保護(hù)我國耕地質(zhì)量的財稅政策研究

熊冬洋

耕地是一種最基本而又寶貴的農(nóng)業(yè)生態(tài)資源，其質(zhì)量的好壞直接影響國家糧食安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。不言而喻，保護(hù)耕地質(zhì)量對于社會的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。目前我國耕地質(zhì)量總體情況并不樂觀，從2009年12月24日國土資源部發(fā)布的《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》可知，我國中等地、低等地的面積分別占到全國耕地評定總面積的50.64%、16.71%，而優(yōu)等地只占2.67%，生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。誠然，近年來，為保護(hù)和提高耕地質(zhì)量，中央和地方各級政府都通過國土資源管理部門積極開展加大土地整治力度、加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)等方面的工作，也取得了一定的成績。但我國耕地質(zhì)量總體狀況不佳、耕地后備資源不足的現(xiàn)實(shí)并沒有得到根本改變，耕地質(zhì)量保護(hù)任務(wù)依然十分嚴(yán)峻。當(dāng)前在影響耕地質(zhì)量的諸多因素中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的對耕地的污染和城鎮(zhèn)化過程中對優(yōu)質(zhì)耕地的占用是導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量進(jìn)一步下降的兩大主要因素，而現(xiàn)行的財稅政策在一定程度上對農(nóng)業(yè)污染的控制起到逆向調(diào)節(jié)作用，同時也更易引發(fā)城鎮(zhèn)化耕地占補(bǔ)平衡過程中“占優(yōu)補(bǔ)劣”情況的發(fā)生。因此，進(jìn)一步完善現(xiàn)行財稅政策就成為有效保護(hù)和提升耕地質(zhì)量的必然選擇和重要途徑。

一、對耕地質(zhì)量概念的理解

耕地質(zhì)量問題是當(dāng)今社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，但迄今為止，人們關(guān)于耕地質(zhì)量概念的理解還不盡相同。李丹等[1]認(rèn)為耕地質(zhì)量包括主要由土壤肥力與水資源保證率構(gòu)成的本底質(zhì)量、耕地土壤環(huán)境和水環(huán)境等受污染程度決定的健康質(zhì)量，以及耕地的區(qū)位條件和對耕地的投入水平?jīng)Q定的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量三部分構(gòu)成。劉友兆等[2]認(rèn)為耕地質(zhì)量是構(gòu)成耕地的各種自然因素和環(huán)境條件狀況的總和，表現(xiàn)為耕地產(chǎn)能的大小、耕地環(huán)境的好壞以及耕地產(chǎn)品質(zhì)量的高低。張雷娜等[3]認(rèn)為耕地質(zhì)量是個多層次的概念，其首先表現(xiàn)為由土壤條件和灌溉、排水、道路等土地基礎(chǔ)設(shè)施條件決定的生產(chǎn)能力；另外，農(nóng)業(yè)科技水平、土地形態(tài)及農(nóng)田管理狀況等也是影響耕地質(zhì)量的重要因素。趙登輝等[4]認(rèn)為，耕地質(zhì)量是耕地的綜合屬性，耕地肥力和耕地位置是決定耕地質(zhì)量的兩個主要因素。 陳百明等[5]認(rèn)為耕地質(zhì)量是指特定用途的土地質(zhì)量,是耕地維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)揮凈化環(huán)境以及保障生物健康等各方面能力的集中體現(xiàn)。 在綜合上述不同學(xué)者的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來我國耕地質(zhì)量建設(shè)的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，耕地質(zhì)量是指由耕地的各種自然條件以及相關(guān)設(shè)施的投入、工程的建設(shè)、科技的應(yīng)用和管理的加強(qiáng)等多因素決定的，耕地滿足農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的明確和隱含能力的總和。這些能力主要表現(xiàn)在兩個方面：一是耕地被用來種植農(nóng)作物所具有的持續(xù)穩(wěn)定的產(chǎn)出能力和產(chǎn)品質(zhì)量；二是耕地在保護(hù)土壤、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)微氣候、凈化環(huán)境以及產(chǎn)生和維系生物多樣性等方面的能力。[6]前者我們稱之為耕地的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，后者我們稱之為耕地的生態(tài)質(zhì)量。根據(jù)耕地產(chǎn)出能力和耕地產(chǎn)品質(zhì)量的影響因素，耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量可視為耕地土壤質(zhì)量、耕地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量、耕地的吻合性質(zhì)量和耕地管理質(zhì)量的綜合體現(xiàn)。其中耕地土壤質(zhì)量主要指土壤肥力的大小和土壤的健康狀況，是耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)；耕地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量是指耕地所處地理位置的氣候條件、地形、地貌、地質(zhì)、水文環(huán)境以及離城市的遠(yuǎn)近等；耕地的吻合性質(zhì)量是指耕地與所種植農(nóng)作物品種的適應(yīng)度，是影響耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益的關(guān)鍵因素；耕地管理質(zhì)量是指人類活動對耕地的影響程度，一般用耕地的平整化、水利化和機(jī)械化水平等來反映。[7]相對耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量能通過耕地產(chǎn)出能力直接體現(xiàn)不同的是，耕地生態(tài)質(zhì)量的變化更具有潛隱性，這也正是耕地生態(tài)質(zhì)量長期被人們忽視的原因之一。在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)的當(dāng)今，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我們在強(qiáng)調(diào)耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的同時，更要關(guān)注耕地的生態(tài)質(zhì)量。

二、影響我國耕地質(zhì)量的兩大主要因素

(一)農(nóng)業(yè)污染

當(dāng)前，因化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資的不合理使用所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)污染是影響耕地質(zhì)量的一個重要因素。首先，我國是一個化肥使用強(qiáng)度很大的國家，不足世界10%的耕地的化肥使用量卻超過了世界總用量的1/3。盡管近幾年我們倡導(dǎo)低碳農(nóng)業(yè)，但化肥使用量不斷增加的態(tài)勢并沒有得到明顯控制。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009～2013年5年中，化肥的使用量分別是5404.35萬噸、5561.68萬噸、5704.24萬噸、5838.85萬噸和5911.86萬噸，平均每年增用量仍然達(dá)到100萬噸以上。化肥的大量使用導(dǎo)致我國耕地土壤深度酸化、土壤結(jié)構(gòu)被破壞、土壤板結(jié)、物理性變差、重金屬污染加重、營養(yǎng)元素有效吸收率下降以及有機(jī)質(zhì)的合成與分解受到影響等諸多問題。并且，化肥的用肥結(jié)構(gòu)也不合理。在農(nóng)戶使用的化肥中，氮肥的使用比重一直較高,而磷肥、鉀肥等的使用量相對偏低, 從而直接影響土壤肥力狀況和耕地質(zhì)量。

同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥的使用過量、噴灑方法不當(dāng)而導(dǎo)致農(nóng)藥利用率較低等問題也較為突出。通常情況下農(nóng)藥利用率僅為30%左右,另外大約70%不是殘留在土壤中，就是流進(jìn)水中或散發(fā)到空氣中，從而對耕地的土壤環(huán)境和水環(huán)境造成污染。這不僅對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，而且還導(dǎo)致某些生物種類減少，生物多樣性降低，使得耕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不同程度地遭受破壞，穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和抗逆能力等降低，最終破壞耕地生態(tài)系統(tǒng)平衡。毋庸置疑，化肥、農(nóng)藥的不合理使用導(dǎo)致的污染直接影響耕地的土壤質(zhì)量和耕地的生態(tài)質(zhì)量。另外，難以降解農(nóng)膜的過量使用導(dǎo)致的白色污染，以及秸稈焚燒、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的畜禽糞便不合理排放等引起的污染也對耕地質(zhì)量造成不良影響。

(二)城鎮(zhèn)化建設(shè)對優(yōu)質(zhì)耕地的占用

城鎮(zhèn)化作為中國未來經(jīng)濟(jì)增長的主要動力之一，是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇和重要途徑。但城鎮(zhèn)化過程也是農(nóng)用耕地不斷被轉(zhuǎn)化成非農(nóng)建設(shè)用地的過程，與保護(hù)耕地存在一定矛盾。為緩解城鎮(zhèn)發(fā)展占地與耕地保護(hù)之間的矛盾，早在1997年我國就提出并實(shí)施了耕地占補(bǔ)平衡制度，要求占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。的確，耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施在一定程度上減輕了因城鎮(zhèn)化建設(shè)占地帶來的耕地保障壓力。但現(xiàn)實(shí)是，耕地占補(bǔ)平衡更多地表現(xiàn)在數(shù)量上的平衡，而不是質(zhì)量上的平衡，像“占優(yōu)補(bǔ)劣”這種破壞耕地質(zhì)量的做法至今仍較普遍?；诮档屯顿Y成本，充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、方便生產(chǎn)等方面的考慮，占地單位選擇的建設(shè)用地往往是那些交通便利、土壤肥沃、區(qū)位條件較好的城市郊區(qū)或交通干線兩側(cè)的優(yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充的耕地卻大多是位于土地后備資源相對豐富，而區(qū)位條件和產(chǎn)出水平等耕地質(zhì)量特性明顯不如占用耕地的偏遠(yuǎn)地區(qū)[8]，這正是導(dǎo)致我國耕地質(zhì)量整體下降的重要原因之一。即便我們現(xiàn)在在操作程序上實(shí)行“先補(bǔ)后占、以補(bǔ)定占”的倒逼機(jī)制來確定建設(shè)占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量等別，但由于各級政府之間信息的不對稱，以及涉地相關(guān)部門缺少聯(lián)動和溝通，尤其是受土地財政和GDP傾向的利益驅(qū)使，為使城鎮(zhèn)化建設(shè)用地得到滿足，本該依法負(fù)有耕地保護(hù)責(zé)任的地方政府，有時反而成為主導(dǎo)、支持或默許耕地占補(bǔ)平衡中“占優(yōu)補(bǔ)劣”發(fā)生的主體[9]，從而使得“占優(yōu)補(bǔ)劣”失范行為難以得到有效遏制。

三、導(dǎo)致城鎮(zhèn)化占用優(yōu)質(zhì)耕地和農(nóng)業(yè)污染加重的財稅政策原因

(一)耕地占用稅的設(shè)計一定程度上助推城鎮(zhèn)化建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地

耕地占用稅是國家對非農(nóng)建設(shè)過程中的耕地占用行為進(jìn)行調(diào)控的一種主要經(jīng)濟(jì)手段，其形成的稅收收入也是國家開墾新耕地，改造現(xiàn)有中低產(chǎn)田和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等提升耕地質(zhì)量舉措的重要資金保障。目前的耕地占用稅仍然以納稅人實(shí)際占用的耕地面積為計稅依據(jù)，采取從量定額一次性征收的計征方式，征收稅額的多少與耕地的質(zhì)量等級沒有直接聯(lián)系。這意味著，納稅人占用等級質(zhì)量不同的相同面積耕地所需承擔(dān)的法定名義稅收相同。但一般而言，占用優(yōu)質(zhì)耕地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益相對較高，所以優(yōu)質(zhì)耕地占用者的實(shí)際稅負(fù)水平相比劣質(zhì)耕地占用者反而更低。這不僅不符合稅收的公平原則，而且在利益的驅(qū)動下，會在一定程度上助推耕地占補(bǔ)平衡中“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生，最終導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量的進(jìn)一步減少。并且，耕地占用稅的單位稅額也是按當(dāng)?shù)厝司孛娣e來確定的，而與這個地方的耕地質(zhì)量好壞沒有關(guān)系。人均耕地面積越少的地方，無論該地耕地質(zhì)量等級如何，其設(shè)定的耕地占用稅單位稅額就越高。誠然，這對于控制占用人均耕地面積較少地區(qū)的耕地具有一定作用，但同樣不利于抑制“占優(yōu)補(bǔ)劣”情況的發(fā)生。同時，在這種計征方式下，隨著各地經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和耕地市場價格的上升，如果單位稅額不作調(diào)整，占用同樣面積的耕地所上交的耕地占用稅和由此形成的財政收入名義上不會發(fā)生變化，但相對整體經(jīng)濟(jì)水平和物價水平而言，兩者都是下降的。目前，耕地占用稅與快速上升的耕地價格相比明顯偏低。2013年中國國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，2013年四季度末，全國105個主要城市中，占地比例較高的商服、住宅的地價分別是6306元/平方米、5033元/平方米，而耕地占用稅的單位稅額最高檔次是對人均耕地不超過1畝的縣域所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)：10元～50元/平方米。即便是占用基本農(nóng)田，計稅標(biāo)準(zhǔn)提高50%，平均的單位稅額也只有45元/平方米，其僅占商服地價、住宅地價的0.71%和0.89%。顯然，如此低的稅負(fù)水平使耕地占用稅難以對耕地的不當(dāng)占用起到抑制作用，也不利于耕地污染防治和耕地質(zhì)量提升所需資金的籌集。因此，現(xiàn)行的耕地占用稅在較大程度上形成了對耕地質(zhì)量保護(hù)的逆向調(diào)節(jié)。而且，如果聯(lián)系我國 83個50萬人口以上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最強(qiáng)勁、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走在前列的大中城市，有73個分布在國土資源部圈定的51片優(yōu)質(zhì)耕地集中分布區(qū)域的耕地質(zhì)量空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況來看[10]，這種逆向調(diào)節(jié)將更加突出。

(二)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對農(nóng)業(yè)污染控制具有一定的逆向調(diào)節(jié)效果

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是各國支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)民增收的常用手段。對于我國這樣一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國來講，糧食安全和提高農(nóng)民收入始終是關(guān)系到國家社會穩(wěn)定的頭等大事，因而我國大都以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目的而設(shè)計的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有其應(yīng)有之義。但正如聯(lián)合國糧農(nóng)組織前副總干事何昌垂認(rèn)為的：中國一些現(xiàn)行的糧食安全政策是基于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中單純追求 GDP 總量一脈相承的糧食安全理念設(shè)計的，存在不可持續(xù)性。[11]現(xiàn)行主要以追求糧食總量安全為目的的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在促進(jìn)糧食產(chǎn)量增加的同時，也帶來了農(nóng)業(yè)污染的進(jìn)一步加劇，從而影響耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。例如，為減少農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，國家針對農(nóng)民種糧給予的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼在一定程度上更加促使了化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資的使用，從而進(jìn)一步加重了破壞耕地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)面源污染。再譬如，國家按農(nóng)戶實(shí)際種糧面積給予農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，盡管有助于國家糧食產(chǎn)量短期的增加，但同時也會帶來農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)較為單一和失衡的后果。這既會影響耕地生態(tài)系統(tǒng)中生物的多樣性，也會影響耕地種植的適應(yīng)性，最終影響耕地的生態(tài)質(zhì)量和耕地的吻合性質(zhì)量。誠然，近些年來，隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的日益惡化和耕地質(zhì)量的下降，中央和地方各級政府也出臺了一些與保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地質(zhì)量相關(guān)的補(bǔ)貼政策，如針對農(nóng)作物秸稈還田、氣化等資源化利用的補(bǔ)貼政策，針對生態(tài)脆弱地區(qū)和草原、森林、濕地生態(tài)保護(hù)的退耕還林工程和草原生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)助獎勵政策等。但有關(guān)控制農(nóng)業(yè)污染，保護(hù)耕地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策整體上仍顯不足：為抑制化肥過量使用而鼓勵農(nóng)民增施有機(jī)肥的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施范圍還不夠廣，補(bǔ)貼力度也不夠大；為減少耕地過度利用，鼓勵農(nóng)民耕地休耕，從而培養(yǎng)耕地肥力的政策幾乎是空白；像針對草原、森林、濕地生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)貼政策那樣具有專門針對性的耕地保護(hù)與質(zhì)量提升的補(bǔ)貼政策也較缺乏。可以說，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的不足是影響耕地質(zhì)量的一個重要原因。

(三)耕地質(zhì)量建設(shè)資金投入不足且使用結(jié)構(gòu)不合理

正如上述，當(dāng)前我國耕地質(zhì)量總體不高的情況并未改變，耕地質(zhì)量建設(shè)可謂任重而道遠(yuǎn)。近年來，各級政府對耕地建設(shè)和保護(hù)投入了不少資金，但與資金需求之間仍存在較大缺口。經(jīng)測算，按當(dāng)?shù)卣Y金的投入水平，不少地方僅完成當(dāng)?shù)刂械彤a(chǎn)田的改造就至少需要四五十年，對于中低產(chǎn)田多的地區(qū)甚至要100年以上才能完成。[12]可以說，資金投入不足是制約耕地質(zhì)量建設(shè)速度和水平的一個關(guān)鍵因素。同時，有限的耕地質(zhì)量建設(shè)資金還存在使用結(jié)構(gòu)不合理而導(dǎo)致使用綜合效果低下的情況。盡管國家一再強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和建設(shè)要從過去的注重數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)化，但有的地方政府在耕地建設(shè)和保護(hù)工作中“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的思想依舊存在，以至于在土地整理和以中低產(chǎn)田改造為主的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計和資金使用計劃中，更多考慮的是能快速顯現(xiàn)成效和政績的有效耕地面積的增大和地塊平整，以及其他耕地外部環(huán)境建設(shè)，如硬底化排灌渠道的修建、機(jī)耕路的修筑、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的安裝等一定程度上能提高耕地管理質(zhì)量的投入，而對于像增施有機(jī)肥、秸稈還田、科學(xué)施肥等有關(guān)土壤肥力的培育、防治農(nóng)田污染，以及耕地質(zhì)量監(jiān)測等與提高土壤質(zhì)量和耕地生態(tài)質(zhì)量相關(guān)的投入?yún)s較少。另外，與耕地質(zhì)量保護(hù)不無關(guān)系的對農(nóng)民的教育培訓(xùn)方面的投入也不多，導(dǎo)致農(nóng)民的整體素質(zhì)并未得到明顯提高。這不僅不利于增強(qiáng)農(nóng)民保護(hù)耕地質(zhì)量的意識，也使農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地的技術(shù)和方法，從而影響耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)的進(jìn)程。

四、保護(hù)我國耕地質(zhì)量的財稅政策建議

(一)改變耕地占用稅的計征方式和計稅標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟(jì)，稅收水平只有和經(jīng)濟(jì)保持一定的適應(yīng)性才能發(fā)揮好調(diào)控作用。為避免因現(xiàn)行耕地占用稅采取從量定額征收而導(dǎo)致占用耕地，尤其是占用優(yōu)質(zhì)耕地所承擔(dān)的稅負(fù)水平明顯偏低帶來的逆向選擇問題，鼓勵城鎮(zhèn)化建設(shè)中不占或盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地，我們應(yīng)改變現(xiàn)行耕地占用稅的計征方式，變從量定額征收為從價定率征收，使稅負(fù)水平與較大程度反映耕地質(zhì)量等級和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的耕地價格掛鉤，從而更能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地資源的稀缺性。倘若繼續(xù)維持從量定額征收，應(yīng)進(jìn)一步提高現(xiàn)行的單位稅額，使稅負(fù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，從而增強(qiáng)耕地占用稅的調(diào)控功能。同時，由于我國耕地質(zhì)量空間布局高低不均，不同地方的耕地質(zhì)量存在較大差異，各個地方對耕地質(zhì)量保護(hù)程度的要求也不盡相同，所以在確定耕地占用稅的單位稅額時，不能簡單地僅以各地人均耕地面積為依據(jù)，也應(yīng)考慮各地已被評定的耕地等別和質(zhì)量情況，使耕地占用稅的單位稅額隨耕地質(zhì)量等級的提高而增加，以體現(xiàn)對優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)。另外值得一提的是，對于由于考慮到土地管理部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理難度及征收成本等因素，目前還沒有被納入耕地占用稅計稅依據(jù)的所占耕地周邊已被隱性占用的地塊，可視耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)的完善情況以及耕地監(jiān)測水平和稅收征管水平的高低，適時考慮根據(jù)這類地塊的受損面積大小和地塊質(zhì)量的破壞程度來確定一個適當(dāng)比例的面積納入計稅依據(jù)進(jìn)行征收，用以對被破壞耕地進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)補(bǔ)償。這不僅符合稅收公平原則，也更有利于規(guī)范耕地占用者的行為，促使其占前做到合理規(guī)劃和設(shè)計，占后高效低碳建設(shè)和經(jīng)營，盡量減少對耕地的污染和破壞，從而更好地保護(hù)耕地質(zhì)量和農(nóng)民的利益。

(二)進(jìn)一步增設(shè)有利于耕地質(zhì)量保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

一般而言，微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營方式往往具有路徑依賴，理性的微觀經(jīng)濟(jì)主體只有受到來自外部市場的壓力或者政府的激勵約束等，才愿意改變原有的生產(chǎn)模式和經(jīng)營方式。為改變現(xiàn)行農(nóng)民粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，減少化肥、農(nóng)藥等化學(xué)品對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞和耕地的污染，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和耕地質(zhì)量保護(hù)的作用，從而逐步達(dá)到耕地生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的雙重目標(biāo)，在進(jìn)一步完善現(xiàn)行以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為主要目的的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的同時，必須重視增加有利于耕地生態(tài)質(zhì)量保護(hù)的綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，確保農(nóng)民因保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地生態(tài)質(zhì)量而增加的成本能夠得到合理的補(bǔ)償，從而提高農(nóng)戶參與耕地生態(tài)質(zhì)量保護(hù)的積極性。為此，遵照中央精神，在繼續(xù)實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策的同時，一定要注重各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高補(bǔ)貼的綜合效果。例如，對農(nóng)資的綜合補(bǔ)貼應(yīng)視所用農(nóng)資的特性，尤其是低碳效果的不同，實(shí)行差別化補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民使用無污染或污染程度小的農(nóng)資，重點(diǎn)增加對農(nóng)民使用有機(jī)肥、高效低毒農(nóng)藥、生物農(nóng)藥、易降解農(nóng)膜以及節(jié)能減排型農(nóng)業(yè)機(jī)械等的補(bǔ)貼。此外，為避免對耕地的過度利用，更好地保持土壤質(zhì)量、恢復(fù)地力，應(yīng)根據(jù)耕地質(zhì)量的監(jiān)測結(jié)果并結(jié)合各地的光、熱、水、土、氣等自然條件和我國的農(nóng)業(yè)科技水平，實(shí)施區(qū)域差別化的農(nóng)田休耕補(bǔ)貼政策。財政在對休耕地修復(fù)和養(yǎng)護(hù)管理投入給予資金支持的同時，也應(yīng)對參與土地休耕保護(hù)的農(nóng)民提供一定的糧食和現(xiàn)金補(bǔ)貼，確保其收入和生活水平不因農(nóng)田休耕而降低。

(三)提高耕地質(zhì)量建設(shè)資金使用效果

鑒于我國耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)資金需求較大，為給中央和地方各級政府財政加大對耕地質(zhì)量建設(shè)的投入提供穩(wěn)定持續(xù)的資金保障，應(yīng)每年按合理比例從土地出讓金、耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)中提取建立耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)專項(xiàng)基金。同時，為了形成多元化的耕地質(zhì)量建設(shè)投資主體，充實(shí)耕地質(zhì)量建設(shè)的資金來源，應(yīng)注意提高財政資金的使用效果，通過改變財政資金的使用方式，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，注重運(yùn)用稅收減免、貸款貼息、投入補(bǔ)償、風(fēng)險損失補(bǔ)償?shù)榷喾N直接或間接的補(bǔ)貼方式積極引導(dǎo)和調(diào)動社會民間資金參與耕地質(zhì)量建設(shè)。尤其是要探索創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶支持耕地質(zhì)量建設(shè)的方式，引導(dǎo)銀行信貸資金和農(nóng)民的資金投入到耕地質(zhì)量建設(shè)當(dāng)中。此外，要進(jìn)一步優(yōu)化耕地質(zhì)量建設(shè)資金使用方向，在耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)中，不僅要重視耕地外在環(huán)境的建設(shè)，如土地平整化、路溝渠工程布局和其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更要注重耕地內(nèi)在質(zhì)量的維護(hù)，特別是土壤質(zhì)量的保護(hù)和耕地生態(tài)質(zhì)量的提升。當(dāng)前中央和地方財政應(yīng)重點(diǎn)對“沃土工程”和“移土培肥”等重大工程的推進(jìn)、測土配方施肥實(shí)施范圍的擴(kuò)大、農(nóng)民秸稈還田、綠肥種植、有機(jī)肥的增施、農(nóng)田景觀生態(tài)效應(yīng)的增強(qiáng)、已退化和污染耕地的生態(tài)修復(fù)與改造，以及耕地質(zhì)量的動態(tài)調(diào)查與監(jiān)測等方面給予資金支持。同時，為充分發(fā)揮好農(nóng)民這個經(jīng)營和保護(hù)耕地的主體在耕地質(zhì)量建設(shè)中的作用，應(yīng)進(jìn)一步加大財政對農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科技推廣的支持力度，特別是要著力提高農(nóng)民實(shí)行低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)水平，減少農(nóng)業(yè)面源污染對耕地質(zhì)量的影響。

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