財(cái)政資金監(jiān)督制衡的國際借鑒與啟示

■中國人民銀行宜春市中心支行課題組

一、財(cái)政資金監(jiān)督制衡模式的國際實(shí)踐

（一）立法型國家財(cái)政資金監(jiān)督實(shí)踐——以美國為例

立法型國家的財(cái)政資金監(jiān)督是國家立法機(jī)關(guān)對(duì)國家公共權(quán)力施行的監(jiān)督，議會(huì)作為其監(jiān)督主體，通過制定預(yù)算法案、撥款法案等法律形式,管理國家總預(yù)算及收支活動(dòng)。實(shí)行立法型監(jiān)督制度的國家主要有美國、加拿大、澳大利亞等，尤以美國的財(cái)政資金監(jiān)督管理具有比較詳細(xì)的法律依據(jù)和規(guī)范成型的程序。

美國財(cái)政資金監(jiān)督的主要特點(diǎn)：一是形成了分工明確、相互獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督體系。國會(huì)行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，審查政府預(yù)算安排的合法性；審計(jì)部門對(duì)公共資金使用效益進(jìn)行事后監(jiān)督檢查；財(cái)政部門的監(jiān)督圍繞公共資金管理活動(dòng)展開。二是財(cái)政資金監(jiān)督法制化和制度化。美國法律規(guī)定，聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的形成和執(zhí)行的全過程都必須公開進(jìn)行，預(yù)算一經(jīng)國會(huì)通過和總統(tǒng)簽署就具有法律效力，必須不折不扣地執(zhí)行。三是重視對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督管理。從美國財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐來看，加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性是對(duì)公共支出進(jìn)行有效監(jiān)督的關(guān)鍵牲環(huán)節(jié)。四是強(qiáng)調(diào)對(duì)用款部門的管理。美國財(cái)政的事中監(jiān)督，主要是加強(qiáng)對(duì)用款部門支出過程的管理和監(jiān)督。切實(shí)可行的方法是向各部門派駐財(cái)政總監(jiān)，并且賦予財(cái)政總監(jiān)一定的權(quán)力和責(zé)任。

（二）司法型國家財(cái)政資金監(jiān)督實(shí)踐——以法國為例

在司法型國家財(cái)政監(jiān)督體制下，議會(huì)僅對(duì)國家財(cái)政實(shí)行宏觀監(jiān)督，而具有司法性質(zhì)的審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政監(jiān)督上具有較大職權(quán)。法國是司法型財(cái)政資金監(jiān)督模式的典型，已經(jīng)形成了包括議會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督、審計(jì)法院的事后監(jiān)督等完備的財(cái)政監(jiān)督體系。

法國財(cái)政資金監(jiān)督的主要特點(diǎn)：一是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)都具有相對(duì)獨(dú)立性。無論公共會(huì)計(jì)為哪個(gè)部門、單位或地區(qū)服務(wù)，都由財(cái)政部公共會(huì)計(jì)司垂直管理；國家監(jiān)察署由財(cái)政部設(shè)立，并直接對(duì)財(cái)政部長負(fù)責(zé)；審計(jì)法院既獨(dú)立于議會(huì)，又獨(dú)立于政府，屬于司法范疇，議會(huì)和政府都不能干預(yù)其工作。二是側(cè)重對(duì)支出環(huán)節(jié)的監(jiān)控。法國始終把對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督擺在各項(xiàng)監(jiān)察活動(dòng)的首位，通過財(cái)政監(jiān)察專員審核制、公共會(huì)計(jì)具體監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)察總署專項(xiàng)檢查三個(gè)層面實(shí)施。三是審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督分工明確。審計(jì)主要目的是檢查管理水平和資金使用效率，往往在事后進(jìn)行；財(cái)政監(jiān)督是圍繞財(cái)政收支管理展開，一般在事前、事中進(jìn)行，二者極少出現(xiàn)交叉重復(fù)。四是對(duì)違法違規(guī)者處罰嚴(yán)厲。財(cái)政監(jiān)察專員嚴(yán)重失職的，由審計(jì)法院追究刑事責(zé)任；公共會(huì)計(jì)若涉及挪用公款，就要被撤銷會(huì)計(jì)資格，嚴(yán)重的要被判刑；財(cái)政支出決策人在決策中若有違反財(cái)政法規(guī)行為或其他問題，由審計(jì)法院通過檢察長向財(cái)政預(yù)算紀(jì)律法院提起訴訟。

（三）行政型國家財(cái)政資金監(jiān)督實(shí)踐——以瑞典為例

行政型財(cái)政監(jiān)督是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律規(guī)章對(duì)其內(nèi)部的行為以及使用財(cái)政資金的部門單位的資金運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督主體主要是政府及所屬部門。實(shí)行該模式的主要有瑞典、瑞士、東歐等國,其中，以瑞典的行政監(jiān)督較為典型。

瑞典財(cái)政資金監(jiān)督的主要特點(diǎn)：一是注重財(cái)政資金運(yùn)行全過程的監(jiān)督。瑞典財(cái)政部將監(jiān)督職能融入財(cái)政資金運(yùn)行的全過程中，具體包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)控和事后監(jiān)督。二是注重公共支出的績效考核。在對(duì)公共支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的同時(shí)，近年來瑞典政府加強(qiáng)了對(duì)公共部門的績效考核。三是注重社會(huì)公眾的監(jiān)督。瑞典十分重視預(yù)算的透明性，從預(yù)算編制開始一直到執(zhí)行，都在議會(huì)社會(huì)公眾的監(jiān)督下進(jìn)行。

（四）獨(dú)立型國家財(cái)政資金監(jiān)督實(shí)踐——以日本為例

獨(dú)立型國家財(cái)政資金監(jiān)督是指具有一定獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)部門的財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督體制下，財(cái)政監(jiān)督主體在機(jī)構(gòu)設(shè)置上既不屬于立法部門，也不屬于司法部門和行政部門，具有最高獨(dú)立性，其中的典型代表是日本。

日本財(cái)政監(jiān)督管理主要特點(diǎn)：一是依法管理。國會(huì)、審計(jì)部門和財(cái)政部門對(duì)財(cái)政支出管理的職資、權(quán)限及程序均以法律為依據(jù)。二是全面管理。預(yù)算要求全面列示所有財(cái)政支出，不允許有任何不列入預(yù)算的政府支出。而各項(xiàng)支出要求詳細(xì)列示，建設(shè)性支出則要求列示到具體項(xiàng)目上。另外，審計(jì)部門和財(cái)政部門的監(jiān)督管理也是全面的，不僅在支出前要向財(cái)政部門提交具體的支出計(jì)劃，而且支出后也要及時(shí)地向財(cái)政部門和審計(jì)部門提交支出報(bào)告。三是經(jīng)常性管理。日本財(cái)政支出監(jiān)督管理不是臨時(shí)性的或運(yùn)動(dòng)式的，而是依法從事的經(jīng)常性工作。會(huì)計(jì)檢查院以對(duì)中央財(cái)政支出（包括收入）的審計(jì)為己任，長期從事財(cái)政支出的審計(jì)監(jiān)督工作。

二、財(cái)政資金監(jiān)督制衡的一般國際經(jīng)驗(yàn)

（一）依靠完備的法律制度，確保財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性

各國普遍重視法律制度建設(shè)，通常以法律的形式對(duì)財(cái)政監(jiān)督的主體、職責(zé)、權(quán)限予以明確規(guī)定，以保障財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)權(quán)威性，主要體現(xiàn)在以下三方面:一是財(cái)政監(jiān)督法制體系健全，立法層次高。各國大都通過議會(huì)立法的形式來調(diào)整財(cái)政監(jiān)督職能，部分國家還在憲法中對(duì)財(cái)政監(jiān)督制度予以規(guī)定，并制定了財(cái)政監(jiān)督基本法和一系列的財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)，諸如《國庫法》、《預(yù)算法》、《財(cái)政監(jiān)督法》等,使財(cái)政監(jiān)督有法可依。二是財(cái)政監(jiān)督法規(guī)與經(jīng)濟(jì)法規(guī)配套，可操作性強(qiáng)。大多數(shù)國家擁有較為完備和富有操作性的財(cái)政監(jiān)督法律體系，有些國家還制定了諸如《國有資產(chǎn)管理法》、《計(jì)劃法》、《社會(huì)保障法》等專門的財(cái)經(jīng)法規(guī)與財(cái)政法規(guī)相配套。三是財(cái)政監(jiān)督法規(guī)補(bǔ)充修訂，法律時(shí)效性強(qiáng)。各國十分注意結(jié)合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及時(shí)修訂現(xiàn)有法律制度，制定急需法律，從而不斷完善財(cái)政監(jiān)督法制。如美國國會(huì)先后通過《監(jiān)察官法》、《財(cái)政主官法》和《單項(xiàng)否決權(quán)法》等，賦予監(jiān)察官以獨(dú)立監(jiān)督的權(quán)力。

（二）設(shè)立專業(yè)的機(jī)構(gòu)部門，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)立性

監(jiān)督主體相對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象是否獨(dú)立，是監(jiān)督活動(dòng)能否順利、有效進(jìn)行的關(guān)鍵之一。國際上財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)立性均遵循以下兩個(gè)基本原則。一是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立于財(cái)政部門及其他資金使用單位。如美國財(cái)政總監(jiān)由總統(tǒng)直接任命，負(fù)責(zé)監(jiān)管宏觀財(cái)稅政策及財(cái)稅官員的重大問題，并對(duì)總統(tǒng)和國會(huì)負(fù)責(zé)，行使財(cái)政監(jiān)管權(quán)。同時(shí)，在各個(gè)政府部門中還設(shè)立有受財(cái)政總監(jiān)管理的審計(jì)師。二是地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于地方政府。在法國，地方審計(jì)法庭完全獨(dú)立于政府和議會(huì)之外。地方法庭的庭長由法國審計(jì)法院提名并由共和國總統(tǒng)任命，但法國審計(jì)法院和地方審計(jì)法庭之間并沒有隸屬關(guān)系，地方審計(jì)法庭可以不受法國審計(jì)法院的干擾而獨(dú)立行事。法國審計(jì)法院僅僅對(duì)地方審計(jì)法庭進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和區(qū)域性的協(xié)調(diào)。

（三）構(gòu)建高效的制衡機(jī)制，形成財(cái)政監(jiān)督的有序性

一個(gè)可靠并且有效的財(cái)政監(jiān)督體系是系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，是靠財(cái)政監(jiān)督權(quán)力的制衡來實(shí)現(xiàn)的。縱觀各國財(cái)政監(jiān)督體系，基本都建立了由立法部門、審計(jì)部門、政府部門和社會(huì)公眾組成的多層次立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，且各監(jiān)督主體之間分工明確、相互協(xié)調(diào)。

例如在法國，議會(huì)對(duì)政府預(yù)決算進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)察專員對(duì)部門和大區(qū)進(jìn)行監(jiān)督，公共會(huì)計(jì)對(duì)公共支出撥付進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)察總署對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，稅收部門對(duì)納稅人進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)法院對(duì)政府預(yù)決算、公共會(huì)計(jì)、公共支出決策人、國有企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行高層次的事后監(jiān)督，都體現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督權(quán)力之間的相互制衡。再如在美國，社會(huì)中無處不有相互制衡機(jī)制，聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的制定和實(shí)施也不例外。對(duì)財(cái)政監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行合理配置并實(shí)現(xiàn)相互制衡，可以有效地防范、控制政府預(yù)算執(zhí)行過程中的制度風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國財(cái)政資金監(jiān)督存在的主要問題

（一）系統(tǒng)性法制建設(shè)相對(duì)滯后

新《預(yù)算法》于2015年開始實(shí)施，標(biāo)志著我國財(cái)政監(jiān)督法制水平的進(jìn)一步提升，但我國缺乏一個(gè)系統(tǒng)、全面的財(cái)政監(jiān)督法律體系的現(xiàn)狀并沒有根本改變。法制依據(jù)散見于《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《會(huì)計(jì)法》、《行政處罰法》等法律中，沒有專門的法律法規(guī)對(duì)各財(cái)政監(jiān)督主體的財(cái)政監(jiān)督職能和權(quán)限進(jìn)行規(guī)范，各法律之間也沒有科學(xué)的協(xié)調(diào)和分工。在起草制定各單項(xiàng)法律法規(guī)時(shí)，各相關(guān)部門不可能考慮也難以完整地考慮整個(gè)國家財(cái)政監(jiān)督法律體系的科學(xué)性與實(shí)用性，可能從部門自身的利益和需求出發(fā)，強(qiáng)調(diào)本部門的利益和權(quán)力，將部門權(quán)力合法化，造成財(cái)政監(jiān)督職能的重復(fù)和交叉；有的部門也可能出現(xiàn)濫用行政規(guī)章權(quán)、法律解釋權(quán)，使法律法規(guī)之間銜接不暢甚至相抵觸。

（二）缺乏有效的監(jiān)督權(quán)力制衡

我國財(cái)政監(jiān)督屬于行政型監(jiān)督。在這種監(jiān)督模式下，最大的缺陷在于監(jiān)督主體隸屬于被監(jiān)督主體，必然會(huì)影響到監(jiān)督的獨(dú)立性，極大地影響了財(cái)政監(jiān)督的深度、廣度和效果。從當(dāng)前各監(jiān)督主體在財(cái)政監(jiān)督工作中的地位和作用看，除了立法機(jī)構(gòu)實(shí)施的人大財(cái)政監(jiān)督，以及地位不高的社會(huì)監(jiān)督外，其他監(jiān)督主體都屬于政府部門的監(jiān)督，這些監(jiān)督主體在財(cái)政監(jiān)督中實(shí)際上處于一種平行或準(zhǔn)平行的結(jié)構(gòu)。比如，財(cái)政部門和審計(jì)部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的重要職責(zé)之一都是對(duì)本級(jí)部門（單位）的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，而且兩者在監(jiān)督的范圍、內(nèi)容和實(shí)施的方式等方面均具有較大的同一性。因此在實(shí)踐中，各監(jiān)督主體會(huì)從自身需求出發(fā)，分別根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督客體進(jìn)行監(jiān)督，由于監(jiān)督客體可能是同一對(duì)象目標(biāo)，所以就會(huì)造成重復(fù)監(jiān)督和交叉監(jiān)督，容易造成執(zhí)法單位職能混淆，增加監(jiān)督成本，影響監(jiān)督的有效性。

（三）國庫事中監(jiān)督職能尚需完善

從我國現(xiàn)有的監(jiān)督格局看,人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督主要表現(xiàn)為事前監(jiān)督,而這種事前監(jiān)督對(duì)預(yù)算編制質(zhì)量的依附性較強(qiáng)，在實(shí)踐中難以達(dá)到理想效果。審計(jì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督表現(xiàn)為事后監(jiān)督,且地方審計(jì)部門是政府財(cái)政撥款的對(duì)象,獨(dú)立性差,難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行有效的監(jiān)督。從事中監(jiān)督角度看，雖然《國家金庫條例》明確賦予人民銀行實(shí)施國庫監(jiān)督的權(quán)力，但我國國庫的定位依然停留在經(jīng)理財(cái)政資金的收支業(yè)務(wù)上，國庫監(jiān)督職能和服務(wù)職能強(qiáng)調(diào)得較少。在實(shí)際工作中，國庫對(duì)財(cái)政的監(jiān)督作用發(fā)揮不充分，缺乏對(duì)預(yù)算單位運(yùn)用財(cái)政資金的監(jiān)督。這就造成了財(cái)政資金管理混亂、超預(yù)算、預(yù)算外資金游離于國庫管理等現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面使財(cái)政赤字的潛在壓力增大，另一方面也使財(cái)政很難掌握實(shí)際的財(cái)政資金運(yùn)用狀況，造成財(cái)政政策制定執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

四、完善我國財(cái)政資金監(jiān)督制衡的建議

（一）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)，樹立財(cái)政監(jiān)督法治權(quán)威

一要健全財(cái)政監(jiān)督法律體系。當(dāng)前，應(yīng)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國具體國情，從強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管、規(guī)范財(cái)政監(jiān)管行為的原則出發(fā)，盡快制定并頒布 《中華人民共和國財(cái)政監(jiān)管法》、《中華人民共和國財(cái)政監(jiān)管實(shí)施條例》，將財(cái)政監(jiān)督主體各自的地位、職責(zé)、范圍以及監(jiān)督的具體程序等，以法律的形式加以明確，理清財(cái)政監(jiān)督的責(zé)任與邊界，明確專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)和任務(wù)，形成分工明確、各有側(cè)重、環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督體系，將我國的財(cái)政監(jiān)督納入法制化軌道。二要落實(shí)財(cái)政監(jiān)督法規(guī)立法精神。下位法在修訂過程中應(yīng)服從上位法規(guī)定，避免強(qiáng)調(diào)本部門利益和權(quán)力、將部門權(quán)力合法化，使法律與實(shí)施條例銜接配套，是財(cái)政監(jiān)督法規(guī)立法修法的基本原則要求，包括當(dāng)前正處于征求意見階段的 《預(yù)算法實(shí)施條例》的制定，都應(yīng)堅(jiān)持下位法服從于上位法，堅(jiān)持人民銀行經(jīng)理國庫主體地位不動(dòng)搖。

（二）堅(jiān)持人民銀行經(jīng)理國庫，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督制衡機(jī)制

一要充分發(fā)揮人民銀行國庫事中監(jiān)督作用。30年實(shí)踐證明，人民銀行經(jīng)理國庫體制是一種符合我國實(shí)際、科學(xué)有效的制度安排，核心要素就是實(shí)現(xiàn)了財(cái)政管理上的職責(zé)分離與權(quán)力制衡。人民銀行國庫履行了在預(yù)算收支執(zhí)行過程中的事中監(jiān)督職能，通過“政府的會(huì)計(jì)”和“政府的出納”角色之間的權(quán)力制衡，避免了預(yù)算執(zhí)行權(quán)力最大程度地集中于財(cái)政部門一身，是對(duì)人大監(jiān)督偏于事前、審計(jì)監(jiān)督側(cè)重事后一種不可替代的補(bǔ)充。基于此，人民銀行國庫事中監(jiān)督職能在法律地位上應(yīng)進(jìn)一步明確，在監(jiān)督效能上應(yīng)進(jìn)一步提升。二要實(shí)行“國庫單一賬戶”制度。國庫單一賬戶的基本涵義是，在人民銀行開立真正意義上的國庫單一賬戶，政府全部收入上繳國庫，全部支出從國庫撥付，實(shí)現(xiàn)“國庫收支一本賬”，逐步取代“國庫單一賬戶體系”。實(shí)行國庫單一賬戶有利于政府預(yù)算資金集中核算管理、提高預(yù)算資金運(yùn)行效率，而且為將財(cái)政監(jiān)督職能融入財(cái)政資金運(yùn)行全過程提供了可能，同時(shí)這也符合公共財(cái)政公開、透明的內(nèi)在要求。

（三）深化財(cái)政管理制度改革，形成財(cái)政監(jiān)督全面覆蓋

一要繼續(xù)深化國庫集中收付制度改革。我國實(shí)行國庫集中收付制度以來，一定程度上解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財(cái)政資金使用效率。但改革實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些偏差，主要表現(xiàn)為支出撥付程序上的“先支付、后清算”，不利于對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全程監(jiān)督。為此，要改進(jìn)預(yù)算收入尤其是非稅收入收繳流程，優(yōu)化國庫集中支付流程，真正實(shí)現(xiàn)政府全部收入繳入國庫單一賬戶，全部支出通過國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人，把對(duì)財(cái)政資金的全程監(jiān)督真正落到實(shí)處。二要繼續(xù)深化財(cái)政專戶管理制度。主要改革方向是，持續(xù)加強(qiáng)財(cái)政性資金監(jiān)督，進(jìn)一步明確有關(guān)各方在賬戶設(shè)立與管理中的職責(zé)權(quán)限，逐步取消財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立的各類財(cái)政專戶，將所有財(cái)政性資金納入國庫單一賬戶管理；對(duì)確實(shí)需要保留的專戶，應(yīng)以法律形式予以明確，并將其開立在人民銀行國庫，以此確保對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行予以全面、有效的監(jiān)督管理。

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