我國(guó)基層政府治理的民主模式探析

唐跟利，盧彥伶

（西華師范大學(xué)，四川南充 637002）

一、我國(guó)基層現(xiàn)行的民主模式

（一）精英民主

我國(guó)歷史上的大一統(tǒng)皇朝統(tǒng)治時(shí)期，是靠科舉制選舉各地精英來統(tǒng)治人民，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，縣治下的鄉(xiāng)村更是靠精英來統(tǒng)治，縣治下的鄉(xiāng)村享有相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村主要由當(dāng)?shù)赜杏绊懹袆?shì)力的鄉(xiāng)紳們進(jìn)行治理，即“皇權(quán)不過縣”。這些鄉(xiāng)紳多是考取功名的秀才或是告老還鄉(xiāng)的朝中大官，都是當(dāng)?shù)氐木ⅰＳ纱丝梢?，出于?guó)家穩(wěn)定的考慮，基層需要正直而有能力和具有公共意識(shí)的本土精英們來治理。

（二）多元民主

十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)成立和完善了很多社會(huì)團(tuán)體，比如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，其政治地位特殊，社會(huì)影響廣泛。他們和政府共同組成我國(guó)的多元力量，共同承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧、提供公共服務(wù)、促進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的職責(zé)?；鶎诱闹卫硇枰@些社會(huì)組織力量，需要社會(huì)組織的自我管理和參與社會(huì)的管理。

（三）協(xié)商民主

我國(guó)的協(xié)商民主，一是政府內(nèi)部的民主協(xié)商，二是政府與社會(huì)組織的民主協(xié)商。在政府內(nèi)部，絕不是領(lǐng)導(dǎo)一人拍板決定，而是領(lǐng)導(dǎo)在多聽下級(jí)的意見和想法的基礎(chǔ)上，共同協(xié)商后擬定決策方案。政府與不同的政治行為者進(jìn)行協(xié)商討論，包括各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)各界、以及社會(huì)組織和廣大人民群眾，在進(jìn)行涉及國(guó)家利益、公共利益的各項(xiàng)決策時(shí)，通過平等對(duì)話、協(xié)商，形成共識(shí)，做出符合人民共同利益的合法決策。

二、我國(guó)基層治理民主模式的缺陷

（一）重“精英人士”輕其他主體和協(xié)商的作用

當(dāng)前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，從國(guó)家角度和傳統(tǒng)統(tǒng)治方式來看，不希望農(nóng)村的治理組織失去控制，因而常任命適當(dāng)?shù)摹氨就辆ⅰ比ブ卫砘鶎?，并給予一定的政策保障和一定的物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)。但相對(duì)的其他社會(huì)組織和個(gè)體，從經(jīng)濟(jì)和政策都可以看出，政府不太重視。精英內(nèi)部有協(xié)商，但輕社會(huì)其他組織的協(xié)商作用，就不是真正的民主。有影響、有勢(shì)力的鄉(xiāng)紳會(huì)為自身、小集團(tuán)謀私利，因?yàn)槲覀兒茈y遇到正直的精英，而且權(quán)力不管如何形成，都只能成為利益攫取的新手段，甚至?xí)霈F(xiàn)權(quán)力的濫用以及專斷現(xiàn)象。

（二）社會(huì)團(tuán)體組織承擔(dān)職能越來越多，相對(duì)弱化主心骨

做好社會(huì)服務(wù)、回應(yīng)社會(huì)需要的工作涉及各個(gè)領(lǐng)域，尤其是基層政府的工作，猶如萬線入一孔，復(fù)雜多變，政府不能不管，想有效介入但又力不從心。出路和辦法就是由社會(huì)組織回應(yīng)社會(huì)的需要、服務(wù)社會(huì)。在聚焦政府核心職能的基礎(chǔ)上，政府不該管、管不好的事情都有序地讓渡給了社會(huì)組織。這意味著社會(huì)組織承擔(dān)部分政府職能的工作越來越多，越來越重要?？墒俏覀冎勒c社會(huì)組織的關(guān)系很微妙，這很容易讓人感到政府職能的弱化，給人社會(huì)組織的力量越來越強(qiáng)大的傾向。事實(shí)上社會(huì)組織確實(shí)分化了政府的一些職能，相對(duì)以前的政府職能弱化了好多。這樣在推行一些宏觀的和利民的政策時(shí)就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行不力、執(zhí)行不一致的現(xiàn)象，尤其是在基層農(nóng)村，這樣的模式會(huì)影響基層社會(huì)的穩(wěn)定，不利于新農(nóng)村的建設(shè)。

（三）協(xié)商討論時(shí)間過長(zhǎng)，程序緩慢，效率低下

協(xié)商擴(kuò)大了公民政治參與途徑。但協(xié)商民主更加強(qiáng)調(diào)的是民主的決策過程，而在基層的民主協(xié)商問題更加實(shí)際，在基層進(jìn)行真正的協(xié)商民主，必須要有農(nóng)民的參與，但農(nóng)民自身素質(zhì)相對(duì)較低，共同價(jià)值匱乏、共同利益基礎(chǔ)薄弱，在協(xié)商討論時(shí)，爭(zhēng)論時(shí)間會(huì)過長(zhǎng)，程序緩慢。決策有時(shí)需要當(dāng)機(jī)立斷，爭(zhēng)取時(shí)間，提高效率。

當(dāng)前我國(guó)處于社會(huì)危機(jī)的高發(fā)期，尤其是基層，各種矛盾利益交織，基層社會(huì)治理的難度空前。為了應(yīng)對(duì)和化解社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾，我們有必要對(duì)長(zhǎng)期以來實(shí)行的基層民主模式進(jìn)行思考。所謂“蛇無頭不走”，一個(gè)社會(huì)中需要一些精英來領(lǐng)導(dǎo)，基層民主更需要正直、有魄力、了解基層的本土“精英人士”來推動(dòng)發(fā)展。在一個(gè)組織中不能只有一個(gè)力量的存在，這樣容易發(fā)展成寡頭，甚至是專制；一個(gè)力量也不可能完全勝任所有任務(wù)，需要其他社會(huì)團(tuán)體來分擔(dān)主體力量一些任務(wù)和職能，并監(jiān)督主導(dǎo)力量，基層的民主建設(shè)需要更多的社會(huì)組織參與。基層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該搞“群言堂”，依靠集體智慧和嚴(yán)格程序來決定基層關(guān)乎群眾利益的大小事務(wù)，這是科學(xué)決策，民主決策，有利于后期政策的執(zhí)行。一旦決議通過，村干部開展工作沒了后顧之憂，反而事半功倍。因此，精英民主、多元民主和協(xié)商民主三種模式的結(jié)合，是一個(gè)推進(jìn)基層民主進(jìn)步的可行之道，但如何結(jié)合仍需繼續(xù)探討。

三、三種民主模式結(jié)合的意義

基層工作直接面對(duì)群眾，工作具體、復(fù)雜，怎樣做好這些紛繁復(fù)雜的工作，需要靈活且不失序的民主模式。上述民主模式的結(jié)合對(duì)于推進(jìn)基層的民主政治建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）推進(jìn)了我國(guó)的基層民主政治建設(shè)

基層民主并不能真正意義上去實(shí)施，那么可以采用精英民主所具有的優(yōu)勢(shì)，尋找具有前瞻性的、自身素養(yǎng)優(yōu)秀的本土精英，由其領(lǐng)頭并引導(dǎo)村民參政議政。同時(shí)，利用多元民主和協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)基層其他社會(huì)組織共同討論基層重要問題。在這樣的制度模式下，有效培育基層群眾的國(guó)家意識(shí)，增強(qiáng)了其政治意識(shí)、民主意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，民眾政治參與積極性不斷得到了提高，擴(kuò)大了社會(huì)主義民主。

（二）促進(jìn)了基層社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

農(nóng)村基層民主作為社會(huì)主義制度的重要組成部分，是解放生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。基層民主的狀況對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生巨大的反作用?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)受到重視、得到加強(qiáng)，就會(huì)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。上述三種民主模式結(jié)合，各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體不斷增強(qiáng)主人翁責(zé)任制感，充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮自身的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有效推動(dòng)了基層市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（三）促進(jìn)了基層社會(huì)和諧發(fā)展

“精英”進(jìn)入農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍保證了基層與上級(jí)形成了暢通的渠道，確保了基層的建設(shè)走向良性發(fā)展軌道。堅(jiān)持多方參與基層建設(shè)，使基層政府、婦聯(lián)、共青團(tuán)、社區(qū)居民成為基層共同治理的主體，利于平衡協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系。協(xié)商民主是溝通感情，反映民意，凝聚民智的橋梁，它保障了基層群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三種民主模式結(jié)合拓展了基層民眾有序的政治參與途徑，在一定程度上彌補(bǔ)了單一民主模式的不足，對(duì)構(gòu)建基層和諧社會(huì)具有促進(jìn)作用。

（四）強(qiáng)化了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層的正確領(lǐng)導(dǎo)

在基層，可以說鄉(xiāng)土精英多是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，他們是領(lǐng)導(dǎo)基層建設(shè)和進(jìn)步的中堅(jiān)力量，通過多元民主和協(xié)商民主，又能將黨內(nèi)的智慧與黨外組織和人士的聰明才智兼容并蓄，這樣可以提高共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，有利于使黨的決策成為廣大人民群眾的自覺行動(dòng)，從而為黨實(shí)現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)提供基本保證。另外，中國(guó)共產(chǎn)黨需要社會(huì)各界的監(jiān)督，克服自身的腐敗現(xiàn)象。多元民主和協(xié)商民主屬于外部的監(jiān)督，這樣可以更加有效地預(yù)防和制止黨內(nèi)的腐敗問題，所以，三者民主模式的結(jié)合有利于確保中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層的正確領(lǐng)導(dǎo)。

[1]楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.

[2]肖 暉.精英民主:中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理的較佳范式[J].南方農(nóng)村，2014(3).

[3]張 銘，陸鋒明.農(nóng)村基層社區(qū)當(dāng)下治理模式之反思[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1).

[4]張海英.中國(guó)特色的雙軌民主模式:協(xié)商民主與選舉民主[J].遼寧省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3).