基于“宅基地流轉(zhuǎn)”的湖北農(nóng)村住房研究

○張蕾

（湖北工業(yè)大學(xué)商貿(mào)學(xué)院 湖北 武漢 430079）

基于“宅基地流轉(zhuǎn)”的湖北農(nóng)村住房研究

○張蕾

（湖北工業(yè)大學(xué)商貿(mào)學(xué)院 湖北 武漢 430079）

宅基地流轉(zhuǎn)是十八屆三中全會(huì)研究的重大社會(huì)問(wèn)題之一，是2014年中央經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)會(huì)引起中國(guó)農(nóng)村住房從量到質(zhì)發(fā)生根本性的變革。本文從湖北農(nóng)村住房建設(shè)審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、財(cái)產(chǎn)功能等存在的普遍問(wèn)題進(jìn)行分析，提出從村鎮(zhèn)規(guī)劃體系的構(gòu)建、農(nóng)村住房的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的擴(kuò)展、公共配套設(shè)施的完善等幾方面著手，積極推動(dòng)農(nóng)村住房健康合理的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化。

宅基地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村住房 村鎮(zhèn)規(guī)劃 標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)產(chǎn)權(quán)

一、湖北農(nóng)村住房現(xiàn)狀

自2003年以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值每年超過(guò)7%的高速增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，湖北農(nóng)村發(fā)生了顯著變化：家庭收入增加、消費(fèi)需求旺盛、住房面積變大等等。其中，住房是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民變化的主要標(biāo)志之一，住房新建擴(kuò)建是大多數(shù)農(nóng)民家庭主要的生活動(dòng)力和最大的費(fèi)用支出，逐步擠占了教育、醫(yī)療等必需生活消費(fèi)，不利于農(nóng)民生活質(zhì)量的整體改善，影響了全國(guó)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)水平。2012年，湖北農(nóng)村人均住宅建筑面積36.32 m2，比全國(guó)農(nóng)村人均住宅建筑面積32.47 m2高出將近4 m2；除了低于江西農(nóng)村人均住宅建筑面積3 m2外，湖北農(nóng)村人均住宅建筑面積超過(guò)湖南、河南、安徽等中部其他省份。僅從住房面積講，湖北農(nóng)村在中部地區(qū)處于領(lǐng)先水平，具有比較優(yōu)勢(shì)。但是，在公共建筑、供水、道路橋梁、排水、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等農(nóng)村住宅配套設(shè)施方面的優(yōu)勢(shì)并不突出，某些方面甚至低于全國(guó)平均水平。在湖北大城市的中心城區(qū)農(nóng)村，住宅面積遠(yuǎn)超全國(guó)農(nóng)村平均水平，配套設(shè)施城鎮(zhèn)化的低水平與住房面積“泡沫化”嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。

二、湖北農(nóng)村住房存在的普遍問(wèn)題

1、審批手續(xù)不齊全，違法亂拆亂建多。在國(guó)有土地上建房，必須依法取得《土地使用權(quán)證書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《選址意見(jiàn)書》、《開工報(bào)告》等，并且辦理相關(guān)的報(bào)建、質(zhì)量監(jiān)督、特種機(jī)械設(shè)備備案等手續(xù)。可是在宅基地上新建住房或者擴(kuò)建改建原有住房，絕大數(shù)農(nóng)民都未經(jīng)過(guò)相關(guān)部門批準(zhǔn)就自主請(qǐng)施工隊(duì)伍開工破土建造房屋，一味地追求住房面積大、層數(shù)多、凈空高。雖然城市建設(shè)相關(guān)主管部門經(jīng)常例行檢查或不定期巡視，遇到違建亂建就批評(píng)教育、強(qiáng)推強(qiáng)拆等，但種種舉措都未能抑制住農(nóng)民建房的狂潮。

2、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工水平專業(yè)性不高，住房整體質(zhì)量差。首先，以城鎮(zhèn)為核心的規(guī)劃體系缺少對(duì)村莊的詳細(xì)規(guī)劃，助長(zhǎng)了農(nóng)民自發(fā)沿江河湖泊、城市主次干道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等建房，使得村莊布局雜亂無(wú)章、高低不同，嚴(yán)重影響市容市貌。其次，忽視設(shè)計(jì)重要性的農(nóng)民不愿意出錢請(qǐng)有資質(zhì)的專業(yè)公司設(shè)計(jì)房屋，就仿照出租率較高的城中村房屋布置房屋空間，隨意選定房屋結(jié)構(gòu)形式，開設(shè)大寬度的門窗洞口，不結(jié)合建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)鋪設(shè)電氣給排水管道，更不考慮房屋防火。最后，大部分房屋不是由專業(yè)施工隊(duì)伍承建，而是由“三五個(gè)大工帶著七八個(gè)親戚小工”式的業(yè)余隊(duì)伍建造房屋，出現(xiàn)灰縫不飽滿、墻體橫不平豎不直、屋面防水不合格等質(zhì)量問(wèn)題。在關(guān)鍵的鋼筋混凝土工程中，多采用簡(jiǎn)陋的木模板而很少采用鋼框—木組合模板，混泥土在澆筑過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)漏漿，養(yǎng)護(hù)時(shí)間太短，強(qiáng)度太低；不結(jié)合承載力考慮鋼筋的型號(hào)和數(shù)量、鋼筋綁扎搭接長(zhǎng)度太短、彎鉤角度千篇一律。規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工的專業(yè)化水平過(guò)低，造成了建成后的毛胚房墻體裂縫多、變形大、沉降不均勻。無(wú)論是建筑、結(jié)構(gòu)、給排水、電氣暖通，還是采光、通風(fēng)、隔音、隔熱、防火、防震，新建擴(kuò)建的農(nóng)村住房質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)商品房。

3、住房物質(zhì)功能大而財(cái)產(chǎn)權(quán)功能小，建設(shè)投資收益率低。村民熱衷于新建擴(kuò)建住房，追求“高大氣派、空間寬敞”的大豪宅，把房子大小作為家庭成功的重要標(biāo)志?；ㄙM(fèi)少則二三十萬(wàn)多則上百萬(wàn)的住房，除了靠近街道、交通便利的房子容易出租外，絕大數(shù)位于村莊內(nèi)部的住房由于道路過(guò)窄不便于車子行駛而大量閑置。在十八大三中全會(huì)結(jié)束之前，由于法律、法規(guī)、政策的約束，以宅基地為載體的農(nóng)村住房的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等受到限制，使得農(nóng)民住房與城市商品房在財(cái)產(chǎn)權(quán)上懸殊巨大，缺少資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，影響宅基地建房投資的造血功能。

4、公共配套設(shè)施不完善，衛(wèi)生文化服務(wù)投入少。目前，湖北農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了通水、通電、通路，能夠保證村民基本的生活生產(chǎn)需要?？墒呛芏噢r(nóng)民仍然在燒柴或者使用液化氣燒火做飯、生活污水隨地傾倒、人禽糞便露天堆積、垃圾處理無(wú)害化程度低、綠化面積太少等等，很少的農(nóng)村達(dá)到了天然氣集中供應(yīng)、垃圾集中回收站、電線電纜供水管道合理布置。除了基礎(chǔ)設(shè)施外，職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)圖書館等設(shè)施稀缺，沒(méi)有滿足農(nóng)民多樣化、多層次的精神需要，影響了農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高，阻礙了農(nóng)民生活質(zhì)量的進(jìn)一步改善，降低了農(nóng)民對(duì)地方政府的滿意度。

三、基于“宅基地流轉(zhuǎn)”的湖北農(nóng)村住房建設(shè)的探索與建議

1、規(guī)范農(nóng)村住房建設(shè)審批手續(xù)，構(gòu)建村鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃體系。規(guī)范農(nóng)村住房建設(shè)審批手續(xù)，是合理指導(dǎo)農(nóng)村住房建設(shè)的重要工作，能夠簡(jiǎn)化建設(shè)行政監(jiān)管工作，減少村鎮(zhèn)干部權(quán)利尋租，提高政府滿意度，促進(jìn)農(nóng)村和諧和穩(wěn)定。由于湖北各地方的農(nóng)村建房報(bào)建手續(xù)不統(tǒng)一、差異性大、半公開性，導(dǎo)致農(nóng)民在新建擴(kuò)建時(shí)不知曉報(bào)建流程，只能不報(bào)建就自主開工或者行賄村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。遇到建設(shè)行政監(jiān)督部門例行檢查時(shí)，就出現(xiàn)了“城管一來(lái)就停建，城管一走就開工”的拉鋸戰(zhàn)局面，降低了政府工作效率，增加了農(nóng)民的積怨，使政府和農(nóng)民陷入了囚徒困境的惡性循環(huán)。在湖北農(nóng)村做到統(tǒng)一規(guī)范的住房建設(shè)審批手續(xù)，比如在政府網(wǎng)站、村委會(huì)組織或村莊宣傳欄公布住房建設(shè)流程，公示已批準(zhǔn)的建房戶主，有利于農(nóng)民主動(dòng)領(lǐng)取《開工許可證》和辦理相關(guān)的質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，大大降低政府監(jiān)督的工作量，讓農(nóng)民安心建設(shè)在手續(xù)上齊全的“合法住房”，減少非法建房引起的行政糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛。

良好的規(guī)劃體系能夠從制度上保證農(nóng)村住房合理、有序、健康地建設(shè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村自我城鎮(zhèn)化，因此應(yīng)當(dāng)將在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊和集鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃；臨近城鎮(zhèn)而不在其規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊和集鎮(zhèn)應(yīng)依據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃要求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，通過(guò)政策扶持，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行綜合開發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。編制村鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃體系時(shí)，應(yīng)在大量的走訪調(diào)研工作和聽取民心民意的基礎(chǔ)上，宜選用專業(yè)規(guī)劃人員，著眼于城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)布局、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)收入、風(fēng)俗風(fēng)貌等等，合理布局農(nóng)村住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化衛(wèi)生設(shè)施、綠地等，堅(jiān)持農(nóng)村土地集約利用的原則，控制耕地轉(zhuǎn)化成宅基地的數(shù)量，保證國(guó)家糧食安全。在村鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃體系正式頒布以后，必須從住房的選址、設(shè)計(jì)、施工等全過(guò)程遵循規(guī)劃理念，堅(jiān)持規(guī)劃體系對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)的引導(dǎo)，形成布局合理、功能清晰、秩序井然的新型村莊社區(qū)，減少建房修路挖坑的隨意性。

2、推行農(nóng)村住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，提高農(nóng)民住房質(zhì)量。為了節(jié)約農(nóng)民建房成本，方便地方建設(shè)行政主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督，宜在農(nóng)村推行“標(biāo)準(zhǔn)化住房”。仿照中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，地方政府可邀請(qǐng)知名建筑師結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃牡刭|(zhì)、地形地貌、人土風(fēng)情、特色文化設(shè)計(jì)出很多版本的“住宅建造設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建筑樣圖”供農(nóng)民自由選擇。標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)著重于建筑設(shè)計(jì)，重點(diǎn)在于規(guī)劃農(nóng)民住房的平面布置、外立面墻、屋頂屋檐、消防疏散等等，有利于形成反映當(dāng)?shù)匚幕L(fēng)貌的特色建筑群，打造“生產(chǎn)、加工、銷售”一條龍的具有區(qū)域特色的旅游文化產(chǎn)業(yè)，提高服務(wù)業(yè)收入在農(nóng)村國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。在推廣建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化同時(shí)，還要關(guān)注農(nóng)村住房的細(xì)部設(shè)計(jì)，通過(guò)政府補(bǔ)貼激勵(lì)農(nóng)民請(qǐng)專門的設(shè)計(jì)公司根據(jù)建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)樣圖、地基承載力、荷載大小、沉降變形等等各種因素進(jìn)行結(jié)構(gòu)、電氣、給排水、暖通設(shè)計(jì)，建造功能實(shí)用、形式美觀、全壽命成本經(jīng)濟(jì)的花園式防火防震樓房，延長(zhǎng)住房壽命，降低投入使用后的維修成本和次數(shù)。鼓勵(lì)農(nóng)村建房采用新材料、新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝，嚴(yán)格監(jiān)控已禁止或已淘汰的建筑材料設(shè)備流入到農(nóng)村建筑市場(chǎng)，普及節(jié)能環(huán)保材料在農(nóng)村中的應(yīng)用。

3、擴(kuò)展宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)、處置權(quán)等用益物權(quán)，加大農(nóng)村住房的資產(chǎn)功能和融資功能強(qiáng)度。目前，在宅基地上新擴(kuò)建房、種植蔬菜花果、家養(yǎng)少量家禽等是絕大數(shù)村民支配宅基地的常見(jiàn)方式?？墒?，利用宅基地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的農(nóng)民比重比較少，類似抵押、典當(dāng)、設(shè)置地役權(quán)的農(nóng)民少之又少。在農(nóng)村，住房成了家庭財(cái)富的象征，是農(nóng)民家庭總資產(chǎn)的重要組成部分。由于過(guò)多的資金投資在住房上，造成了農(nóng)民手中的現(xiàn)金不足，影響了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的積極性。因此，賦予宅基地更多的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，可以幫助農(nóng)民利用住房合法融資，有更多的機(jī)會(huì)留在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)村家庭總收入，減少留守兒童和老人，促進(jìn)農(nóng)村和諧。建立以農(nóng)村住房為載體的農(nóng)村金融體系，完善農(nóng)民貸款擔(dān)保系統(tǒng)，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)和固定投資，推動(dòng)城鎮(zhèn)一體化，帶動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。強(qiáng)化農(nóng)村住房的資產(chǎn)功能和融資功能強(qiáng)度，擴(kuò)寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，縮小城鄉(xiāng)住房功能差距。

4、完善農(nóng)村住房配套設(shè)施，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村公共文化衛(wèi)生服務(wù)體系，打造生態(tài)文明的綜合型村莊。加快農(nóng)村住房配套設(shè)施建設(shè)步伐，逐步更新改造水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。改變傳統(tǒng)的一家一戶打井取水的方式，將城市供水管網(wǎng)延伸至農(nóng)村，減少農(nóng)民飲用不達(dá)標(biāo)的淺層地下苦咸水的情況，保障農(nóng)民的飲水安全。滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的用電需求，改善農(nóng)村用電環(huán)境，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村電網(wǎng)進(jìn)行升級(jí)改造，增加供電線路和配電變壓器，形成成本經(jīng)濟(jì)、使用安全、節(jié)能環(huán)保的農(nóng)村供電體系。由政府、村委、農(nóng)民三方共同出資，同時(shí)吸收社會(huì)閑置資金，按照城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)村級(jí)公路進(jìn)行規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，打造一個(gè)“地基穩(wěn)定、路面耐磨、寬度適中、坡度平緩、交叉合理”的村級(jí)公路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并且與城市道路有效地連接，方便農(nóng)民出行。為了避免農(nóng)民使用焦炭、液化氣引發(fā)的中毒、爆炸等安全事故，鼓勵(lì)農(nóng)民用潔凈、安全、經(jīng)濟(jì)的天然氣，政府應(yīng)推動(dòng)天然氣下鄉(xiāng)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠激勵(lì)天然氣公司到農(nóng)村鋪設(shè)管網(wǎng)，形成城鎮(zhèn)供氣一體化。

除了改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，還要新建擴(kuò)建圖書館、老年活動(dòng)室、村級(jí)衛(wèi)生服務(wù)站、心理咨詢室等文化衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，關(guān)注農(nóng)民生理和心理健康，建設(shè)生態(tài)文明社區(qū)。為了保障農(nóng)民文化權(quán)利，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的促進(jìn)作用，推進(jìn)文化共享工程、數(shù)字圖書館、數(shù)字文化館建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村公共數(shù)字文化服務(wù)體系。同時(shí)，還要關(guān)注留守兒童、婦女和老人的心理健康，預(yù)防或減少心理疾病?？傊?，未來(lái)村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)朝著“物質(zhì)進(jìn)步、精神飽滿、文化漸長(zhǎng)、環(huán)境潔凈”生態(tài)文明社區(qū)的方向發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)村住房建設(shè)與自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]解萬(wàn)玉：城鄉(xiāng)規(guī)劃[M].機(jī)械工業(yè)出版社，2010.

[2]王旭東：中國(guó)農(nóng)村宅基地制度研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2010.

[3]羅福午、劉偉慶：土木工程概論（第四版）[M].武漢理工大學(xué)出版社，2012.

劉冰冰）