13個綜改試驗區(qū)2015年度三大改革計劃跟蹤分析

○蔡永青 王永生 郭冬艷 鐘驍勇

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

2015年是全面深化改革關(guān)鍵之年，也是各個綜改試驗區(qū)落實綜改任務(wù)的攻堅之年。圍繞黨中央提出的“四個全面”治國理政總綱領(lǐng)，13個綜改試驗區(qū)在2015年改革計劃中對土地制度改革、自然資源管理制度改革和行政審批制度改革三項重點任務(wù)積極謀劃新舉措，力爭新突破。

一、土地制度改革

1、深化節(jié)約集約用地

沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、長株潭城市群、溫州市、山西省從低效用地再開發(fā)和盤活存量建設(shè)用地兩方面入手節(jié)約集約利用土地。

在低效用地再開發(fā)方面，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)機(jī)制；長株潭城市群建立以土地利用效益為導(dǎo)向的土地管理制度，清理、盤活低效建設(shè)用地，提高土地投入強(qiáng)度和產(chǎn)出水平；溫州市抓好轉(zhuǎn)而未供、供而未用土地清理，實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)2.1萬畝、完成9000畝；爭取建設(shè)用海指標(biāo)1萬畝。

在盤活存量建設(shè)用地方面，溫州市開展農(nóng)村土地綜合整治“三統(tǒng)一”改革，推進(jìn)盤活存量建設(shè)用地改革，開展調(diào)整土地使用稅政策促進(jìn)土地集約節(jié)約利用工作。山西省深入探索積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、露天采礦臨時用地、工礦廢棄地復(fù)墾利用等工作。

2、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

重慶市、成都市、深圳市以及黑龍江省“兩大平原”從農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村金融服務(wù)體系和建立土地儲備增值收益機(jī)制三方面構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方面，重慶完善地票交易制度，發(fā)揮地票對農(nóng)村危舊房改造、高山生態(tài)扶貧搬遷和地質(zhì)災(zāi)害搬遷安置的資金補(bǔ)充作用。黑龍江省“兩大平原”探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。深圳市完善原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制，深入推進(jìn)原農(nóng)村集體工業(yè)用地入市交易，試點解決安居型商品房、養(yǎng)老院、中小學(xué)、醫(yī)院等民生領(lǐng)域用地問題。

在完善農(nóng)村金融服務(wù)體系方面，重慶市健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資機(jī)制，探索土地收益保證貸款試點。成都市深入推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動，支持開發(fā)新型涉農(nóng)金融產(chǎn)品，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。

在建立土地整備增值收益分配機(jī)制方面，深圳市推動出臺關(guān)于片區(qū)統(tǒng)籌土地整備利益共享的指導(dǎo)意見。

3、完善農(nóng)村土地改革配套制度

成都市、廈門市、溫州市、義烏市、上海浦東新區(qū)、沈陽經(jīng)濟(jì)特區(qū)、長株潭城市群從產(chǎn)權(quán)制度和戶口登記制度兩方面完善農(nóng)村土地改革配套制度。

在完善產(chǎn)權(quán)制度，加快確權(quán)登記頒證工作方面，上海浦東新區(qū)全面完成村級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，有序推進(jìn)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點。成都市深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全面推開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)登記頒證，實施農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革，在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理服務(wù)中心。沈陽經(jīng)濟(jì)特區(qū)要求加快綜合配套改革專項試驗，深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步開展農(nóng)村集體土地及資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。廈門市加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等確權(quán)登記頒證。溫州市加大農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)賦權(quán)活權(quán)改革力度，積極推進(jìn)“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”，加強(qiáng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)范化建設(shè)，提升土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)水平，農(nóng)戶宅基地發(fā)證率達(dá)85%以上。義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證實現(xiàn)全覆蓋。

在戶口登記制度改革方面，長株潭城市群推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，實施一元化戶口登記制度。

此外，在創(chuàng)新土地儲備體制機(jī)制和推進(jìn)“多規(guī)合一”方面深圳市和溫州市也有所動作，深圳市推動出臺《關(guān)于征地歷史遺留問題處理和收地補(bǔ)償?shù)娜舾梢?guī)定（試行）》，溫州市完成城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃報批，推進(jìn)“多規(guī)合一”。

二、自然資源管理制度改革

1、探索自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

《深圳市2015年改革計劃》提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度。健全地籍調(diào)查和土地總登記工作機(jī)制，建立權(quán)屬來源文件數(shù)據(jù)庫和地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，整合不動產(chǎn)產(chǎn)籍管理和不動產(chǎn)登記職責(zé)。啟動自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點，探索建立統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系。

2、開展體制改革試點

長株潭城市群計劃開展國家公園體制改革試點，完善自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)管理體制。山西省要求落實好深化煤炭管理體制改革的意見，促進(jìn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展?！吨貞c市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015—2020年）的通知》提出積極推動頁巖氣勘探、開發(fā)和利用等領(lǐng)域混合所有制改革，深化各類資本與中國石油、中國石化等央企合資合作，鼓勵合資公司參與頁巖氣勘探開發(fā)、管網(wǎng)建設(shè)、綜合利用和裝備制造等產(chǎn)業(yè)鏈項目的投資和運營，充分發(fā)揮混合所有制優(yōu)勢，為頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展增添活力。

3、健全自然資源管理制度

長株潭城市群擬建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等制度，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，完善生態(tài)文明考核評價體系；健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度；建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。山西省計劃推進(jìn)水資源有償使用制度改革，研究初始水權(quán)分配制度和水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，探索建立水權(quán)轉(zhuǎn)換和交易制度，適時開展跨行業(yè)水權(quán)交易試點。深圳市落實自然資源監(jiān)管責(zé)任，積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任期）審計試點；同時實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，并加快推動土地和水資源節(jié)約集約使用立法和修法工作。

4、推進(jìn)資源稅改革

山西省提出完善煤炭資源稅省市縣三級共享格局，同時鞏固涉煤清費成果，做好煤炭資源稅從價計征改革工作。重慶市計劃按照中央統(tǒng)一部署，有序推進(jìn)“營改增”、消費稅、資源稅等稅制改革，清理規(guī)范各類優(yōu)惠政策。

5、發(fā)揮市場機(jī)制作用

黑龍江省“兩大平原”提出了釋放市場機(jī)制潛力的四項改革：一是探索開展水價改革；二是探索以市場機(jī)制推進(jìn)碳排放交易制度改革；三是推進(jìn)用能確權(quán)和指標(biāo)交易；四是開展排污權(quán)有償使用和交易。山西省一方面推動煤炭管理革命，推進(jìn)煤炭資源市場化配置，對新設(shè)礦業(yè)權(quán)依法實行招拍掛，完善礦業(yè)權(quán)二級交易市場；另一方面啟動水權(quán)制度、小型水利工程產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)水價綜合改革，擴(kuò)大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點范圍，開展林權(quán)抵押貸款，積極爭取開展國有林場改革試點工作。此外，廈門市提出加快資源型產(chǎn)品價格改革，合理調(diào)整水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)；溫州市計劃2015年開展海域使用權(quán)市場化配置機(jī)制改革。

三、行政審批制度改革

1、改革審批程序

（1）全面清理行政審批事項，推行權(quán)力、責(zé)任、負(fù)面清單制度。山西、黑龍江兩省全面梳理省政府部門的行政職權(quán)，大力清理現(xiàn)有職權(quán)，通過推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，規(guī)范職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化權(quán)力運行流程。義烏市推進(jìn)企業(yè)投資負(fù)面清單“瘦身”、政府部門責(zé)任清單“強(qiáng)身”，開創(chuàng)“政府權(quán)力事項集中進(jìn)駐、網(wǎng)上服務(wù)集中提供、數(shù)據(jù)資源集中共享”新局面。溫州市一方面建立健全“四張清單”動態(tài)調(diào)整機(jī)制，削減、清理、下放一批行政權(quán)力和審批事項，確保真放權(quán)、放實權(quán)；另一方面實行非行政許可審批事項清零，推廣負(fù)面清單外企業(yè)投資項目不再審批，并在永嘉和高新區(qū)開展市縣同權(quán)扁平化改革試點。長株潭城市群全面出臺“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”、“負(fù)面清單”三個清單，做到法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，保障公民和法人法無禁止即可為。

（2）創(chuàng)新行政審批方式，提高效率。天津濱海新區(qū)實現(xiàn)審管分離，建立綜合統(tǒng)一的行政審批機(jī)構(gòu)，實施“一顆印章管審批”。長株潭城市群堅持“兩集中、兩到位”，嚴(yán)格落實“一門受理”、“一站辦結(jié)”等制度，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程、壓縮審批時限，推行并聯(lián)審批，提高政務(wù)服務(wù)中心運行效率。同時加快電子政務(wù)平臺建設(shè)，采用手機(jī)客戶端、自助服務(wù)終端等方式，建設(shè)全市統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)平臺，推動審批服務(wù)事項網(wǎng)上辦理。廈門市全面推進(jìn)“多規(guī)合一”，堅持一張圖紙管控到底、一個平臺協(xié)同管理、一張表格受理審批、一套機(jī)制保障運行。

（3）建立健全信息公開機(jī)制。天津濱海新區(qū)不斷健全企業(yè)及從業(yè)人員信用信息記錄和披露制度，完善企業(yè)信用約束機(jī)制，實施企業(yè)年度報告公示、經(jīng)營異常名錄和嚴(yán)重違法企業(yè)名單曝光制度。

2、強(qiáng)化監(jiān)管職能

（1）整合社會力量，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管。上海浦東新區(qū)推進(jìn)公共信用信息服務(wù)平臺建設(shè)，促進(jìn)政府信息資源協(xié)同共享，積極鼓勵社會力量參與監(jiān)管。天津濱海新區(qū)探索建立市場主體信用評級標(biāo)準(zhǔn)，實施分類管理，同時建立集中統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合執(zhí)法力量。溫州市按照“養(yǎng)事不養(yǎng)人”和“費隨事轉(zhuǎn)”的思路，深化政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移“第五張清單”改革，加大政府向社會力量購買服務(wù)力度。

（2）規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。山西省最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理，全面清理“紅頂中介”現(xiàn)象，探索建立政府績效第三方評估機(jī)制。黑龍江省加強(qiáng)對事業(yè)單位、協(xié)會組織、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)等實質(zhì)性行政權(quán)力的清理和規(guī)范。長株潭城市群積極培育和規(guī)范中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，優(yōu)化部門職責(zé)體系，最大限度地整合分散在不同部門相同或相近的職責(zé)，努力解決政府職能缺位、越位和錯位問題。

（3）建立健全事中事后監(jiān)管制度。溫州市注重放管結(jié)合，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，不斷拓展提升政務(wù)服務(wù)網(wǎng)功能，推進(jìn)部門審批系統(tǒng)并網(wǎng)。義烏市建立健全事中事后監(jiān)管制度，探索市場主體“四證合一”，實行建設(shè)工程“三測合一”。

[1]陳曉薇：2015年深圳將推七大領(lǐng)域44項改革6年來最多[N].深圳商報，2015-04-14.

[2]黃奇帆：在市四屆人大三次會議上作政府工作報告（摘要）[N].重慶日報，2015-01-19.

[3]李晶：我省轉(zhuǎn)型綜改2015年行動計劃出爐[N].山西晚報，2015-02-03.

[4]廖喜張：株洲市擬在5月初出臺 市級權(quán)力清單和責(zé)任清單[N].株洲晚報，2015-02-05.

[5]盛秋平：2015年1月28日在義烏市第十四屆人民代表大會第四次會議上的政府工作報告[N].義烏商報，2015-02-02.