理使用體制，強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)。一方面，要讓農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到未經(jīng)審批占用耕地行為為法律所禁止，我們需要加強(qiáng)土地管理法規(guī)的事前宣傳教育，提高農(nóng)戶耕地保護(hù)的法律意識(shí)；同時(shí)對(duì)地方政府官員保護(hù)耕地措施實(shí)行效果納入政績(jī)審核，必要時(shí)，實(shí)行一票否決制度，從根本上預(yù)防政府部門違法審批占用耕地等不法行為；另一方面，加大對(duì)違法審批官員和違規(guī)占地農(nóng)戶的懲處，法律法規(guī)的有效實(shí)施，才能從根本上震懾違法人員。

（三）實(shí)行社會(huì)監(jiān)督，建立健全預(yù)警機(jī)制

現(xiàn)實(shí)中，耕地一旦被違法占用，除了收取一定數(shù)目罰款、拆除違規(guī)建筑物外，大部分違法被占用的耕地被長(zhǎng)期拋荒，并未得到有效復(fù)耕，違法占用耕地不能僅僅通過事后查處來解決，更需要建立健全事前預(yù)警機(jī)制。[5]

對(duì)農(nóng)戶而言，可通過建立村組干部巡邏宣傳隊(duì)伍，深入群眾內(nèi)部，積極宣傳教育土地管理法律法規(guī)，防范于未然，并及時(shí)制止農(nóng)戶違規(guī)占用耕地建造房屋，避免群體性違法行為。對(duì)政府而言，地方政府籌建大型項(xiàng)目，特別是違法占用大片耕地，往往具有事前預(yù)兆，通過對(duì)政府行為的社會(huì)監(jiān)督，對(duì)違法行為及時(shí)預(yù)警，則能最大程度上避免違法占用耕地現(xiàn)象發(fā)生。[6]

（四）加快推進(jìn)征地制度改革研究和試點(diǎn)工作

除卻相關(guān)人員法律意識(shí)淡薄，法制不全，違法占用耕地現(xiàn)象頻現(xiàn)，更與經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、城市膨脹，經(jīng)濟(jì)集約可持續(xù)發(fā)展尚未完全實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地難以滿足其發(fā)展需求密切相關(guān)。各級(jí)地方政府對(duì)“土地紅線”制度往往采取陰奉陽違態(tài)度，更是通過鉆空子、鉆漏洞方式牟取經(jīng)濟(jì)利益。

通過在個(gè)別城市的特定區(qū)域，如：城市郊區(qū)，建立征用耕地改革試點(diǎn)，探索科學(xué)合法合理征地，并在全國范圍推廣，減少耕地?zé)o序利用，避免更多優(yōu)質(zhì)土地流失、拋荒。

（五）弱化地方財(cái)政對(duì)耕地的依賴，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革

一方面，長(zhǎng)期以來地方政府財(cái)政面臨財(cái)政赤字、收支失衡、入不敷出的多重窘境，該現(xiàn)象根植于一屆政府一套領(lǐng)導(dǎo)班子，各班子大有“你方唱罷我登場(chǎng)”之勢(shì)。各政府官員片面追求高速政效，而引商投資具有招資難、見效慢、限制多，更因環(huán)境污染等問題被群眾反對(duì)而受阻，這時(shí)出賣土地獲取收益無異于運(yùn)動(dòng)員服用興奮劑，備受政客們青睞。

必須弱化地方財(cái)政對(duì)耕地的依賴，只有強(qiáng)行為地方政府“斷奶”，并完善對(duì)招商引資的相關(guān)規(guī)定，才能從根本上打破地方政府財(cái)政依附出賣土地的困局。另一方面，對(duì)于農(nóng)戶違規(guī)占用耕地現(xiàn)象，只有加快推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，深入解決三農(nóng)問題，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和深加工等措施，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，才能從根本上解決該問題。

[1]楊瑞珍，陳印軍.耕地違法占用現(xiàn)狀、成因及預(yù)防對(duì)策[C].2012年中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，2012.

[2]周秀芳，張亞君，龔循強(qiáng).地方政府違法占用耕地行為的博弈分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013(2).

[3]張士功.耕地資源與糧食安全[J].中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2005(3).

[4]席書旗.法律權(quán)威與公眾法律認(rèn)同問題研究[J].山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(4).

[5]陳印軍，方琳娜，易小燕，楊瑞珍.違法占用耕地復(fù)耕現(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011(12).

[6]陳印軍，肖碧林，陳京香.我國耕地“占補(bǔ)平衡”與土地開發(fā)整理效果分析與建議 [J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2010(3).