資本項(xiàng)目可兌換后的跨境資本審慎監(jiān)管：OECD國家的經(jīng)驗(yàn)

■盛雯雯

一、構(gòu)建跨境資本審慎監(jiān)管體系的意義

近年來，中國推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的步伐明顯加快，傳統(tǒng)的外匯管理方式正面臨轉(zhuǎn)型。在此背景下，研究構(gòu)建宏觀審慎框架下的跨境資本管理體系具有重要意義。一方面，2008年全球金融危機(jī)后IMF等國際組織重新意識(shí)到了跨境資本審慎監(jiān)管在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的重要性。在原有資本管制工具的基礎(chǔ)上，IMF （IMF，2010；2011；Ostry et.al.，2010，2011)引入了與外匯相關(guān)的審慎措施，提出了資本流動(dòng)管理工具 （Capital Control Measure,CFMs）的嶄新概念，鼓勵(lì)一國利用多樣化的CFMs工具對(duì)跨境資本進(jìn)行合理的監(jiān)管。CFMs概念的提出，實(shí)際上從側(cè)面強(qiáng)調(diào)了跨境資本審慎監(jiān)管在提高金融穩(wěn)定性中的重要作用。而另一方面，從各國經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)來看，OECD國家得益于其相對(duì)成熟的國內(nèi)金融體系和較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在《資本流動(dòng)法案》的推動(dòng)下，早在20世紀(jì)后期就率先實(shí)現(xiàn)了資本項(xiàng)目的自由化改革，全面取消了資本管制。但是即便如此，OECD國家也并未放棄將跨境資本審慎政策作為常態(tài)化工具的運(yùn)用，其相對(duì)成功的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明：在資本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)自由化后，審慎監(jiān)管將取代資本管制成為防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。OECD的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國下一步構(gòu)建跨境資本審慎管理框架而言具有重要的借鑒意義。

二、跨境資本審慎監(jiān)管的工具分類

在宏觀審慎工具箱中，直接作用于跨境資本流動(dòng)的主要是與外匯相關(guān)的宏觀審慎政策，其定義是指根據(jù)交易計(jì)價(jià)貨幣，而非交易方居民性質(zhì)實(shí)行的一系列限制性措施。這是由于資本項(xiàng)目可兌換后，一國對(duì)跨境資本流動(dòng)監(jiān)管必然將經(jīng)過由限制跨境交易，即居民歧視性原則向防范外匯風(fēng)險(xiǎn)，即幣種歧視性原則的轉(zhuǎn)變過程。相較于傳統(tǒng)的資本管制手段，外匯相關(guān)的宏觀審慎措施可表現(xiàn)為多種多樣的價(jià)格型調(diào)節(jié)手段，因此在政策設(shè)計(jì)和實(shí)際使用中更為靈活，當(dāng)前已被各國廣泛應(yīng)用于對(duì)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行部門的審慎監(jiān)管實(shí)踐中。常見的與外匯相關(guān)的審慎政策可分為以下四大類：（1）對(duì)居民外幣借貸的限制；（2）對(duì)購買境內(nèi)發(fā)行的外幣計(jì)價(jià)證券的限制；（3）對(duì)外匯存款施加差異化待遇，這種差異化待遇具體表現(xiàn)為準(zhǔn)備金要求、對(duì)資產(chǎn)流動(dòng)性的要求、利率的管制，和信貸管制；以及（4）對(duì)金融機(jī)構(gòu)外匯敞口限制等。IMF《各國匯兌安排與匯兌限制年報(bào)》（AREAER,簡(jiǎn)稱為匯兌年報(bào)）顯示，2013年34個(gè)OECD國家中共有17個(gè)國家使用了一項(xiàng)或多項(xiàng)的與外匯相關(guān)的審慎措施。就各類工具的使用頻率而言，對(duì)外匯敞口的限制是OECD國家最常使用的審慎工具手段，其次為對(duì)外匯資產(chǎn)流動(dòng)性的要求，而對(duì)外匯存款的信貸管制和利率管制則最少被使用。

三、宏觀審慎工具在OECD的現(xiàn)狀及其與中國對(duì)比

（一）對(duì)居民外幣借貸的限制

當(dāng)前，通過限制居民外幣借貸而進(jìn)行審慎監(jiān)管的OECD國家很少，主要為韓國、墨西哥與波蘭。其中，韓國嚴(yán)格限制居民出于為跨境交易融資目的而進(jìn)行的外匯借貸業(yè)務(wù)，但是對(duì)中小型制造業(yè)為購買本國生產(chǎn)設(shè)備而進(jìn)行的外匯貸款則免除該限制。墨西哥則是對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的外匯貸款業(yè)務(wù)施加了總量限制，而無論借款者是否是國民、公民或所處的外匯敞口水平。波蘭要求本國銀行必須根據(jù)借款者的收入來源的幣種來確定用該幣種計(jì)價(jià)的外匯貸款，而對(duì)借款者收入來源之外的貨幣計(jì)價(jià)貸款則遵循更為嚴(yán)格的信譽(yù)要求。當(dāng)前，中國對(duì)外債實(shí)行分類管理：對(duì)境內(nèi)中資機(jī)構(gòu)舉借短期外債和國有商業(yè)銀行中長(zhǎng)期外債實(shí)行余額管理，余額由外匯局核定；而對(duì)境內(nèi)中資機(jī)構(gòu)舉借中長(zhǎng)期外債則需通過國家發(fā)改委的審批。一切形式的外債均須在外匯局注冊(cè)登記；同時(shí)銀行總體債務(wù)規(guī)模應(yīng)符合《中國商業(yè)銀行法》中對(duì)資產(chǎn)債務(wù)比率的相關(guān)規(guī)定。對(duì)此，中國正在積極尋求轉(zhuǎn)變外債管理方式，推動(dòng)外債的宏觀審慎管理改革。

（二）對(duì)在購買境內(nèi)發(fā)行的外幣計(jì)價(jià)證券的限制

使用該手段的OECD國家主要包括智利、冰島、韓國、墨西哥、斯洛伐克。其中，智利對(duì)本國銀行購買本國發(fā)行外匯計(jì)價(jià)債券的總量并不施加限制。但是，銀行必須遵守銀行法所規(guī)定的交易類別，且須按照智利央行的要求約束自身的風(fēng)險(xiǎn)敞口。冰島和韓國對(duì)此的管制都非常嚴(yán)格：冰島要求對(duì)各類外匯金融證券產(chǎn)品投資必須通過冰島央行的審批，韓國則嚴(yán)格禁止本國從事外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)為韓元融資而購買境內(nèi)發(fā)行的外匯債券。一直以來，中國對(duì)在境內(nèi)發(fā)行外幣計(jì)價(jià)債券的管理措施都比較嚴(yán)格，目前只允許少數(shù)政策性銀行在央行的批準(zhǔn)下，出于為境內(nèi)企業(yè)提供外幣融資的目的發(fā)行境內(nèi)外幣債券，而其他金融機(jī)構(gòu)在境內(nèi)發(fā)行外幣計(jì)價(jià)債券則受到嚴(yán)格限制。

（三）對(duì)外匯存款施加差異化待遇

由于OECD國家鮮少對(duì)外匯存款施加利率管制和信貸管制，因此本文僅對(duì)外匯存款準(zhǔn)備金的差別化要求和資產(chǎn)流動(dòng)性要求兩個(gè)審慎監(jiān)管政策做出分析。

1.對(duì)準(zhǔn)備金的差別化要求

對(duì)外匯存款施行差別化準(zhǔn)備金要求的OECD國家包括奧地利、韓國、土耳其、以色列。其中，奧地利央行對(duì)各個(gè)幣種的期限為兩年以下的外匯存款和債務(wù)證券施加了準(zhǔn)備金要求。韓國央行視存款者的居民身份和存期長(zhǎng)短的不同，對(duì)外匯存款施加了1%、2%、7%三檔的準(zhǔn)備金率要求。以色列央行的規(guī)定則體現(xiàn)了對(duì)居民和非居民外匯存款差異化對(duì)待，其中要求境內(nèi)銀行對(duì)居民外匯存款按照本幣計(jì)算準(zhǔn)備金，而對(duì)非居民的外匯存款則以外幣計(jì)提準(zhǔn)備金，并且還對(duì)非居民的外匯互換和外匯遠(yuǎn)期交易也規(guī)定了10%的準(zhǔn)備金率要求。對(duì)此，中國的做法是對(duì)人民幣存款準(zhǔn)備金和外匯存款準(zhǔn)備金區(qū)別對(duì)待：對(duì)人民幣存款設(shè)定了相應(yīng)的準(zhǔn)備金率利率和超額存款準(zhǔn)備金利率，但是并不對(duì)外匯存款的準(zhǔn)備金支付利息。

2.資產(chǎn)流動(dòng)性要求

對(duì)銀行外匯存款施加資產(chǎn)流動(dòng)性要求的OECD國家較多，主要包括德國、奧地利、智利、韓國、墨西哥、土耳其、以色列。其中，德國要求外匯存款應(yīng)符合歐洲央行協(xié)會(huì)（EBA)的指導(dǎo)要求。智利要求無論外匯存款和資產(chǎn)的具體計(jì)價(jià)幣種為何，都必須以美元計(jì)值交納準(zhǔn)備金以保證流動(dòng)性。土耳其要求境內(nèi)銀行須自行計(jì)算并維持兩個(gè)流動(dòng)性指標(biāo)：總流動(dòng)性比率不得低于100%，外匯資產(chǎn)流動(dòng)性比率不得低于80%。類似的，以色列規(guī)定銀行的外匯流動(dòng)性資產(chǎn)與償付期低于1個(gè)月的外匯負(fù)債之比不得低于100%。韓國央行則根據(jù)銀行資產(chǎn)負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)不同，設(shè)計(jì)了非常具體且差異化的流動(dòng)性要求，根據(jù)期限結(jié)構(gòu)的不同，流動(dòng)性比率從3%到100%不等。而2013年中國對(duì)此的規(guī)定為要求銀行當(dāng)期外匯資產(chǎn)余額與當(dāng)期外匯負(fù)債余額之比不低于25%。

（四）對(duì)金融機(jī)構(gòu)外匯敞口的限制

由于外匯敞口頭寸有可能在匯率走勢(shì)逆轉(zhuǎn)的情況下對(duì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的資本充足率、信貸質(zhì)量乃至流動(dòng)性造成嚴(yán)重的影響，對(duì)金融機(jī)構(gòu)外匯敞口的監(jiān)管已成為OECD國家防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)最常見的政策工具，被各國廣泛使用。英國、奧地利、智利、捷克、芬蘭、法國、冰島、意大利、韓國、墨西哥、挪威、波蘭、葡萄牙、土耳其、斯洛伐克都出于審慎監(jiān)管的原因，對(duì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的外匯敞口有所限制。代表性做法如：英國規(guī)定本國金融機(jī)構(gòu)根據(jù)即期外匯負(fù)債的凈余額向央行計(jì)提0.18%的無息存款準(zhǔn)備金。法國對(duì)此的規(guī)定為不直接限制金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)敞口水平，但是規(guī)定當(dāng)金融機(jī)構(gòu)凈外匯頭寸和凈黃金頭寸之和占全部自有資金的比率超過2%時(shí)，金融機(jī)構(gòu)須按照二者頭寸之和乘8%計(jì)算并提供自有資金支持。韓國則規(guī)定銀行全部?jī)舫陬^寸不得超過該銀行上月的全部股本資本的50%，此外韓國還在2013年將本國銀行外匯衍生合約與銀行資本比率由40%下調(diào)為30%，而對(duì)外資銀行分支機(jī)構(gòu)該比率則從200%下調(diào)至150%。相較于OECD國家，中國的做法表現(xiàn)為對(duì)外匯總敞口而非凈敞口的限制，即通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)從事外匯交易量直接限制來控制外匯敞口風(fēng)險(xiǎn)，具體規(guī)定為金融機(jī)構(gòu)代表自身的外匯交易的日交易量（總外匯敞口）不得超過營運(yùn)外匯資本的20%；在監(jiān)管部門的許可下，金融機(jī)構(gòu)可以留存不超過1%外匯營運(yùn)資本的隔夜外匯敞口。

四、對(duì)中國跨境資本審慎監(jiān)管的政策建議

OECD國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說明：資本項(xiàng)目可兌換改革與跨境資本審慎監(jiān)管二者之間并不矛盾，盡管資本項(xiàng)目的開放必將伴隨著傳統(tǒng)資本管制的大幅取消，跨境資本審慎監(jiān)管仍為一國提供了多樣化的政策工具用以防范跨境資金風(fēng)險(xiǎn)。因此，即便一國實(shí)現(xiàn)了資本項(xiàng)目可兌換，也并不意味著就喪失了對(duì)跨境資本流動(dòng)監(jiān)管的能力。對(duì)此，中國的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)盡快建立和完善可兌換后的跨境資本審慎管理框架，這樣才能使資本項(xiàng)目改革的成本收益最大化。

與OECD相對(duì)健全成熟的審慎監(jiān)管模式相比，中國目前的差距主要體現(xiàn)在OECD國家各類跨境資本監(jiān)管工具的審慎性更強(qiáng)，所采用的工具多為價(jià)格型，一般并不對(duì)總量設(shè)限，而是利用價(jià)格杠桿強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)自身的審慎經(jīng)營行為，從而降低貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，提升金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定性。與此相比，中國盡管跨境資本管理覆蓋范圍全面，但以行政性或數(shù)量型工具為主，跨境資本的審慎監(jiān)管尚處于初步建立階段，未來的改革方向應(yīng)為進(jìn)一步突出市場(chǎng)化原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)自身審慎行為的積極性，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)自身的審慎經(jīng)營意識(shí)。

在具體的政策設(shè)計(jì)上：首先，對(duì)外幣外債的審慎監(jiān)管應(yīng)逐步由余額管理和審批制轉(zhuǎn)變?yōu)榛陲L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的外債動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，外債的審慎調(diào)節(jié)可綜合考慮企業(yè)經(jīng)營狀況如凈資產(chǎn)、銷售額等微觀變量，以及國際收支情況、國家整體負(fù)債水平等宏觀變量具體設(shè)定。其次，在對(duì)外匯存款的審慎監(jiān)管上，當(dāng)前中國對(duì)外匯存款已設(shè)置了與本幣存款差異化的準(zhǔn)備金規(guī)則，并對(duì)銀行當(dāng)期外匯資產(chǎn)與負(fù)債規(guī)定了最低比率要求以保證流動(dòng)性，未來可以在此基礎(chǔ)上參考以色列和韓國的做法，進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)外匯存款和負(fù)債幣種結(jié)構(gòu)與期限結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范，制定兼具結(jié)構(gòu)性差異與動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)能力的準(zhǔn)備金和流動(dòng)性要求。最后，在對(duì)外匯敞口風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的工具設(shè)計(jì)上，法國和韓國等國的做法值得借鑒，中國可由當(dāng)前的對(duì)金融機(jī)構(gòu)外匯交易量即總外匯敞口的管制，轉(zhuǎn)變對(duì)外匯凈敞口水平的管理，具體為對(duì)境內(nèi)銀行的凈外匯敞口水平規(guī)定某閾值，對(duì)超過閾值的凈外匯敞口部分要求計(jì)提準(zhǔn)備金或提供其他自有資金支持，從而達(dá)到控制外匯敞口風(fēng)險(xiǎn)的審慎政策效果。

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