近20 年來國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究綜述

○李 青 王 晶

（云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院 云南 昆明 650500）

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛增長，環(huán)境安全成為世界各國共同關(guān)注的問題。嚴(yán)重的環(huán)境污染導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡、功能衰退，阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對未來可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生長期和深刻的影響。目前，我國自然資源、生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾日益凸顯，生態(tài)補(bǔ)償問題受到社會各界的廣泛重視，盡快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)，已成為全社會廣泛關(guān)注的焦點。生態(tài)補(bǔ)償也成為生態(tài)研究與生態(tài)實踐亟待解決的問題之一。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種新型的資源環(huán)境管理模式，是有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H經(jīng)驗來看，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，一個國家和地區(qū)環(huán)境管理模式創(chuàng)新的必然選擇。

二、研究現(xiàn)狀

1、概念研究

國內(nèi)研究中生態(tài)補(bǔ)償（EcologicalCompensation，EC）這一概念源于自然科學(xué)界，它被引入社會科學(xué)研究領(lǐng)域后內(nèi)涵日益豐富，不僅僅指自然生態(tài)的補(bǔ)償，還包含有法律和經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)涵。雖然學(xué)術(shù)界對生態(tài)補(bǔ)償已有不少定義，但由于研究視角和側(cè)重點不同，加之生態(tài)補(bǔ)償本身的復(fù)雜性，使得生態(tài)補(bǔ)償至今仍沒有一個統(tǒng)一的定義。

生態(tài)補(bǔ)償最早源于生態(tài)學(xué)理論，專指自然生態(tài)補(bǔ)償，即被定義為生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力。20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補(bǔ)償被引入社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，作為開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。目前，國家是補(bǔ)償?shù)闹黧w，尚處在政府是主要補(bǔ)償者的單一主體補(bǔ)償階段。

2、理論研究

洪尚群等提出了生態(tài)補(bǔ)償開展的三個基本條件，并就補(bǔ)償途徑和方式的多樣化進(jìn)行了分析，開拓了生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃悸?。毛顯強(qiáng)探討了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)，把生態(tài)補(bǔ)償類型分為生態(tài)服務(wù)功能價值和產(chǎn)權(quán)主體的機(jī)會成本兩種，并指出生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)。楊娟提出將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制確立為一項環(huán)境法律制度。王金南等總結(jié)了中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策在法律法規(guī)體系、財政制度、重大生態(tài)建設(shè)工程、生態(tài)稅費制度和市場交易模式等方面的問題和改進(jìn)方向，設(shè)計出了中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策的初步框架，為進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償研究體系奠定了基礎(chǔ)。周映華（2007）分析比較了我國目前實踐和探索的流域生態(tài)補(bǔ)償：政府主導(dǎo)模式、市場交易模式、NGO參與模式，認(rèn)為政府主導(dǎo)是主要補(bǔ)償模式。王曉云（2008）針對生態(tài)補(bǔ)償政策制定中出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)確定問題，分析修正了貼現(xiàn)率計算方法以及在生態(tài)資本問題上的應(yīng)用，并根據(jù)貼現(xiàn)率方法確定了生態(tài)補(bǔ)償額度所應(yīng)遵循的原則。范小杉、高吉喜、于勇（2007）從理論依據(jù)和分類原則等方面驗證了NSE生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分類體系的科學(xué)性，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償費的征收實際應(yīng)用，建立了以NSE生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償費核算的數(shù)學(xué)模型。崔廣平（2008）分析了三峽庫區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法的必要性，闡述了立法的指導(dǎo)思想、適用范圍、三峽庫區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律原則，法律內(nèi)容應(yīng)包括國家宏觀調(diào)控法律制度、生態(tài)市場法律制度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的總的原則以及法律責(zé)任。盧世柱（2007）認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償量可以用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、保護(hù)成本、生態(tài)破壞損失等來擬定，然后用支付意愿和受償意愿來修正，同時提出用市場方法調(diào)節(jié)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保證補(bǔ)償?shù)墓叫浴ｍn洪霞、張式軍（2008）論述了建立符合我國國情的生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的現(xiàn)實必要性和實施的可行性，應(yīng)從征收環(huán)境資源稅、擴(kuò)展補(bǔ)償資金來源、明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等方面著手，構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制。

從補(bǔ)償政策研究來看，我國生態(tài)補(bǔ)償政策的研究主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、資源開發(fā)、流域補(bǔ)償?shù)确矫?。目前，國家生態(tài)補(bǔ)償政策主要有：生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費政策、退耕還林（草）政策、生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策、天然林保護(hù)工程、退牧還草政策、礦產(chǎn)資源稅及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、水資源費政策、扶貧政策、生態(tài)移民政策、三江源保護(hù)工程、流域治理與水土保持政策等。國內(nèi)在退耕還林還草工程、流域綜合治理方面的研究已趨成熟，在生態(tài)補(bǔ)償理論與實踐上更是首屈一指。

萬軍等在我國生態(tài)補(bǔ)償政策的法律基礎(chǔ)、運行的機(jī)制以及框架體系等方面作了綱領(lǐng)性的研究?？的秸x、秦艷紅研究了我國黃土高原地區(qū)退耕還林（草）工程，并據(jù)此對由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成的環(huán)境破壞提出完善當(dāng)前的生態(tài)退耕還林（草）的補(bǔ)償措施，同時指出了現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償年限方面都具有較大的改進(jìn)。支玲等（2004）研究了西部退耕還林還草工程的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，結(jié)合現(xiàn)實影響對退耕還林草的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制作出探討。何國梅（2005）提出了中央財政轉(zhuǎn)移支付的西部生態(tài)補(bǔ)償基金，建立地方財政的環(huán)境政策體系等相關(guān)建議。

3、國內(nèi)實踐

我國的生態(tài)補(bǔ)償實踐，以1983年的云南省環(huán)保局對昆陽磷礦征收0.3元/t用于采礦區(qū)植被及其他生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的治理為起點。我國實施得比較好的生態(tài)補(bǔ)償是森林生態(tài)補(bǔ)償。從1992年國家林業(yè)部正式支持森林生態(tài)補(bǔ)償開始，已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)行了相關(guān)法律法規(guī)的修改與制定，使得我國的森林生態(tài)補(bǔ)償制度日益完善。1993年，國務(wù)院批準(zhǔn)在內(nèi)蒙、包頭和晉陜蒙接壤地區(qū)能源基地試行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費政策，取得了顯著的成效。晉陜蒙甘能源開發(fā)區(qū)建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展生態(tài)修復(fù)。陜西省、山西省出臺相關(guān)政策，從煤炭、石油、天然氣等資源開發(fā)收益中，按噸提取一定比例的資金用于水土保持，有效彌補(bǔ)了水保投入不足。內(nèi)蒙古鄂爾多斯創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，變單一投入為多元投入，以工業(yè)反哺生態(tài)，大力推行“一礦一企治理一山一溝，一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)建設(shè)一園一區(qū)”的建設(shè)模式，取得了生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益的同步增長。2005年，國家開始三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，水源涵養(yǎng)功能有所恢復(fù)，增水增草增收效果顯著，黃河源頭“千湖奇觀”再度顯現(xiàn)。2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出：“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2007年3月，十屆人大五次會議《政府工作報告》指出：健全礦產(chǎn)資源有償使用制度，加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，第一次正式提出建立以礦產(chǎn)資源為對象的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。2008年3月，十一屆人大一次會議《政府工作報告》指出：改革資源稅費制度，完善資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。2011年起施行新修訂的《中華人民共和國水土保持法》，更加明確和細(xì)化了水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋汀⒇?zé)任主體、資金來源和補(bǔ)償途徑等。

三、綜述總結(jié)

綜合國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償研究，主要表現(xiàn)在宏觀層面的研究，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償必要性、補(bǔ)償立法等。然而，對補(bǔ)償?shù)脑u價體系、生態(tài)損失的計量、生態(tài)補(bǔ)償模型等宏觀層面的研究不足；補(bǔ)償主體范圍狹窄，利益相關(guān)者權(quán)責(zé)、利益時空分配不均衡，評價體系尚未建立；生態(tài)補(bǔ)償模式、生態(tài)補(bǔ)償運用范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式單一；生態(tài)補(bǔ)償模式創(chuàng)新不足，生態(tài)補(bǔ)償專項立法研究不足；以定性研究為主，定量研究還應(yīng)進(jìn)一步深入。

從理論研究方面看，國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償理論的研究主要是借鑒國外成熟的生態(tài)補(bǔ)償體系及實踐經(jīng)驗，主要是源于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論的研究成果。研究主要集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償立法、補(bǔ)償模式、補(bǔ)償評價、運行機(jī)制等國家層面的研究以及省域?qū)用驷槍κ舾袇^(qū)、土壤侵蝕敏感區(qū)等生態(tài)功能區(qū)構(gòu)建合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但現(xiàn)有的研究和探索實踐尚未達(dá)到較為全面系統(tǒng)的程度，與國家的決策需要仍有差距。主要側(cè)重點是基于宏觀角度考慮生態(tài)補(bǔ)償政策的實施等相關(guān)問題，對森林資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯枯^多，主要集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和對象、補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、補(bǔ)償資金的籌集渠道、公共財政的補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償辦法、生態(tài)服務(wù)和效益的記錄評價與計量模型等方面的研究。

從實踐方面看，側(cè)重于森林生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫妫鴿竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、沙漠化地區(qū)耕地補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯縿t較少，所開展的生態(tài)補(bǔ)償均建立在我國資源與環(huán)境基本政策的基礎(chǔ)上，符合我國的現(xiàn)實國情，對我國濕地生態(tài)補(bǔ)償更具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。我國在森林、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等方面較為成功的研究及實踐，為我國濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步完善奠定了良好的基礎(chǔ)。

從發(fā)展過程來看，我國開展的生態(tài)補(bǔ)償實踐大致可分為三個階段：1990年之前主要針對采礦征收生態(tài)稅和整治費、1990—2000年左右生態(tài)補(bǔ)償逐步進(jìn)入全面實踐階段和2000年以后大范圍、高投入的生態(tài)補(bǔ)償工程迅速實施階段。從生態(tài)補(bǔ)償在實踐方面所開展的工作可概括為三個方面：一是由中央相關(guān)部委推動，以國家政策形式實施的生態(tài)補(bǔ)償；二是地方自主性的探索實踐；三是近幾年來初步開始的國際生態(tài)補(bǔ)償市場交易的參與。總體而言，目前的實踐工作主要集中在森林、自然保護(hù)區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫妗?/p>

總之，生態(tài)補(bǔ)償是國內(nèi)外研究的熱點，目前我國生態(tài)補(bǔ)償制度不健全，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償程序等缺乏實踐的依據(jù)，難以實現(xiàn)有效補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究還存在許多問題需要進(jìn)一步探索和研究，國內(nèi)需要盡快建立和完善我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，本文綜述了國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償理論和實踐的研究成果，對提高我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Я?、效果有重要的借鑒意義。

[1]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：我們共同的未來[M].臺灣地球日出版社，1992.

[2]洪尚群：補(bǔ)償途徑和方式多樣化是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)和保障[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2001（12）.