掌舵還是服務(wù)
——服務(wù)型政府職能定位研究

肖黎明 王龍浩

（山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 山西 臨汾 041004）

掌舵還是服務(wù)
——服務(wù)型政府職能定位研究

肖黎明 王龍浩

（山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 山西 臨汾 041004）

政府自身要在服務(wù)型政府建設(shè)中充當(dāng)主導(dǎo)角色，而政府職能定位則是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)核心問題。人類社會(huì)的政府模式經(jīng)歷了統(tǒng)治型政府、管制型政府及服務(wù)型政府三種類型，每種模式對(duì)政府職能定位都有其獨(dú)特的要求，中國(guó)要建設(shè)服務(wù)型政府，必須從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，有選擇地借鑒新公共服務(wù)及新公共管理對(duì)于政府職能定位的要求，即中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)中的政府職能定位應(yīng)該是既掌舵又服務(wù)，以企業(yè)家的身份去建立良好的公共服務(wù)體系，以善治為目標(biāo)去推動(dòng)政府創(chuàng)新以及建設(shè)法治政府。

服務(wù)型政府建設(shè) 政府職能定位 掌舵 服務(wù)

一、引言

在當(dāng)代社會(huì)，政府是社會(huì)的核心治理者，政府自身的性質(zhì)、組織建構(gòu)、職能安排及價(jià)值導(dǎo)向都會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮決定性作用。有西方學(xué)者認(rèn)為政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中充當(dāng)關(guān)鍵角色的同時(shí)，又是造成人為經(jīng)濟(jì)衰退的主因。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，建設(shè)適合中國(guó)國(guó)情的服務(wù)型政府就成為中國(guó)許多學(xué)者的共識(shí)，從而服務(wù)型政府的理論研究也就成為行政管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)。但由于目前我國(guó)仍處于服務(wù)型政府建設(shè)的初級(jí)階段，對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的相關(guān)認(rèn)識(shí)還不是很清晰，這樣一來，就加強(qiáng)服務(wù)型政府的政府職能定位進(jìn)行研究，對(duì)于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)來說就顯得非常重要。如施雪華認(rèn)為服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或形態(tài)，并強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府職能結(jié)構(gòu)的重心在于社會(huì)服務(wù)和對(duì)傳統(tǒng)政府職能模式的超越。[1]而張康之則認(rèn)為機(jī)構(gòu)改革的深刻內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是政府模式的重構(gòu)，服務(wù)型政府建設(shè)則是唯一正確的選擇。[2]很明顯，這些論點(diǎn)都突出了政府在建設(shè)服務(wù)型政府中的中心地位，那么結(jié)合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情，政府職能在服務(wù)型政府建設(shè)中究竟應(yīng)該如何定位，值得深入探討。

二、政府的三種模式辨析

自人類社會(huì)出現(xiàn)政府以來，其在社會(huì)中的作用一直在不斷發(fā)展變化，且政府在自身及時(shí)代的推動(dòng)下，也在逐步調(diào)整其與社會(huì)的關(guān)系，總的來說是隨著文明的進(jìn)步而不斷推進(jìn)的。從時(shí)間序列看，人類社會(huì)大致經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)與后現(xiàn)代社會(huì)三個(gè)階段，與此相對(duì)應(yīng)的政府模式也出現(xiàn)了統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務(wù)型政府三種類型。①

（一）統(tǒng)治型政府模式

原始社會(huì)時(shí)期，落后的生產(chǎn)力使得個(gè)體與群體的利益相一致，這一時(shí)期國(guó)家和政府并不存在，社會(huì)領(lǐng)域非常原始和單一，社會(huì)治理方式也很簡(jiǎn)單粗糙，社會(huì)結(jié)構(gòu)及其治理結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出原始性和單一性。隨著生產(chǎn)力水平的逐步提高，私有制出現(xiàn)，從而貧富不均現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，而統(tǒng)治集團(tuán)或統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)自身利益建立了國(guó)家、政府以及政治法律制度。這種伴隨國(guó)家出現(xiàn)的統(tǒng)治型政府就成為政府模式的最原始形式，其存在目的極其簡(jiǎn)單，就是要維護(hù)政治統(tǒng)治和對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)利益的剝削。與生產(chǎn)力進(jìn)步相伴而生的還有城市的出現(xiàn)，這可以追溯到奴隸制時(shí)代，從古希臘到中國(guó)，大大小小的城市開始萌芽并在以后的時(shí)間速發(fā)展。但由于此時(shí)人類仍處在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的社會(huì)，人員流動(dòng)性很差，階層間的流動(dòng)也受到嚴(yán)格限制，個(gè)人發(fā)展受到極大約束，由此使得國(guó)家居于社會(huì)之上，社會(huì)結(jié)構(gòu)一元化，政府治理結(jié)構(gòu)的專制化特征明顯。這一時(shí)期的統(tǒng)治型政府具有以下特征：政府始終強(qiáng)調(diào)其統(tǒng)治職能，公共職能則過于羸弱；政府權(quán)力單一且自上而下傳導(dǎo)，政府始終居于主導(dǎo)地位，極少甚至沒有自下而上的權(quán)力對(duì)換；政府主導(dǎo)思想是官本位、權(quán)力本位，服務(wù)于維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治的目標(biāo)；在政府行政行為方面，主要以人治為主，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的絕對(duì)掌控權(quán)，政府行政行為簡(jiǎn)單粗暴，毫無民主可言。

（二）管制型政府模式

管理型政府模的產(chǎn)生也有其社會(huì)背景。隨著封建社會(huì)的沒落，新興資本主義應(yīng)運(yùn)而生，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與現(xiàn)代公民權(quán)利的確立使得市民階級(jí)與法律體系不斷發(fā)展和完善，進(jìn)而形成了以自由平等為基調(diào)的私人領(lǐng)域，同時(shí)公共領(lǐng)域也開始受到法律的規(guī)范，用以確保私人領(lǐng)域的不被干涉。因而此時(shí)政府必須保證私人利益不受侵犯，但個(gè)人也不能使公共利益產(chǎn)生異化，由此政府專制就被政府管制取代。此外，隨著城市的不斷發(fā)展以及人口規(guī)模的大幅增長(zhǎng)，對(duì)公共事務(wù)的處理越來越繁雜，但這時(shí)的政府仍壟斷著公共事務(wù)的管理。但由于官僚組織政府不斷介入實(shí)踐，導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)持續(xù)二元分化以及政府在民主框架下對(duì)公共事務(wù)的壟斷，最終使得社會(huì)治理結(jié)構(gòu)演變?yōu)楣苤菩驼?。顯然，管制型政府模式也有其自身特點(diǎn)：政府壟斷公共事務(wù)管理，公民實(shí)際上處于嚴(yán)格的政治統(tǒng)治之中；無論是歐美的三權(quán)分立還是傳統(tǒng)公共行政的政治與行政的兩分法，都體現(xiàn)了行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，但公共區(qū)間與私人區(qū)間的相互滲透卻使得國(guó)家權(quán)力受到一定程度的制約；公共職能逐漸從政府職能中分離出來，使得政府的公共服務(wù)具有明顯的集權(quán)壟斷色彩，但法治在社會(huì)治理中獲得了主體地位。因此，管制型政府較之統(tǒng)治型政府是人類社會(huì)發(fā)展的重大進(jìn)步，政府變得更為民主，公民權(quán)得到了極大提升，法律主體地位的確立也使得公民權(quán)的維護(hù)有了強(qiáng)有力的保證，但與統(tǒng)治型政府相似，管制型政府仍是政府運(yùn)用權(quán)力操控整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，公民參與公共事務(wù)的主動(dòng)性被壓制，政府更愿意公民被動(dòng)地接受權(quán)力自上而下的輸入。

（三）服務(wù)型政府模式

服務(wù)型政府作為一種新型政府模式，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府模式漸次演進(jìn)的必然結(jié)果。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有序升級(jí)以及居民生活水平的不斷提升，人類社會(huì)開始步入后工業(yè)時(shí)代。這一階段全球化的迅猛發(fā)展使得世界趨于扁平，②其所造成的影響也是全方位的，并且對(duì)政府的公共服務(wù)職能提出了更高的要求。然而，按照傳統(tǒng)公共行政理論建立的管制型政府卻囿于自身的組織理念而不能滿足這種現(xiàn)實(shí)需求，尤其是管制型政府的管理層級(jí)繁雜，面對(duì)大規(guī)模公眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)需求的增加便顯得應(yīng)接不暇，且其官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，低效率高成本的政府辦事風(fēng)格盛行。這樣一來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理出現(xiàn)一系列危機(jī)，從而促使政府基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行全新的政府體制改革。實(shí)踐中這些國(guó)家也開始尋找相應(yīng)的突破口與契機(jī)，推行各種形式的政府管理改革，強(qiáng)調(diào)以公眾為導(dǎo)向的政府行政定位，用企業(yè)家的精神去改革政府，嘗試改變管制型政府模式下的政府職能以及政府與社會(huì)二元分隔的格局。與此同時(shí)，新公共管理運(yùn)動(dòng)也開始席卷全球，并且逐漸顯現(xiàn)出其特有的魅力，因?yàn)樗蠊补芾碚摺榜{駛而非劃動(dòng)”公共組織，要用企業(yè)家的精神去重塑公共組織。此后美國(guó)學(xué)者丹哈特等人進(jìn)一步明確給出新公共服務(wù)這一公共行政的最新發(fā)展趨勢(shì)，他們認(rèn)為公務(wù)員的作用在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非控制和駕馭社會(huì)。很明顯，這些理論都十分清晰地表達(dá)了這樣一種訴求，即政府原有的治理主體必須逐步擴(kuò)展為包括公民在內(nèi)的各類社會(huì)組織的共同合作治理主體，由此形成了服務(wù)型政府的新模式，其特點(diǎn)為：政府作為社會(huì)治理的主體之一而不是唯一，必須拋棄傳統(tǒng)政府模式的規(guī)范，相應(yīng)建立包括公民、公共組織、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)在內(nèi)的多元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，該模式明確限定了政府權(quán)力的范圍，從而使其社會(huì)治理目標(biāo)開始由簡(jiǎn)單的統(tǒng)治向善治轉(zhuǎn)變；公民的地位得到重視，公民的權(quán)利需要尊重，公民的訴求應(yīng)該回饋，公民不再是被治理的對(duì)象，而是社會(huì)治理的重要參與者，也即公民對(duì)政府的滿意度將是最為重要的政府追求目標(biāo)，政府必須增加并鼓勵(lì)公民的政治參與；突出政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，政府的作用或職能在于組織社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的各方共同協(xié)作治理公共事務(wù)。

比較三種政府模式，可以清楚的看出這三種模式都旨在強(qiáng)調(diào)政府職能的角色定位，這是上述三種政府模式的共同點(diǎn)，原因在于，政府自身職能的發(fā)揮及其職責(zé)范圍的確定始終關(guān)系到社會(huì)模式的區(qū)分，因?yàn)椴徽撌悄姆N模式，政府都是最為重要的主體。三種模式中政府所發(fā)揮的作用及其職能定位如表1所示。

表1 政府模式比較

三、服務(wù)型政府構(gòu)建中的政府職能定位

建設(shè)服務(wù)型政府，首先需要明確服務(wù)型政府的內(nèi)涵，有關(guān)與此，學(xué)者們已經(jīng)進(jìn)行了許多有價(jià)值的探討，如劉熙瑞等認(rèn)為服務(wù)型政府就是在公民本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。[3]張康之認(rèn)為服務(wù)型政府就是把公眾服務(wù)作為政府存在和發(fā)展的根本宗旨的政府。遲福林認(rèn)為公共服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵是為全社會(huì)提供基本而有保障的產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，以不斷滿足廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的公共需求和公益訴求，在此基礎(chǔ)上形成政府治理的制度安排。盡管以上對(duì)服務(wù)型政府的定義各有側(cè)重，但無論哪種定義，其核心或核心之一都不能離開對(duì)政府的定位，也就是說服務(wù)型政府建設(shè)的核心之一在于政府職能定位。這對(duì)于中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)尤為重要，因?yàn)楦母镩_放以來，盡管我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面都取得了巨大進(jìn)步，但我們的政府依然帶有強(qiáng)管制的色彩，政府職能過于龐大，相互之間交叉重疊造成的資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，且這種政府職能定位也誘發(fā)了許多社會(huì)問題，這必將是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)道路上的阻礙之一。盡管我們已經(jīng)進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，尤其是2008年之后的旨在對(duì)政府職能進(jìn)行重新定位的大部制改革業(yè)已取得較為突出的成效，但政府究竟應(yīng)該如何界定自己的職能仍然是未來服務(wù)型政府建設(shè)需要重點(diǎn)研究的問題，因?yàn)閺木哂袕?qiáng)管制色彩的政府職能中走出來應(yīng)是中國(guó)現(xiàn)階段建設(shè)服務(wù)型政府的必經(jīng)之路。

美國(guó)學(xué)者丹哈特等在《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》中提出了具有引領(lǐng)性的公共行政學(xué)概念，也即新公共服務(wù)理論，并對(duì)新公共管理中的缺點(diǎn)進(jìn)行了批判，在此基礎(chǔ)上明確指出了新公共服務(wù)理論中政府作用是服務(wù)而非掌舵，并對(duì)新公共服務(wù)做了如下描述：政府不能繼續(xù)掌控這個(gè)社會(huì)而是要扮演協(xié)調(diào)員的角色；對(duì)政府來說公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；政府必須戰(zhàn)略的思考、民主的行動(dòng)；政府應(yīng)服務(wù)于公民而非顧客；③政府的責(zé)任并非單一；重視人而不只是生產(chǎn)效率；公務(wù)員要超越企業(yè)家的定位而重視公民權(quán)及公共服務(wù)。[4]毋庸置疑，這些論點(diǎn)對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府具有重要的借鑒意義，因?yàn)樾鹿卜?wù)本身就是基于新公共管理的不足而提出的新理論，并且新公共服務(wù)對(duì)政府的角色也給出了十分清晰的答案，即政府是服務(wù)而非掌舵，但這一理論是否適合中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)，還需做進(jìn)一步討論（表2）④。

表2 新公共管理與新公共服務(wù)對(duì)比

與傳統(tǒng)公共行政相比，上述原則與指導(dǎo)思想顯然更具有吸引力，正如有些學(xué)者指出的那樣，新公共服務(wù)理論本身是在反思新公共管理理論不足的基礎(chǔ)上而提出。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者丹哈特認(rèn)為新公共服務(wù)源于三種理論范式：一是公民權(quán)理論；二是社區(qū)和市民社會(huì)模型；三是有關(guān)組織人本主義與對(duì)話理論。[4]然而，如果結(jié)合中國(guó)的國(guó)情來看，我國(guó)并存在這三種理論的實(shí)踐土壤，比如公民權(quán)理論和市民社會(huì)模型，這是到目前為止中國(guó)實(shí)踐中仍沒有成型理論基礎(chǔ)的原因所在。建國(guó)后，我們建立的是一種全能型的強(qiáng)管制政府，改革開放以來雖然也進(jìn)行了多次的政府行政方式的改革，但依舊不能擺脫政府在行為方式上對(duì)社會(huì)的全方位掌控，在這種情況下，中國(guó)的非政府組織發(fā)展十分緩慢，市民社會(huì)也并未成型，加之一些暴力執(zhí)法也誘發(fā)了若干群體性事件，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和人民的幸福感。[5]而在西方社會(huì)，由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和政治生活穩(wěn)定，提供了上述實(shí)踐和理論的較好氛圍。此外，新公共服務(wù)本身是針對(duì)新公共管理在西方社會(huì)政府實(shí)踐中所產(chǎn)生的弊端而形成的一種公共行政理論，但對(duì)于中國(guó)而言，由于沒有經(jīng)歷新公共管理的大規(guī)模實(shí)踐的洗禮，從而缺失理論產(chǎn)生所必需的實(shí)踐背景，這樣一來，基于現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)政府行政模式弊端以進(jìn)行改革進(jìn)而催生新理論的外部環(huán)境也就不存在。因此，可以發(fā)現(xiàn)丹哈特所提出的新公共服務(wù)理論在中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)中已經(jīng)超越了中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，有鑒于此，我們認(rèn)為，盡管中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)可以將新公共服務(wù)理論及其有關(guān)政府職能定位的闡述作為其未來發(fā)展的目標(biāo)或愿景，但目前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)中的政府作用還達(dá)不到其所給出的職能定位要求。

此外，20世紀(jì)70年代興起的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)也給中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)提供了某些有益啟示。這一行政改革被看作是一場(chǎng)“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部門”（Reengineering the Public Sector）的“新公共管理”（New Public Management）運(yùn)動(dòng)。如表2所示，新公共管理運(yùn)動(dòng)是對(duì)傳統(tǒng)行政規(guī)則的一次重大揚(yáng)棄和重塑，它在政府的作用、組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任量化等方面都做了根本性的變革，并在西方政府實(shí)踐中取得了顯著成效，包括企業(yè)家式的公共管理者等概念的提出為腐朽的官僚制政府帶來了新生，使政府效率大幅提升，公民滿意度有所提高。此外，新公共管理也在目標(biāo)上要求政府職能是提供公共產(chǎn)品，這就使得政府重視其服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)，并以民眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由此促成管理者在傳統(tǒng)行政中所追求統(tǒng)治的目標(biāo)被替換，從而公眾就成為真正意義上的服務(wù)接受者和評(píng)判者，政府職能定位也就走向了全新的未來。

但新公共管理本身對(duì)中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)也有其局限性：第一，新公共管理產(chǎn)生的實(shí)踐土壤目前在中國(guó)還不具備，不像新公共管理運(yùn)動(dòng)的起源國(guó)英國(guó)那樣已處于后工業(yè)化時(shí)代，這樣二者之間在政府職能及公眾訴求方面就存在差異。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)雖然迅速增長(zhǎng)卻未能使中國(guó)成為發(fā)達(dá)國(guó)家，如此一來，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然在中國(guó)政府職能中占有核心地位。第二，新公共管理的企業(yè)家式行事模式有其內(nèi)在缺陷，會(huì)導(dǎo)致政府追求的目標(biāo)短視化，這與服務(wù)型政府建設(shè)的理念相違背。第三，新公共管理要求公務(wù)員追求效率、節(jié)約成本以及尊重市場(chǎng)力量，但這通常使社會(huì)價(jià)值和公民利益在某種程度上受到損害，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員的逐利行為，相應(yīng)弱化其對(duì)復(fù)雜社會(huì)責(zé)任問題的關(guān)注。而建設(shè)服務(wù)型政府本質(zhì)上是對(duì)公共管理者行為方式及職能定位的立體性改革，重視社會(huì)責(zé)任就應(yīng)該首當(dāng)其沖。第四，建設(shè)服務(wù)型政府要求政府能夠?yàn)樯鐣?huì)全體人員提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這就要求政府自身要具有超越以回報(bào)率或成本預(yù)算來制定公共政策的能力，使包括非贏利組織在內(nèi)的全體社會(huì)人員參與到公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給中去，但新公共管理的原則并不能滿足這一點(diǎn)。

綜上所述，無論是早期的新公共管理還是最近的新公共服務(wù)，都不能完全適用于中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)，這是我們建設(shè)中國(guó)服務(wù)型政府時(shí)必須把握的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，尤其是考慮到政府在建設(shè)服務(wù)型政府過程中具有不可替代的作用，離開政府自身職能定位的調(diào)整，建設(shè)服務(wù)型政府就不能達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)。因此，有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)中政府職能轉(zhuǎn)變與定位調(diào)整就應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考量和設(shè)計(jì)。

（一）既要服務(wù)又要掌舵。從人類社會(huì)所經(jīng)歷的三種政府模式來看，傳統(tǒng)的管制型政府要求政府職能是全方位的，當(dāng)過渡到管制型政府時(shí)，盡管對(duì)政府職能進(jìn)行了一些調(diào)整，但政府與社會(huì)依然是二元分離的，其職能定位主要還在于統(tǒng)治，仍屬于強(qiáng)管制型政府。但服務(wù)型政府模式則認(rèn)為必須放棄曾經(jīng)的統(tǒng)治導(dǎo)向，相應(yīng)強(qiáng)調(diào)公民的社會(huì)參與，并重視公民的滿意度，即政府不能再去掌控全社會(huì)。以公共政策為例，服務(wù)型政府所要做的就是以協(xié)調(diào)者的身份去促使包括公民個(gè)人在內(nèi)的各方利益集團(tuán)參與公共政策的制定，公共政策不再是政府閉門造車的結(jié)果。如同新公共服務(wù)者所宣稱的“政府的作用轉(zhuǎn)變?yōu)榘严嚓P(guān)的參與者集中到談判桌前進(jìn)行磋商和談判，或者以中間人的身份去促成公共問題的解決”。⑤這就要求政府必須對(duì)自身的職能定位進(jìn)行根本性的變革。而在管制政府模式下，公共政策是社會(huì)精英們進(jìn)行協(xié)商與妥協(xié)的產(chǎn)物，政府的統(tǒng)治實(shí)際上是一種精英統(tǒng)治，他們?cè)谏鐣?huì)政治的各個(gè)方面引導(dǎo)相關(guān)集團(tuán)與組織進(jìn)行互動(dòng)，最后由精英們得出公共政策。⑥

但對(duì)中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)來說，由政府掌舵仍有其必要性。因此，建設(shè)服務(wù)型政府必須把政府的服務(wù)屬性與具有中國(guó)特色的政府屬性結(jié)合起來，一方面必須重視民眾對(duì)服務(wù)的訴求，另外也要發(fā)揮好掌舵的職能，政府既要引導(dǎo)民眾，也要成為社會(huì)的有力支柱。在組織各方集團(tuán)和協(xié)調(diào)相關(guān)利益相互作用時(shí)，政府必須把握好大局，避免造成社會(huì)混亂甚至是迷失改革方向。這里的掌舵不是傳統(tǒng)意義上的掌控社會(huì)，而是在建設(shè)具有中國(guó)特色的服務(wù)型政府時(shí)考慮具體國(guó)情的一種使然。原因在于，政府以及傳統(tǒng)的公共管理者面對(duì)現(xiàn)代政治社會(huì)的迅猛發(fā)展，復(fù)雜性與多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)使政府無力也不再可能去掌控社會(huì)，但引導(dǎo)社會(huì)及民眾的能力或職能卻是不可或缺的。由于社會(huì)服務(wù)是服務(wù)型政府的主要職能，這要求政府必須有足夠的能力去提供公共服務(wù)，如在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面。中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的不同之處在于，西方國(guó)家有強(qiáng)大的私人部門去提供這些優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而中國(guó)公共服務(wù)的供給則必須依賴政府作為支撐。作為社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)政府必須有能力在社會(huì)服務(wù)職能上面進(jìn)行掌舵，尤其是在社會(huì)主義初級(jí)階段，任何政府改革都必須建立在這個(gè)國(guó)情之上，就如同西方社會(huì)在新公共管理實(shí)踐的大規(guī)模洗禮之后才能反思其弊端一樣，這是西方各國(guó)的基本國(guó)情，沒有這個(gè)基本國(guó)情就沒有新公共服務(wù)理論的提出。

（二）要以企業(yè)家身份去構(gòu)建良好的公共服務(wù)體系。服務(wù)型政府必須要把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在第一位去進(jìn)行職能改革，要求各級(jí)政府放棄以GDP論成敗的思維模式，致力于為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，以建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系。⑦但建立完整高效的公共服務(wù)體系除了要求政府職能轉(zhuǎn)變外，還需要在宏觀層面上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。如陳振明認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：完善公共服務(wù)制度體系；構(gòu)建公共服務(wù)社會(huì)參與機(jī)制；建設(shè)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度。[6]毫無疑問，管制型政府本身常常產(chǎn)生職能錯(cuò)位，原因就在于政府與社會(huì)的二元分離，公眾及社會(huì)組織沒有機(jī)會(huì)參與到公共服務(wù)體系的建設(shè)中去，這樣一來，政府改革就必然流于形式而不能取得突破。目前中國(guó)各級(jí)政府不僅掌握國(guó)家的絕對(duì)權(quán)力，而且也在公共服務(wù)方面具有壟斷權(quán)，這就導(dǎo)致公民和社會(huì)參與公共服務(wù)的社會(huì)參與機(jī)制缺失。

因此，我們認(rèn)為必須使公共服務(wù)者成為企業(yè)家式的管理者，鼓勵(lì)政府官員去像企業(yè)家一樣思考如何以最大效率、最優(yōu)資源利用去建立全面的公共服務(wù)體系。這樣一來，公共管理者為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須最大限度的利用所有資源，包括公民自身和非政府組織，這樣就會(huì)打破政府與社會(huì)、政府與公民二元分離的社會(huì)狀態(tài)，從而也就為建設(shè)良好的公共服務(wù)體系提供了資源保障。另一方面，作為企業(yè)家式的公共管理者，其本能就會(huì)要求政府自動(dòng)從不應(yīng)該干預(yù)的領(lǐng)域中退出，讓社會(huì)公共組織去承擔(dān)一部分的社會(huì)管理職能，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)的職能，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)中央提出的深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開的服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。⑧此外，作為深化行政管理體制改革的核心問題之一，就是要求政府職能調(diào)整及角色轉(zhuǎn)換，具體表現(xiàn)為一是要理順各行政部門及其上下級(jí)之間關(guān)系，二是要求減少不必要的各部門及各級(jí)政府之間的職能交叉，而企業(yè)家式的公共管理者在追求效率之外，也具有很強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向性，從而可以避免上述問題的產(chǎn)生，這就為公共管理者突破目前的困境、建立良好的公共服務(wù)體系提供了有力保障。

（三）以善治為目標(biāo)去推動(dòng)政府創(chuàng)新。善治（Good Governance）理念自20世紀(jì)90年代以來備受世界各國(guó)政府推崇。因?yàn)樯浦问鞘构怖孀畲蠡纳鐣?huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民在合作之下對(duì)公共生活的管理。[7]這與建設(shè)服務(wù)型政府中對(duì)政府職能的要求不謀而合，因此從某種意義上來說，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)就是要達(dá)到善治，而如何達(dá)到善治所要求的政府與公民間的最佳狀態(tài)？答案就是進(jìn)行政府創(chuàng)新。事實(shí)上，建設(shè)服務(wù)型政府的本質(zhì)就是進(jìn)行政府創(chuàng)新，因此我們必須獨(dú)自完成對(duì)傳統(tǒng)政府模式的革新，以實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府模式的轉(zhuǎn)型。很明顯，善治不存在于傳統(tǒng)的管制型政府模式當(dāng)中，而要想在服務(wù)型政府建設(shè)中去實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)，政府創(chuàng)新則是主要途徑之一。謝慶奎指出政府創(chuàng)新來自四個(gè)層面：理論、體制、人員及操作。[8]而政府創(chuàng)新的路徑主要包括政治改革、行政改革及執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。這就意味著政府創(chuàng)新是對(duì)政府自身一種的全方位改革，不僅需要在理論層面上進(jìn)行研究設(shè)計(jì)，以改變傳統(tǒng)管制政府的思維模式，而且也需要政府的制度體系在功能上進(jìn)行全面創(chuàng)新。除了這些頂層設(shè)計(jì)之外，也需要對(duì)公共管理人員的行政能力進(jìn)行創(chuàng)新，因?yàn)楣补芾碚卟皇鞘孪仍O(shè)定好程序的機(jī)器人，只需負(fù)責(zé)執(zhí)行具體指令。相反，政府公務(wù)人員能力、經(jīng)驗(yàn)及工作方式的差別會(huì)對(duì)政府具體行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重大影響，這就如同在公共政策的執(zhí)行過程中，若忽視了執(zhí)行者本身的素質(zhì)，則可能會(huì)產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。

此外，政府公務(wù)人員也會(huì)直接影響操作層面的政府創(chuàng)新效果，而建設(shè)電子政府則是目前操作層面進(jìn)行政府創(chuàng)新的主要方式，電子政府以其獨(dú)有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)顯著增進(jìn)了公共管理者的行政效率。但不可否認(rèn)，即便是在電子政府非常成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府行政人員仍然是具體操作層面的核心和靈魂，因?yàn)闊o論電子政府多么完善和復(fù)雜，進(jìn)行具體操作時(shí)還要落實(shí)到公務(wù)人員，所以，行政人員層面的政府創(chuàng)新將會(huì)影響和制約操作層面的政府創(chuàng)新，而操作層面的創(chuàng)新又為人員層面的創(chuàng)新注入了新的活力?？傊?，在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，必須著眼于以善治為目標(biāo)去推動(dòng)政府創(chuàng)新，二者互為支撐，缺一不可。即推動(dòng)政府創(chuàng)新是為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的善治，而要達(dá)到善治這種良好的政府治理狀態(tài)，就必須進(jìn)行政府創(chuàng)新。

（四）建設(shè)法治政府。建設(shè)服務(wù)型政府實(shí)質(zhì)上是政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)過程，而能否將中國(guó)政府建設(shè)成法治政府，將在很大程度上決定著政府職能轉(zhuǎn)變是否能夠最終獲得成功。事實(shí)上，大部分學(xué)者都認(rèn)同這樣一個(gè)觀點(diǎn)，即服務(wù)型政府就是集責(zé)任、績(jī)效和法治于一身的政府，但三者之間并非等量齊觀，此處起著引領(lǐng)和決定作用的是法治，因?yàn)橐粋€(gè)法治政府必然也是負(fù)責(zé)任的和有績(jī)效的政府，反之，若政府無法治可言，那么責(zé)任政府和績(jī)效政府就必然會(huì)是一個(gè)偽命題。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，由于長(zhǎng)期人治歷史的慣性，使得直到今天我們依然不能完全擺脫人治的束縛，這也使得中國(guó)法治政府建設(shè)顯得更為重要和迫切。

黨中央在十八屆四中全會(huì)明確提出法律是治國(guó)之重器、良法是善治之前提。⑨法治政府就是要求政府能夠依法行政和依法治國(guó)，而要依法行政，在行政執(zhí)法體制上則要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法決策、執(zhí)法行為和執(zhí)法監(jiān)督的相對(duì)分離；要進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革，加強(qiáng)司法監(jiān)督以及保障司法的獨(dú)立與公正；要切實(shí)提高并尊重憲法作為國(guó)家根本大法的地位，努力推進(jìn)依憲治國(guó)。這樣一來，轉(zhuǎn)變政府職能就要求優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)并提升其行政效能。十七大之后推行的“大部制”改革，旨在順利推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，最后能不能把這個(gè)成果鞏固下來，則主要取決于我國(guó)法治政府的建設(shè)是否到位?？傊?，建設(shè)有中國(guó)特色的服務(wù)型政府必須著力于實(shí)現(xiàn)法治這一目標(biāo)，而政府職能定位是否符合于服務(wù)型政府建設(shè)的要求則取決于法治政府這一頂層設(shè)計(jì)的規(guī)范與支撐。

注釋：

①不同學(xué)者對(duì)這三種政府類型的表述可能會(huì)有不同，但想要表達(dá)的核心思想是基本一致的。

②有關(guān)世界扁平化的相關(guān)概念參見托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》中的相關(guān)論述，湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2006。

③這里的顧客就是指西方發(fā)達(dá)國(guó)家在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，提倡政府應(yīng)該像企業(yè)服務(wù)顧客那樣去服務(wù)，但在中國(guó)顯然沒有政府服務(wù)顧客的提法，這從一個(gè)層面上顯現(xiàn)出西方相關(guān)政府理論與中國(guó)國(guó)情的脫節(jié)。

④詳細(xì)內(nèi)容參見羅伯特·B·丹哈特在《新公共服務(wù)——服務(wù)而非掌舵》中的相關(guān)論述，中國(guó)行政管理，2002。

⑤參見羅伯特·B·丹哈特在《新公共服務(wù)——服務(wù)而非掌舵》中的詳細(xì)論述，中國(guó)行政管理，2002。

⑥有關(guān)精英決策模式的詳細(xì)內(nèi)容參見王騷在《公共政策學(xué)》中公共政策決策模式中的論述，天津大學(xué)出版社，2010。

⑦有關(guān)建立公共服務(wù)體系的具體內(nèi)容參見http://www.gov. cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。

⑧ 相關(guān)內(nèi) 容 見 http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/ 2013-03/01/content_1205113.htm?div=-1。

⑨詳細(xì)論述見 http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_ 1112969836_3.htm。

［1］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會(huì)科學(xué)，2010（2）：4.

［2］張康之.走向服務(wù)型政府的“大部制”改革［J］.中國(guó)行政管理，2013（5）：7-8.

［3］劉熙瑞，段龍飛.服務(wù)型政府：本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（5）：25.

［4］［美］羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵［J］.劉俊生譯.中國(guó)行政管理，2002（10）：42-44.

［5］燕繼榮.社會(huì)管理創(chuàng)新與服務(wù)型政府建設(shè)［J］.行政論壇，2012（1）：17.

［6］陳振明.深化行政體制改革加快服務(wù)型政府建設(shè)——中國(guó)政府改革與治理的新趨勢(shì)透視［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（4）：10-11.

［7］俞可平.治理與善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999 （5）：39.

［8］謝慶奎.服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑：政府創(chuàng)新［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（1）：127-128.

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1007-9106（2015）11-0031-06

* 本文為山西省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目PSSR（項(xiàng)目編號(hào)：2013322）及山西省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2013041037-02）的資助。

* 作者介紹：肖黎明（1972—），男，山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)閰^(qū)域治理理論；王龍浩（1988—），男，山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生。