論集體所有土地制度形成的原因
———基于自然資源產(chǎn)權(quán)科層理論分析

○劉偉輝 張 哲 趙曉軍

（1、湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖南 衡陽 421002 2、中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院 湖南 長沙 410004）

論集體所有土地制度形成的原因
———基于自然資源產(chǎn)權(quán)科層理論分析

○劉偉輝1、2張 哲2趙曉軍1

（1、湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖南 衡陽 421002 2、中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院 湖南 長沙 410004）

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求既要產(chǎn)權(quán)細(xì)化又要產(chǎn)權(quán)清晰，而兩者之間呈現(xiàn)明顯正相關(guān)性，即現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，則要求產(chǎn)權(quán)越細(xì)化、越清晰。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，截止現(xiàn)階段，我國土地的產(chǎn)權(quán)界定還有待進(jìn)一步明晰?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)將農(nóng)地制度改革重心放在明確界定集體層次的權(quán)利主體，限制其集體層次的權(quán)力邊界等處，只有這樣才能夠維護(hù)農(nóng)戶層次的合法權(quán)益不受侵害，規(guī)避欺騙國家層次行為的發(fā)生，從而提高農(nóng)村土地資源的利用率，為增加農(nóng)地產(chǎn)出提供有力保障。

自然資源產(chǎn)權(quán) 科層理論 集體所有制土地制度

一、基于自然資源產(chǎn)權(quán)科層理論分析集體所有土地存在的產(chǎn)權(quán)問題

集體所有權(quán)行使主體職責(zé)權(quán)限模糊不清。明確農(nóng)村集體所有權(quán)行使主體職責(zé)權(quán)限是確保行使主體開展農(nóng)地資源管理的基本保障，然而現(xiàn)行相關(guān)政策法規(guī)并未對集體所有權(quán)行使主體相關(guān)職責(zé)權(quán)限作出明確規(guī)定，以致集體所有權(quán)行使主體難以有條不紊地管理農(nóng)地資源。

未能明確集體所有權(quán)行使主體農(nóng)地使用權(quán)。改革開放政策的實(shí)施，使農(nóng)戶擁有更多權(quán)能，包括租賃權(quán)、承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)及經(jīng)營權(quán)等。而現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)并未對新增權(quán)能作出詳細(xì)規(guī)定，這使得農(nóng)村集體所有權(quán)行使主體開發(fā)利用農(nóng)村土地資源過程中極易引發(fā)一系列問題，具體體現(xiàn)在：農(nóng)地資源侵權(quán)行為頻繁發(fā)生；農(nóng)地資源開發(fā)利用不夠合理等。

二、基于自然資源產(chǎn)權(quán)科層理論分析集體所有土地制度形成原因分析

大自然賜給人類的自然資源及其自然環(huán)境是人類賴以生存、生活、生產(chǎn)、發(fā)展的基礎(chǔ)，具有強(qiáng)烈的外部效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)，這種自然資源和環(huán)境的所有權(quán)絕對不適合私有化。自然資源所有權(quán)私有，不可避免地會導(dǎo)致對他人生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的侵害，而生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是人類社會最基本的人權(quán)。由于自然資源的唯一性，私有制必然產(chǎn)生私人壟斷，而私人壟斷自然資源，將會剝奪他人公平享用自然資源和環(huán)境的權(quán)利。自然資源所有權(quán)私有，不可避免地會導(dǎo)致“私地悲劇”。私有產(chǎn)權(quán)主體往往是“短視”的，為了追逐利潤，他們會亂采亂伐，不顧生態(tài)效益和社會效益，從而帶來極大的外部負(fù)效應(yīng)。

“土地是財(cái)富之母”，自然資源是一切財(cái)富的源泉（后文的資源專指自然資源）。經(jīng)濟(jì)理論表明，資源產(chǎn)權(quán)制度既決定資源配置效率也決定效率的公平性，是國家經(jīng)濟(jì)增長與繁榮的決定性因素。因此，我國資源開發(fā)利用的低效率、資源利益分配不公、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問題，使資源產(chǎn)權(quán)制度成為關(guān)注的熱點(diǎn)。但是研究者大多局限于現(xiàn)行資源國有制（和集體所有制），回避資源所有權(quán)問題，只將重點(diǎn)放在使用權(quán)或礦業(yè)權(quán)市場化改革上。雖然資源最優(yōu)配置是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的目的，然而現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)以及資源經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，均忽略不同資源產(chǎn)權(quán)制度與資源配置效率和公平關(guān)系的研究。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。

土地資源作為人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料又是社會生產(chǎn)的勞動資源。同時(shí)土地資源極具生態(tài)效應(yīng)與外部效應(yīng)，一旦出現(xiàn)土地資源所有權(quán)私有化現(xiàn)象，便會嚴(yán)重?fù)p害到他人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，為此要求堅(jiān)決杜絕土地資源所有權(quán)私有化現(xiàn)象的發(fā)生。受土地資源唯一性的影響，再加上私有制政策的推動，土地資源私人壟斷行為頻繁發(fā)生，這使得他人公平享用自然資源與環(huán)境的權(quán)利遭受剝奪。此外，部分壟斷土地資源的人為獲取更多的利潤，不惜損害生態(tài)效益與社會效益進(jìn)行亂采亂伐，如此給予社會整體造成嚴(yán)重的外部負(fù)效應(yīng)，從而直接危及到社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

盡管如此，仍有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)地資源私有化，其原因在于：通過農(nóng)地資源私有化能夠從根本上規(guī)避當(dāng)前所有權(quán)、管理權(quán)對農(nóng)民使用權(quán)的侵蝕現(xiàn)象；通過農(nóng)地資源私有化能夠解決農(nóng)民對土地資源掠奪式使用問題；通過農(nóng)地資源私有化便可使農(nóng)地自由買賣、出租及轉(zhuǎn)讓，對實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)與土地規(guī)模經(jīng)營極具現(xiàn)實(shí)意義。綜上幾點(diǎn)，學(xué)者提倡將農(nóng)地資源私有化作為農(nóng)村土地改革的主要方向，這樣能夠較大程度上起到提高生產(chǎn)效率的積極效應(yīng)。

另一部分學(xué)者反對將農(nóng)地資源私有化作為農(nóng)村土地改革的主要方向，其原因在于：其一，農(nóng)地資源私有化易引發(fā)土地濫用現(xiàn)象。農(nóng)地資源私有化直接影響到農(nóng)地資源的合理開發(fā)利用：一是加劇了農(nóng)地資源細(xì)碎化、分散化，即存在部分私有的農(nóng)民既不愿意轉(zhuǎn)讓土地又因耕種利潤少而

外務(wù)工，如此不僅影響到農(nóng)地資源的維護(hù)與改良，而且還難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的規(guī)?；?jīng)營。二是為實(shí)現(xiàn)利潤最大化而改變土地用途。農(nóng)地資源私有化的實(shí)現(xiàn)使得農(nóng)戶擁有土地自由買賣、租賃等權(quán)能，其中部分業(yè)主以倒賣土地、改變土地用途等手段實(shí)現(xiàn)利潤最大化，這樣使得農(nóng)地資源失去了原有的價(jià)值意義，不利于農(nóng)地資源的開發(fā)與利用，直接危及到國家的糧食安全，影響到國家的穩(wěn)定性。其二，農(nóng)地資源私有化不利于全國性的土地利用規(guī)劃活動有序進(jìn)行。農(nóng)地資源私有化后，農(nóng)戶便擁有了土地所有權(quán)，若要政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌開發(fā)時(shí)必須要先爭得農(nóng)戶的同意，這樣勢必在一定程度上加劇了全國性土地利用規(guī)劃的難度性，致使國家利用土地調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力大幅度降低。其三，農(nóng)地資源私有化致使分配不公現(xiàn)象突出。地大物博、人口眾多是我國的基本國情，盡管如此，我國人均耕地面積相對較少，此形勢下，若要推行農(nóng)地資源私有化，勢必會引發(fā)土地兼并現(xiàn)象，這使大部分農(nóng)地資源集中在少部分人手中，而更多的人將會淪為傭工，從而進(jìn)一步加劇“貧者越貧、富者越富”現(xiàn)象，不利于我國長治久安。

三、基于自然資源產(chǎn)權(quán)科層理論分析湖南集體所有土地制度改革對策

農(nóng)村土地作為一種自然資源，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到湖南農(nóng)地利用與湖南農(nóng)地產(chǎn)出。然而受多方面原因的影響，以致湖南農(nóng)地治理過程中面臨著一系列集體行動問題，這些問題不僅較大程度上降低了湖南農(nóng)地利用率，而且還直接影響到湖南農(nóng)地產(chǎn)出量。為此則要求建立起“集體產(chǎn)權(quán)科層概念模型”，依托該模型全面分析湖南農(nóng)地制度，以從根本上解決湖南農(nóng)地治理過程中的集體行動問題。

1、建立集體產(chǎn)權(quán)科層概念模型

長期以來，鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織始終作為湖南農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的參與主體而存在。要求依據(jù)“上承國家層次，下啟農(nóng)戶層次”原則完成湖南農(nóng)地管理活動，主要體現(xiàn)在相關(guān)機(jī)構(gòu)在管理當(dāng)?shù)睾限r(nóng)地資源時(shí)不能脫離中央政府的湖南農(nóng)地制度框架，并且落實(shí)好對相關(guān)機(jī)構(gòu)權(quán)利范圍規(guī)范活動，包括確定湖南農(nóng)地使用規(guī)模、組織簽訂土地承包合同及規(guī)劃土地征用數(shù)量等，又要組織當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的地方收益最大化。實(shí)際上，健全的湖南農(nóng)地產(chǎn)權(quán)科層模型由三部分構(gòu)成，包括國家層次、集體層次及農(nóng)戶層次。對于中間層次的集體產(chǎn)權(quán)科層而言，鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織對湖南農(nóng)地的管理應(yīng)堅(jiān)持“上承國家層次，下啟農(nóng)戶層次”原則，即置于中央政府的湖南農(nóng)地制度框架內(nèi)，實(shí)施對當(dāng)?shù)睾限r(nóng)地資源的管理活動，與此同時(shí)還應(yīng)合理規(guī)范其權(quán)力范圍，以維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益不受侵害?？偠灾?，鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織開展當(dāng)?shù)睾限r(nóng)地資源管理活動時(shí)必須做到限制性與明確性兩大基本要求。（1）限制性。限制性指的是為降低或避免鄉(xiāng)、村侵權(quán)謀利事件的發(fā)生，應(yīng)有效限制其的管理權(quán)力。從法律法規(guī)層面看，要求適度確定鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織的權(quán)利范圍，既不要過窄又不要過寬；從機(jī)制層面看，加強(qiáng)對鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織的管理與監(jiān)督，以防止權(quán)力濫用行為的發(fā)生。（2）明確性。一是明確規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)科層的行為主體。為規(guī)范當(dāng)?shù)睾限r(nóng)地資源管理行為，要求必須以明確規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)科層行為主體為前提條件，之后賦予集體產(chǎn)權(quán)科層相應(yīng)的管理權(quán)力。二是明確集體產(chǎn)權(quán)科層的管理內(nèi)容。集體產(chǎn)權(quán)科層上承國家層次，下啟農(nóng)戶層次，其作為中間層次，不僅是國家的代理人，而且既是國家代理人又是農(nóng)戶委托人，因此其在整個(gè)委托—代理過程中極易受信息不對稱的影響而出現(xiàn)一系列道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，即鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織作為國家的代理人時(shí)，易利用自身的信息優(yōu)勢發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)行為；鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織作為農(nóng)戶的委托人，與此同時(shí)還易借助自身的信息優(yōu)勢實(shí)施逆向選擇行為，為防止以上一系列不規(guī)范行為的發(fā)生，要求明確鄉(xiāng)、村等農(nóng)民集體組織的管理內(nèi)容，劃清其權(quán)力邊界。

2、加強(qiáng)理論創(chuàng)新研究

集體產(chǎn)權(quán)科層處于中間層次，且上承國家層次與下啟農(nóng)戶層次，以致相關(guān)機(jī)構(gòu)對其監(jiān)督困難且成本較高。實(shí)踐表明，與國家層次和農(nóng)戶層次相比，受多方面原因的影響，湖南現(xiàn)行湖南農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排中集體層次出現(xiàn)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其它層次出現(xiàn)的問題，具體體現(xiàn)在以下多方面：第一，未能明確集體組織的職能權(quán)限。集體組織作為社區(qū)農(nóng)民集體的代表與基層政權(quán)組織既要負(fù)責(zé)交涉土地利用問題，又要承擔(dān)管理社區(qū)土地的職責(zé)，然而相關(guān)法律法規(guī)并未明確規(guī)定集體組織關(guān)于交涉土地利用問題與管理社區(qū)土地的權(quán)責(zé)利；第二，集體組織界定不夠明確，以致中間層次權(quán)利主體模糊不清。由《土地管理法》可知，集體組織包括鎮(zhèn)、村及生產(chǎn)隊(duì)三級；由《民法通則》可知，集體組織包括村、鎮(zhèn)兩級，包括鎮(zhèn)、村，除此之外，《土地管理法》又將集體組織界定為“農(nóng)民集體”與“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”，由此可見，農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織及村民委員會等多個(gè)組織均擁有管理同一塊土地的權(quán)力，如此以來使得實(shí)際操作較為混亂。

總結(jié)來說，湖南應(yīng)將湖南農(nóng)地制度改革的重心放在明確界定集體層次的權(quán)利主體，限制其集體層次的權(quán)力邊界等處，只有這樣才能維護(hù)農(nóng)戶層次的合法權(quán)益不受侵害，規(guī)避欺騙國家層次行為的發(fā)生，從而提高農(nóng)村土地資源的利用率，為增加湖南農(nóng)地產(chǎn)出提供有力保障。

（注：本文系湖南省社科基金課題“湖南土地留用制度研究”（09YBB103）、湖南省科技計(jì)劃項(xiàng)目“新農(nóng)村建設(shè)背景下村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑研究”（2014SK3219）。）

[1]吳戰(zhàn)勇：南水北調(diào)中線工程水源地可持續(xù)發(fā)展評價(jià)[J].南水北調(diào)與水利科技，2014（4）.

[2]吳詩饅、楊鋼橋、曾艷、汪文雄：農(nóng)地整理項(xiàng)目后期管護(hù)中農(nóng)戶出資行為研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014（5）.

[3]劉學(xué)東：墨西哥城市化進(jìn)程與土地制度革新，1992—2010[J].中國名城，2013（2）.

（責(zé)任編輯：諶盼）