我國(guó)政—策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的困境和出路
——基于利益相關(guān)者視角

○黃穎

（信陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南 信陽(yáng) 464000）

我國(guó)政—策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的困境和出路
——基于利益相關(guān)者視角

○黃穎

（信陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南 信陽(yáng) 464000）

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，它的實(shí)施效果受到利益相關(guān)者行為的影響，農(nóng)戶、保險(xiǎn)公司和政府的行為直接影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求和供給。本文從利益相關(guān)者角度分析了我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策制定提供一定的理論依據(jù)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 問(wèn)題 利益相關(guān)者

一、利益相關(guān)者行為對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的影響

1、農(nóng)民（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求方）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的影響

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求方，農(nóng)民行為直接影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求。一是農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)分散方式的多樣化。農(nóng)民通常采取多種經(jīng)營(yíng)方式，來(lái)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這也是農(nóng)民最為積極的最常用的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散方式。此外，農(nóng)民還可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、政府救濟(jì)等方式分散風(fēng)險(xiǎn)。二是非農(nóng)收入的提高導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，非農(nóng)收入在農(nóng)民可支配收入中的比重日趨上升，一方面導(dǎo)致農(nóng)民“惜種”，不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一方面導(dǎo)致農(nóng)民忽視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。三是種植技術(shù)的進(jìn)步，使得農(nóng)民可以通過(guò)良種增收、滴灌防旱、水利工程防洪等手段來(lái)減輕農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的損失，僥幸心理也隨之增加。四是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“半信半疑”。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高，而且一旦沒有發(fā)生農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)公司也不退還保費(fèi)，即使發(fā)生了農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)，扣除掉免賠額、考慮到保險(xiǎn)金額、賠償比例等因素，保險(xiǎn)賠償往往非常低，甚至有些地方出現(xiàn)一畝小麥保費(fèi)3元，賠償4元的情況。導(dǎo)致農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“沒必要”、“不值得”，是“多找事”的行為。

2、保險(xiǎn)公司（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給方）行為對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的影響

首先，純商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨虧損困境。這主要是由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，危險(xiǎn)概率高、損失程度大，不是純粹的可保標(biāo)的；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保數(shù)量少，不能發(fā)揮保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，不能有效分散風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保戶零星分散、展業(yè)和理賠成本較高；農(nóng)民的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”增加了保險(xiǎn)的成本等原因引起的。虧損困境導(dǎo)致保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性下降。

其次，保險(xiǎn)公司的逆向選擇使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以有效發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)保障的作用。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了追求利潤(rùn)最大化，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的只是希望能夠“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”，利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)達(dá)到獲取在農(nóng)村市場(chǎng)開展其他經(jīng)濟(jì)效益好的保險(xiǎn)險(xiǎn)種（如家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)等）的“優(yōu)先權(quán)”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為搶占農(nóng)村市場(chǎng)的“敲門磚”和“有效工具”。在開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，也必然將發(fā)展重點(diǎn)放在營(yíng)利大、風(fēng)險(xiǎn)小的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，而不會(huì)考慮到對(duì)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)保障。

3、政府（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推動(dòng)方）行為對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的影響

政府支持“三農(nóng)發(fā)展”的主要方式有農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持體系、農(nóng)民收入保障機(jī)制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼；以及政府補(bǔ)償機(jī)制、受災(zāi)救濟(jì)。目前農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)損失補(bǔ)償中僅有10%來(lái)源于保險(xiǎn)公司的賠償，而且這個(gè)比例隨著中國(guó)人民財(cái)險(xiǎn)公司的股份制轉(zhuǎn)型越來(lái)越低，90%仍然來(lái)源于政府補(bǔ)償，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)的損失補(bǔ)償作用并未得到有效發(fā)揮。這一方面造成了政府財(cái)政壓力過(guò)大，政府不能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展集中資金，另一方面造成了政府災(zāi)害救助對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“擠出效應(yīng)”，也不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用的發(fā)揮。

二、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的問(wèn)題——利益相關(guān)者視角分析

1、農(nóng)民（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求方）存在的問(wèn)題分析

在主觀上，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。農(nóng)民不了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、不清楚農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用、看不到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的收益、看不清農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較政府救濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，不信任保險(xiǎn)公司，不明白一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)能否得到賠償、賠償多少、什么時(shí)候賠償?shù)葐?wèn)題降低了農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)的需求。

在客觀上，保險(xiǎn)產(chǎn)品不符合實(shí)際需求，農(nóng)民想保的保險(xiǎn)公司不提供；保險(xiǎn)金額過(guò)低，不足以補(bǔ)償生產(chǎn)成本；保險(xiǎn)費(fèi)過(guò)高；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障風(fēng)險(xiǎn)范圍狹窄，難于全面覆蓋農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)；索賠難，手續(xù)繁瑣，歷時(shí)“悠久”；理賠結(jié)果不公開、暗箱操作等影響了農(nóng)民的積極性。尤其是補(bǔ)償算不合理，起賠點(diǎn)過(guò)高。按照《河南省2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案》和保險(xiǎn)條款規(guī)定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)造成損失且損失率達(dá)到30%起賠，或者旱災(zāi)、病蟲草鼠害造成損失且損失率達(dá)到70%起賠，賠款時(shí)對(duì)每次事故扣除10%的絕對(duì)免賠率，這極大影響了農(nóng)民投保積極性。

2、保險(xiǎn)公司（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給方）存在的問(wèn)題分析

一是保險(xiǎn)公司借虛假承保和虛假理賠套取政府補(bǔ)貼資金。保險(xiǎn)公司伙同相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村委會(huì)）聯(lián)合造假，虛假承保，套取各級(jí)財(cái)政配套資金；或者虛報(bào)、夸大風(fēng)險(xiǎn)損失，進(jìn)行虛假理賠；或者聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村委會(huì)）均攤理賠款。

二是保險(xiǎn)公司基層隊(duì)伍不健全。目前，保險(xiǎn)公司的基層機(jī)構(gòu)一般只設(shè)到縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村級(jí)沒有保險(xiǎn)公司網(wǎng)點(diǎn)，而且公司人員較少、力量薄弱、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)水平有限。沒有足夠的力量進(jìn)行逐地、逐戶、逐項(xiàng)的宣傳、展業(yè)和理賠，只能夠借助基層行政組織來(lái)動(dòng)員開展保險(xiǎn)、上報(bào)損失情況、發(fā)放保險(xiǎn)賠款，不可避免的產(chǎn)生賠款不能及時(shí)足額到位的現(xiàn)象。

三是保險(xiǎn)公司的逆向選擇問(wèn)題。出于利潤(rùn)最大化的目的，保險(xiǎn)公司愿意開展利潤(rùn)較高的農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，或者提供農(nóng)業(yè)干旱、洪

澇保險(xiǎn)，或者只能提供成本保險(xiǎn)，而不愿或不能提供產(chǎn)量保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)。

3、政府（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推動(dòng)方）存在的問(wèn)題分析

一是政府保費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)模有限，面對(duì)保險(xiǎn)深度和廣度不斷擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，中央和地方財(cái)政面臨著巨額的保費(fèi)補(bǔ)貼缺口，這將極大增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。個(gè)別地方政府不夠重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或者財(cái)政困難，難以落實(shí)財(cái)政配套資金，影響保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制不健全、相關(guān)職能部門配合不力目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由各級(jí)財(cái)政監(jiān)督，由各級(jí)政府和財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、氣象、保險(xiǎn)公司等相關(guān)部門組成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。但有些地方尚未成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作交由鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)；有些地方雖成立了班子，但人員不固定，不作為、“不管事”，形同虛設(shè)。

三是監(jiān)管缺失。保險(xiǎn)公司上報(bào)的種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的投保檔案，相關(guān)部門不詢問(wèn)、不調(diào)查、不核實(shí)，就想當(dāng)然地蓋章確認(rèn)，使得保險(xiǎn)公司產(chǎn)生投機(jī)獲利心理，出現(xiàn)虛保、騙保、冒保、替保、墊保等違規(guī)行為。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管缺失是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種種違規(guī)行為的根本原因。

三、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的改進(jìn)建議——利益相關(guān)者視角分析

1、采取措施增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求

（1）加強(qiáng)宣傳力度，向農(nóng)民普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)。通過(guò)政府工作人員下基層，保險(xiǎn)公司人員深入農(nóng)戶定期開展宣傳教育工作；宣傳方式多樣化，利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，通過(guò)制定專欄、植入宣傳、海報(bào)宣傳等方式，普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)。

（2）要針對(duì)農(nóng)民群眾需求，開發(fā)滿足農(nóng)民需要，適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要和地方風(fēng)險(xiǎn)特色的保險(xiǎn)產(chǎn)品；開發(fā)多種風(fēng)險(xiǎn)組合的“套餐”，滿足農(nóng)民對(duì)保障農(nóng)業(yè)收入、營(yíng)業(yè)收入和其他收入、財(cái)產(chǎn)的多樣化保險(xiǎn)需求。

（3）降低農(nóng)民繳費(fèi)壓力。各級(jí)財(cái)政承擔(dān)適當(dāng)增加保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民參保積極性。

2、保險(xiǎn)公司要完善操作規(guī)范，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，提升服務(wù)水平

（1）完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。保險(xiǎn)公司要切實(shí)將服務(wù)窗口前移到涉農(nóng)的第一線，使農(nóng)民在防災(zāi)咨詢、投保服務(wù)、災(zāi)后理賠時(shí)能夠第一時(shí)間得到保險(xiǎn)服務(wù)。積極完善核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人員隊(duì)伍，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供組織基礎(chǔ)。

（2）簡(jiǎn)化、規(guī)范業(yè)務(wù)流程。盡量簡(jiǎn)化保險(xiǎn)業(yè)務(wù)流程，保險(xiǎn)公司要提高在保費(fèi)收取、保單簽發(fā)、憑證入戶、查勘定損、賠款支付等環(huán)節(jié)的實(shí)施效率。在承保方面，要做好條款費(fèi)率的解釋說(shuō)明，為農(nóng)民戶提供優(yōu)質(zhì)高效的投保服務(wù)，防止誤導(dǎo)或強(qiáng)迫農(nóng)民投保。在理賠方面，保險(xiǎn)公司要簡(jiǎn)化理賠程序、減少兌付環(huán)節(jié)，做到快速查勘定損和優(yōu)先理賠，保證受災(zāi)農(nóng)民盡快拿到賠款，及早恢復(fù)生產(chǎn)。要按照“應(yīng)賠盡賠、能賠則賠”的原則，積極履行社會(huì)責(zé)任。

（3）提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化保險(xiǎn)程序。降低起賠門檻，取消10%的絕對(duì)免賠率，在達(dá)到賠償標(biāo)準(zhǔn)的賠償中，增加賠償比例，做到應(yīng)賠盡賠，足額賠付。簡(jiǎn)化保險(xiǎn)賠償程序，做到盡快落實(shí)賠償款，幫助農(nóng)民及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)，理賠結(jié)果做到公開、透明，公示期不少于7天，確保理賠工作做到公開、公平、公正。

（4）推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，通過(guò)保險(xiǎn)市場(chǎng)金融和技術(shù)創(chuàng)新為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供了處理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的方法，如改良保險(xiǎn)條款，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)團(tuán)體（區(qū)域）保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險(xiǎn)，減少單一農(nóng)戶逆選擇風(fēng)險(xiǎn)等。

（5）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制。首先，建立穩(wěn)定再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)關(guān)系。通過(guò)中國(guó)再保險(xiǎn)公司，在國(guó)內(nèi)搭建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)體系，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)形成穩(wěn)定的再保險(xiǎn)支持，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)逐層分擔(dān)。對(duì)于因?yàn)?zāi)害過(guò)大導(dǎo)致的系統(tǒng)損失，政府以財(cái)政撥款的形式對(duì)農(nóng)業(yè)賠款進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)面對(duì)保險(xiǎn)體系的過(guò)度影響。在國(guó)際范圍內(nèi)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)同國(guó)際再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立穩(wěn)定長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)合作，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向外轉(zhuǎn)移。其次，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。巨災(zāi)保障制度是抵御農(nóng)業(yè)及其他巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)手段之一，巨災(zāi)準(zhǔn)備金則是巨災(zāi)保障制度的重要組成，保險(xiǎn)行業(yè)、農(nóng)業(yè)和社會(huì)相關(guān)單元均可以不同程度地參與巨災(zāi)準(zhǔn)備金建設(shè)，共同享有保風(fēng)險(xiǎn)保障。再次，增加金融工具應(yīng)用，借助資本市場(chǎng)減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供者面臨的風(fēng)險(xiǎn)，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，設(shè)計(jì)啟動(dòng)巨災(zāi)股票、應(yīng)急準(zhǔn)備金債券和巨災(zāi)證券。

3、政府履行公共財(cái)政和監(jiān)督職能，加大財(cái)政補(bǔ)貼和監(jiān)督力度

（1）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位要協(xié)同合作。各部門要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)配合，形成合力，努力確保政策落實(shí)。

（2）政府財(cái)政部門要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金的籌集、撥付、結(jié)算、監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政部門要足額落實(shí)配套資金，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效考評(píng)；保監(jiān)會(huì)可以設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，切實(shí)加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保資金安全；做到保費(fèi)補(bǔ)貼資金的事前、事中、事后全程監(jiān)控，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，確保保費(fèi)補(bǔ)貼資金真正惠農(nóng)。嚴(yán)格按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》等法規(guī)對(duì)內(nèi)部控制制度、機(jī)制不完善，有重大虛假承保和虛假理賠的保險(xiǎn)公司實(shí)行市場(chǎng)禁入制度，涉嫌犯罪的，依法司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

（3）統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠資金和救災(zāi)補(bǔ)助資金，防止救災(zāi)補(bǔ)助資金對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“擠出效應(yīng)”。切實(shí)保障農(nóng)民利益、減輕農(nóng)民受災(zāi)損失。要以救災(zāi)資金補(bǔ)助為契機(jī)，積極引導(dǎo)受災(zāi)農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠資金和救災(zāi)補(bǔ)助資金，明確受災(zāi)農(nóng)民在獲得理賠款的同時(shí)可優(yōu)先享受救災(zāi)補(bǔ)助資金，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（注：基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社科項(xiàng)目（2014-QN-276）；河南省教育廳項(xiàng)目（2013-GH-261）；信陽(yáng)師范學(xué)院校級(jí)青年科研基金（2010013）。）

[1]梁武寧、王慶杰：加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼資金安全管理 促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展——河南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的調(diào)查與分析[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（16）.

[2]黃穎：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)述評(píng)及對(duì)中國(guó)的借鑒[J].信陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（9）.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）