南沙創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持資金使用方式的問(wèn)題研究

○彭任洋 林梨奎

（1、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 廣東 廣州 510000 2、廣東省綜合改革發(fā)展研究院 廣東 廣州 510000）

一、南沙產(chǎn)業(yè)扶持資金創(chuàng)新舉措

1、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金

2013年5月，廣州南沙資產(chǎn)公司和明石集團(tuán)一同出資成立了南沙新區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金。該基金首期注資為60億元人民幣，預(yù)期資金總規(guī)模將達(dá)到300億元人民幣?；鸬拇胬m(xù)期限初期設(shè)想為十年，其中前五年為基金的投資期，后五年則規(guī)劃作資金的退出期。到期后，可依據(jù)實(shí)際的經(jīng)營(yíng)需求以及合伙人的意愿，對(duì)基金的存續(xù)期進(jìn)行適當(dāng)延期，以兩次為限，每次期限一年?；鹬械馁Y金將定向運(yùn)用于引導(dǎo)《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中列出的五大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及產(chǎn)業(yè)示范示范基地的建設(shè)。

2、組建南沙產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)平臺(tái)公司

南沙七大產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)采用“園區(qū)管委會(huì)+建設(shè)指揮部+平臺(tái)公司”的開(kāi)發(fā)模式，其中的平臺(tái)公司將作為南沙產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)以及運(yùn)營(yíng)管理的主體。廣州南沙產(chǎn)業(yè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱“產(chǎn)投公司”）于2014年籌建成立，擁有六家具有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的子公司，與南沙城投公司一同成為南沙產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)的兩大平臺(tái)公司，城投公司負(fù)責(zé)與明珠灣產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)接，而產(chǎn)投公司則負(fù)責(zé)與其他六大園區(qū)進(jìn)行對(duì)接。這兩大平臺(tái)公司將通過(guò)設(shè)立南沙航運(yùn)產(chǎn)業(yè)基金、科技發(fā)展投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等方式，積極運(yùn)作政府引導(dǎo)基金，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入南沙，引導(dǎo)新區(qū)規(guī)劃的五大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與壯大，孵化與培育一批具有國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)力及影響力的行業(yè)龍頭企業(yè)和骨干企業(yè)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，成為扶持南沙戰(zhàn)略性關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要市場(chǎng)推手。

3、產(chǎn)業(yè)扶持政策體系框架初顯

自2013年以來(lái)，南沙陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)范財(cái)政資金使用的政策文件或管理辦法。其中，涉及科技創(chuàng)新方面政策文件的有《廣州市南沙區(qū)科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《廣州市南沙區(qū)科技創(chuàng)新平臺(tái)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等，涉及商務(wù)服務(wù)方面的有《廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)關(guān)于促進(jìn)服務(wù)外包發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶持及資金管理辦法》，涉及人才引進(jìn)與激勵(lì)的政策有《廣州市南沙區(qū)突出貢獻(xiàn)人才獎(jiǎng)暫行辦法》、《廣州市南沙區(qū)中高級(jí)人才引進(jìn)暫行辦法》，其他方面的政策文件還有《國(guó)家汽車及零部件出口基地南沙開(kāi)發(fā)區(qū)基地專項(xiàng)扶持資金管理暫行辦法》、《南沙新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》、《廣州南沙保稅港區(qū)財(cái)政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施》等。除上述文件外，還在向社會(huì)公眾征詢《廣州市南沙區(qū)科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)管理辦法》與《南沙區(qū)扶持中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的修訂意見(jiàn)。這一系列政策文件的出臺(tái)，標(biāo)志著南沙產(chǎn)業(yè)扶持政策體系的框架已經(jīng)逐漸成型。

二、南沙產(chǎn)業(yè)扶持資金運(yùn)作存在的問(wèn)題

1、財(cái)稅優(yōu)惠政策可操作空間受限

十八屆三中全會(huì)決定全面深化改革以來(lái)，中央政府開(kāi)始大力清理地方上出臺(tái)的繁多無(wú)序的稅惠政策，意圖轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴政策、稅收等洼地來(lái)吸引資本投資的做法。尤其在2014年年底，國(guó)發(fā)62號(hào)文出臺(tái)后，地方政府使用稅收以及財(cái)政資金直接貼補(bǔ)企業(yè)的方式來(lái)推動(dòng)招商引資更是難以維持。同年出臺(tái)的《廣州南沙新區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中，也刪除了送審稿中提到的涉及稅收優(yōu)惠政策的兩項(xiàng)內(nèi)容。雖然《條例》中也講到，南沙新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)可按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，提請(qǐng)有關(guān)部門為符合規(guī)定的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)及人員出臺(tái)相關(guān)的稅惠政策。不過(guò)，按照全面深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求來(lái)看，可操作的空間已經(jīng)不大，依靠財(cái)政專項(xiàng)資金來(lái)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式也將逐漸消退。

2、產(chǎn)業(yè)扶持政策體系不完善

目前，南沙已經(jīng)出臺(tái)了較多扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件，《廣州市南沙區(qū)科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)管理辦法》與《南沙區(qū)扶持中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》也在公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)中。但是，財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的政策體系還不夠完善，不僅缺少《南沙新區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持資金管理辦法》這一綱領(lǐng)性文件，還缺少與裝備制造、航運(yùn)物流、融資租賃等南沙五大規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相對(duì)應(yīng)的扶持資金管理辦法。同時(shí)，國(guó)家、省等給予南沙的扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策也遲遲難以落地，整個(gè)南沙的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)以及規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他的新區(qū)和自貿(mào)片區(qū)。

3、缺乏政策性投融資平臺(tái)

南沙新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，雖然已有產(chǎn)業(yè)投資基金和產(chǎn)投公司旗下的基金公司作為引導(dǎo)投資力量，但是基金公司剛剛成立不久，現(xiàn)階段的扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金使用方式，只能通過(guò)政財(cái)政部門的無(wú)償補(bǔ)助以及產(chǎn)業(yè)投資基金來(lái)實(shí)現(xiàn)。前者由于資助幅度小等原因，很難達(dá)到加速扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)；而后者的市場(chǎng)化管理和運(yùn)作機(jī)制還不健全，存在諸如監(jiān)管缺位、投融資渠道不暢通、信息披露制度不健全等問(wèn)題，易發(fā)生腐敗與灰色交易。再者，財(cái)政資金的使用風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效管控，安全性也難以得到保障。特別是針對(duì)那些發(fā)展前景好的發(fā)展型中小微企業(yè)，由于投資風(fēng)險(xiǎn)較大，如果沒(méi)有政策性投融資平臺(tái)的支持和傾斜，恐怕很難有較好的融資機(jī)遇。

三、創(chuàng)新南沙產(chǎn)業(yè)扶持資金使用方式的相關(guān)建議

1、健全完善“1+3+N”產(chǎn)業(yè)扶持政策體系框架

“1”是指加快制定并出臺(tái)《南沙新區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持資金管理辦法》，在政策層面上規(guī)范財(cái)政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理機(jī)制；“3”是指通過(guò)融資擔(dān)保、貼息貸款、基金投資等三種方式，改變過(guò)去無(wú)償資助企業(yè)的模式，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，提高企業(yè)利用財(cái)政資金的使用效率，提升政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力；“N”是指針對(duì)南沙的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶持政策文件，未來(lái)伴隨著財(cái)政扶持資金的增長(zhǎng)，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的變化，產(chǎn)業(yè)扶持政策還將繼續(xù)擴(kuò)容。

2、組建政策性投融資平臺(tái)

成立投融資擔(dān)保有限公司、投資管理有限公司，與南沙產(chǎn)投公司旗下基金公司組合在一起，搭建起南沙的政策性投融資平臺(tái)。融資擔(dān)保公司主要負(fù)責(zé)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)、委托貸款業(yè)務(wù)審查與擔(dān)保；基金公司主要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目資金到位、資本運(yùn)作、投資項(xiàng)目最終決策；投資管理公司負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目管理與監(jiān)督，作為基金公司產(chǎn)業(yè)基金的退出渠道。三者之間的業(yè)務(wù)范圍互不相同，不會(huì)形成業(yè)務(wù)交叉重疊。這樣，不僅能解決中小微企業(yè)的融資難題，還能降低企業(yè)的融資成本，彌補(bǔ)傳統(tǒng)財(cái)政資金無(wú)償資助或獎(jiǎng)勵(lì)方式的不足；建立起制度的“防火墻”，可推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶持資金公開(kāi)、公平、公正的運(yùn)作，合理規(guī)避權(quán)力尋租問(wèn)題，最終建立起一套完善、科學(xué)的產(chǎn)業(yè)扶持服務(wù)體系，為南沙重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)及中小微企業(yè)提供政策性的融資擔(dān)保和投資服務(wù)，完善產(chǎn)業(yè)扶持基金的到期退出機(jī)制。

3、加快運(yùn)用政府性引導(dǎo)基金，設(shè)立多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

對(duì)于南沙來(lái)說(shuō)，要運(yùn)用政府引導(dǎo)基金的優(yōu)勢(shì)，設(shè)立符合發(fā)展規(guī)劃的多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。例如，除了已經(jīng)成立的產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)投公司旗下的基金公司，要加快落實(shí)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立，投資引導(dǎo)南沙的航運(yùn)物流與海洋等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，配合南沙國(guó)際航運(yùn)中心、物流中心、貿(mào)易中心的建設(shè)；還可根據(jù)“金改15條”，探索設(shè)立融資租賃產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，制訂配套支持政策，將符合一定條件的融資租賃企業(yè)納入總部經(jīng)濟(jì)政策的扶持范圍，支持融資租賃企業(yè)的落戶與增資等。

4、建立健全財(cái)政扶持資金管理各方的工作協(xié)調(diào)機(jī)制

理順與南沙新區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持資金使用相關(guān)的項(xiàng)目審查、資金發(fā)放、績(jī)效管理以及監(jiān)督四層面的工作。建議形成如下職責(zé)分工。

區(qū)經(jīng)信局與區(qū)財(cái)政局，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)扶持政策的制定、修訂，前者還需負(fù)責(zé)組織企業(yè)申報(bào)及開(kāi)展符合性審查，后者則可利用新下放的財(cái)政資金權(quán)限以及相關(guān)的政府性基金，作為產(chǎn)業(yè)基金的啟動(dòng)資金，并加強(qiáng)對(duì)資金使用的績(jī)效管理，保證資金安全，提高使用效率；投資管理公司負(fù)責(zé)基金投資項(xiàng)目管理，以及項(xiàng)目技術(shù)層面的績(jī)效追蹤、績(jī)效考評(píng)、績(jī)效報(bào)告，并形成基金資金合理的退出機(jī)制；基金公司，設(shè)立多種產(chǎn)業(yè)基金，積極引入社會(huì)資本，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，落實(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，同時(shí)引進(jìn)市場(chǎng)化的管理和運(yùn)行機(jī)制，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的資金到位與投資項(xiàng)目最終決策；政策性擔(dān)保公司，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，負(fù)責(zé)為政府扶持領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)審查、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和資金回收、資金追償，降低資金投資和使用的風(fēng)險(xiǎn)，保障財(cái)政資金的安全。

此外，完善內(nèi)部控制制度，并引入外部監(jiān)管力量，是內(nèi)部制約和外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。這樣實(shí)現(xiàn)參與各方各司其職、互相制約、協(xié)調(diào)服務(wù)，促使扶持資金的管理更加科學(xué)化、精細(xì)化。

[1]俞文源：財(cái)政資金扶持企業(yè)發(fā)展存在的幾個(gè)問(wèn)題及對(duì)策[J].財(cái)會(huì)研究，2013（11）.

[2]石連忠：創(chuàng)新型城市的高新產(chǎn)業(yè)資金扶持體系建設(shè)分析[J].杭州科技，2008（2）.

[3]陳祖信、廖福林：“撥改投”：改進(jìn)武漢財(cái)政資金對(duì)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域投入方式的思考[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007（12）.

[4]廣西財(cái)政廳課題組：廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（65）.

[5]錢金泉：財(cái)政扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策研究[J].中國(guó)財(cái)政，2014（4）.

[6]成濤林：關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式改革的思考[J].會(huì)計(jì)之友，2015（5）.

[7]佛山市順德區(qū)經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局關(guān)于區(qū)產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心政策性投融資公司組建方案的請(qǐng)示[Z].（順經(jīng)〔2013〕112號(hào)）.

[8]廣州市南沙新區(qū)條例[Z].（廣州市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告（第50號(hào)））.