PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的推廣運(yùn)用研究——以江西省為例

■ 劉旭輝，陳 熹

PPP（Public－Private Partnership，政府與社會(huì)資本合作）模式是指政府與社會(huì)資本為提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率而建立的全過程合作關(guān)系，具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公共利益最大化、保證社會(huì)投資者合理收益等特征。PPP模式以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，充分發(fā)揮了政府與社會(huì)資本雙方的優(yōu)勢(shì)，是符合黨的十八屆三中全會(huì)改革精神的投融資模式，是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有效舉措。

目前，江西省正處于新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，“建設(shè)資金從哪里來”和“存量債務(wù)怎么化解”是這個(gè)階段避不開、繞不過的重大問題。在這種背景下，切實(shí)抓好PPP模式的推廣運(yùn)用成為推進(jìn)江西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需要和現(xiàn)實(shí)選擇。

一、PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有良好的助推作用

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是保持江西省經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會(huì)的必由之路。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，其中的一個(gè)關(guān)鍵就是資金問題。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，積極探索和推廣運(yùn)用PPP模式，有助于解決“建設(shè)資金缺口大”、“融資平臺(tái)債務(wù)高”、“民間資本進(jìn)入難”、“公共服務(wù)供給效率低”等問題。

1.有助于籌集新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金

最近出臺(tái)的 《江西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014～2020年)》提出，到2020年，江西省常住人口城鎮(zhèn)化率要從2013年的49%提高到60%左右，而2013年底全省常住人口達(dá)到4522.15萬人。也就是說，在這個(gè)過程中，約有500萬人要從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，成為常住人口。中國社科院發(fā)布的2013《城市藍(lán)皮書》指出，僅解決社會(huì)保障和公共服務(wù)，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元。按照10.4萬元/人的標(biāo)準(zhǔn)靜態(tài)算賬，江西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求高達(dá)5200億元左右。如此巨額的資金需求，如果不借助外力，僅靠各級(jí)政府財(cái)政來支付，毫無疑問是力不從心的，建設(shè)速度、可持續(xù)性以及已有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營、維護(hù)等方面都會(huì)面臨挑戰(zhàn)。PPP模式可以通過吸引社會(huì)資本介入來籌集建設(shè)所需資金，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金缺口，在較短期限內(nèi)完成單憑政府無法完成的項(xiàng)目建設(shè)。政府則可以把有限的財(cái)力從公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會(huì)保障等民生領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資金的更優(yōu)配置，更好地推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.有助于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性

目前，江西省有大量的社會(huì)資本在尋找投資渠道。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013年年末，省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額19582.7億元，本外幣各項(xiàng)貸款余額13111.7億元，存貸差為6471億元。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域短期回報(bào)差、進(jìn)入門檻高，這些巨額的社會(huì)資本不愿進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，投資意愿不強(qiáng)。PPP模式從某種意義上說也屬于推進(jìn)市場(chǎng)起決定性作用的機(jī)制改革。PPP模式既可以通過長期持有、特許經(jīng)營方式，使社會(huì)資本獲得公開公正公平的進(jìn)入權(quán)限，拓寬社會(huì)資本的發(fā)展空間，也可以有效平衡短期和長期收益，讓社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對(duì)穩(wěn)定，提高社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

3.有助于緩解地方政府債務(wù)壓力

多年來，江西省地方政府主要通過成立融資平臺(tái)等方式融資，進(jìn)行基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域建設(shè)。這種方式盡管對(duì)改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)起到了積極作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較高等弊端。省審計(jì)廳今年1月公布的全省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)2426.45億元；其中，超過80%投向了市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域。PPP模式適用于各種形態(tài)的項(xiàng)目建設(shè)，不管是已建成項(xiàng)目，還是改擴(kuò)建項(xiàng)目和新建項(xiàng)目都可以運(yùn)用PPP模式。這意味著PPP模式將大大有助于化解現(xiàn)有地方政府存量債務(wù)造成的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，減少新增地方政府債務(wù)的發(fā)生和形成。具體說來，對(duì)于已建成運(yùn)營的項(xiàng)目，可以采取 TOT 實(shí)施方式(Transfer－Operate－Transfer，轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓)將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，轉(zhuǎn)讓所得則可以用于化解原來債務(wù)，而社會(huì)資本運(yùn)營較長時(shí)間，取得合理回報(bào)，運(yùn)營期結(jié)束再交還給政府；對(duì)于改擴(kuò)建項(xiàng)目和新建項(xiàng)目，可以采用BTO (Build－Transfer－Operate， 建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營)、BOT (Build－Operate－Transfer， 建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓)、BOO(Build－Own－Operate，建設(shè)－擁有－經(jīng)營)等實(shí)施方式，有效避免新增政府債務(wù)的發(fā)生。

4.有助于提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的整體水平和供給效率

從以往的實(shí)踐來看，城鎮(zhèn)公共設(shè)施項(xiàng)目，如果政府建設(shè)，再由政府運(yùn)營，容易出現(xiàn)人員冗余、成本高企、效率較低等問題。PPP模式則可以最大限度地解決上述問題。PPP模式不僅僅是單純的融資方式，更重要的是引入了社會(huì)資本的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，社會(huì)資本會(huì)通過發(fā)揮自己的運(yùn)營管理優(yōu)勢(shì)，短期內(nèi)提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，給客戶提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)，改善政府公共服務(wù)水平；同時(shí)，在滿足公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，還會(huì)最大限度壓縮成本，提高投入資金的使用效率。政府則可以由項(xiàng)目的實(shí)施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，提升管理社會(huì)的綜合水平。

二、推廣運(yùn)用PPP模式必須吃透拿準(zhǔn)的關(guān)鍵問題

PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施離不開政府對(duì)一些關(guān)鍵問題的準(zhǔn)確把握。只有把這些關(guān)鍵問題吃透拿準(zhǔn)，項(xiàng)目實(shí)施才能達(dá)到事半功倍的效果；否則，就會(huì)事與愿違。

1.模式適用性問題

PPP模式在基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域的適用范圍很廣，但是并不是所有項(xiàng)目都適用PPP模式，對(duì)PPP項(xiàng)目的適用類型理解不清是國內(nèi)很多PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。因此，采用PPP模式，首先得判斷一個(gè)項(xiàng)目是否適宜。一是看項(xiàng)目的收益性。采用PPP模式的項(xiàng)目應(yīng)該是能產(chǎn)生直接收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如交通、自來水廠等。但是，對(duì)于一些國家已經(jīng)取消收費(fèi)的領(lǐng)域（比如二級(jí)公路建設(shè)），則不能啟動(dòng)PPP模式，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致收費(fèi)重啟，違背國家已經(jīng)執(zhí)行的政策。二是看項(xiàng)目的規(guī)模。PPP項(xiàng)目要有較大的規(guī)模，規(guī)模太小的（比如3～5千萬的項(xiàng)目）則不宜采取PPP模式，因?yàn)榍捌跍?zhǔn)備時(shí)間較長，會(huì)導(dǎo)致成本較高。三是看項(xiàng)目的周期。采取PPP模式的項(xiàng)目應(yīng)該是運(yùn)營期較長的項(xiàng)目。運(yùn)營期較短的項(xiàng)目如果采用PPP模式，不僅不能解決政府融資問題，還可能因前期準(zhǔn)備時(shí)間長而增加一部分成本，這與采用PPP的初衷背道而馳。

2.合作伙伴選擇問題

選擇合適的社會(huì)資本是PPP模式的首要環(huán)節(jié)。在選擇社會(huì)資本時(shí)，一方面，必須明確合作伙伴的基本條件，即作為合作伙伴的社會(huì)資本，首先應(yīng)該擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，其次是具有較高的專業(yè)管理水平，最后還得確保參與公共設(shè)施投資的目的不是追求短期超額利潤而是追求長期穩(wěn)定回報(bào)；另一方面，必須堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，進(jìn)行公開招投標(biāo)。PPP項(xiàng)目不得由政府部門或管理機(jī)構(gòu)指定合作伙伴，而應(yīng)由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員組成專家團(tuán)隊(duì)，確定合理的定價(jià)，進(jìn)行公開、公平、公正的招標(biāo)評(píng)議，按照法定的程序確定中標(biāo)者，充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。

3.項(xiàng)目定價(jià)問題

國內(nèi)外實(shí)踐已經(jīng)證明，缺乏合理定價(jià)機(jī)制以及對(duì)企業(yè)的“約束性條款”，容易導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)暴利或虧損。因此，政府對(duì)于每一個(gè)PPP項(xiàng)目都應(yīng)該設(shè)定一個(gè)合理的收益上下限，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，價(jià)格高了就下調(diào)，價(jià)格低了就漲價(jià)或增加補(bǔ)貼，最終讓社會(huì)資本盈利但不暴利，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。也就是說，所有PPP項(xiàng)目都要保證政府公共服務(wù)部門、社會(huì)資本利益共享。一方面，必須確保PPP項(xiàng)目具有一個(gè)相當(dāng)于社會(huì)平均利潤率的最低收益水平，讓投資者“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對(duì)穩(wěn)定。對(duì)于無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期盈利的，則需要通過政府貼息、建立補(bǔ)償基金、稅收減免等方式使社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)，對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力。另一方面，也要避免政府完全兜底市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本獲得無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)的現(xiàn)象，不能一味追求吸引資金而給予社會(huì)資本過多承諾。以前，很多BOT項(xiàng)目都是政府向社會(huì)資本承諾固定收益，社會(huì)資本基本不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果，政府兜底了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，遭受巨大損失，而企業(yè)獲得了無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)。

4.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范問題

PPP模式雖然把技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有效分擔(dān)給更有能力承擔(dān)的社會(huì)資本合作方，但這并不代表政府就完全避免了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，PPP模式并沒有從根本上減少債務(wù)，只是將政府一次性財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為長期的財(cái)政支出。如果PPP項(xiàng)目規(guī)模過大，超出了地方政府的自身財(cái)力及項(xiàng)目現(xiàn)金流量，則可能給政府造成更為嚴(yán)重的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2011年葡萄牙財(cái)政危機(jī)的誘因，就是其政府在國際金融危機(jī)爆發(fā)后濫用PPP模式。所以，政府部門要有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。采用PPP模式時(shí)要量力而行，結(jié)合財(cái)力狀況作出預(yù)算硬約束，提高政府債務(wù)的透明度，以防止項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，提高財(cái)政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，加快從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長期財(cái)政規(guī)劃和資產(chǎn)負(fù)債管理轉(zhuǎn)變。

三、對(duì)江西省推廣運(yùn)用PPP模式的建議

做好PPP模式的推廣運(yùn)用工作，既要抓機(jī)構(gòu)建設(shè)，又要抓人才隊(duì)伍建設(shè)和項(xiàng)目庫建設(shè)；既要抓制度建設(shè)，又要抓環(huán)境建設(shè)。鑒于此，結(jié)合江西省的實(shí)際，特提出以下建議：

1.抓緊成立省級(jí)PPP工作機(jī)構(gòu)

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，專門的PPP工作機(jī)構(gòu)可以有效規(guī)范政府行為，減少多頭管理，提高PPP項(xiàng)目的透明度，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率。建議由省財(cái)政廳牽頭，聯(lián)合發(fā)改、住建、交通等多個(gè)部門設(shè)立PPP工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的制度建設(shè)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、招投標(biāo)管理、合同管理、融資支持、項(xiàng)目監(jiān)管、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等管理協(xié)調(diào)工作。

2.加快人才隊(duì)伍培育

PPP項(xiàng)目涉及金融、法律、會(huì)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，需要一批精通PPP業(yè)務(wù)尤其是具有實(shí)際操作能力的復(fù)合型人才隊(duì)伍。一是要盡快對(duì)全省各級(jí)財(cái)政部門的相關(guān)工作人員開展專題培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)PPP的基本內(nèi)涵、適用領(lǐng)域、運(yùn)作模式與管理要點(diǎn)，以及國內(nèi)外開展PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。二是加大相關(guān)專業(yè)人才的引進(jìn)力度，引進(jìn)一批既有理論基礎(chǔ)又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家型人才。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)

一是做好PPP項(xiàng)目規(guī)劃。在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合江西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和有關(guān)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，做好全省PPP推廣運(yùn)用總體規(guī)劃。二是建立省級(jí)PPP備選項(xiàng)目庫。組織各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入總量適當(dāng)推薦上報(bào)一批符合PPP模式要求的項(xiàng)目（包括已經(jīng)建成但擬轉(zhuǎn)PPP模式的項(xiàng)目、需要改造和擴(kuò)建的項(xiàng)目或者新建的項(xiàng)目），經(jīng)科學(xué)篩選后納入省級(jí)PPP備選項(xiàng)目庫。三是組織開展一批省試點(diǎn)項(xiàng)目。在供需矛盾突出、群眾廣泛關(guān)注的城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生等領(lǐng)域篩選項(xiàng)目先行先試，在此基礎(chǔ)上爭(zhēng)取將一批精品項(xiàng)目列入國家試點(diǎn)。

4.健全項(xiàng)目監(jiān)管制度

PPP項(xiàng)目長達(dá)數(shù)十年的合同期以及復(fù)雜的管理過程，對(duì)政府的管理能力有較高的要求。這就需要政府建立健全強(qiáng)有力的監(jiān)督管理制度。一是建立全周期項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制。在準(zhǔn)入期加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目適用性、競(jìng)爭(zhēng)程序的監(jiān)督，在建設(shè)期加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督，在運(yùn)營期加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。二是構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。構(gòu)建包括政府績(jī)效評(píng)估、專家與公眾評(píng)價(jià)、審計(jì)部門評(píng)估“三位一體”的體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、資金使用和服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。三是提高公眾參與度。讓更多的公眾參與對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，特別是要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

5.營造良好運(yùn)作環(huán)境

一是構(gòu)建有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的制度環(huán)境。對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則（包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、會(huì)計(jì)核算、績(jī)效評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議解決等）。二是改革現(xiàn)行年度財(cái)政預(yù)算。建立與PPP項(xiàng)目配套的中長期財(cái)政預(yù)算安排，并將PPP項(xiàng)目中涉及政府支出責(zé)任的部分予以明確列示，以確保項(xiàng)目款項(xiàng)能夠得到及時(shí)支付。三是改善PPP項(xiàng)目的融資環(huán)境。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向PPP項(xiàng)目提供資金支持，積極引導(dǎo)銀行等機(jī)構(gòu)認(rèn)可收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目融資等PPP項(xiàng)目獨(dú)有的融資方式。

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