中央企業(yè)內(nèi)部控制有效性的提升辦法研究

○李彥平

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 天津 300222）

中央企業(yè)內(nèi)部控制有效性的提升辦法研究

○李彥平

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 天津 300222）

從中航油、深圳石化的巨額虧損到近年被中央紀(jì)檢委曝光的央企高層違規(guī)案件，暴露了央企內(nèi)部控制的嚴(yán)重缺陷。中央企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)重要支柱，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)占支配地位，因此央企高管應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，提升內(nèi)部控制有效性，積極促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。本文結(jié)合中央企業(yè)內(nèi)部控制的特殊性問題，從公司治理層和管理層兩個(gè)層面提出提高央企內(nèi)部控制有效性的辦法，對于提高央企內(nèi)控有效性有借鑒意義。

中央企業(yè) 內(nèi)部控制 有效性

一、引言

從2001年安然的假賬事件到近些年我國國有企業(yè)不斷暴出的丑聞，如中航油（新加坡）總裁違規(guī)操作，導(dǎo)致公司巨額虧損；南京油運(yùn)公司因重大內(nèi)部控制缺陷導(dǎo)致巨額虧損而被迫退市，暴露了公司內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的嚴(yán)重缺陷，說明內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施還存在漏洞。鑒于此，各國紛紛立法，加強(qiáng)對上市公司內(nèi)部控制的建設(shè)，通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合實(shí)際國情，我國頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，逐步建立起以基本規(guī)范為統(tǒng)領(lǐng)，以配套辦法為補(bǔ)充的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。2012年國資委和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求中央企業(yè)抓緊推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作，提升經(jīng)營管理水平。但是近兩年，中央紀(jì)委網(wǎng)站陸續(xù)發(fā)布76名國企高管被查處的信息，涉及到13名央企高層，說明央企對內(nèi)部控制的實(shí)施仍存在缺陷，因此結(jié)合中央企業(yè)自身特殊性，深入研究如何提高央企內(nèi)部控制有效性，才能使花費(fèi)不菲設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制制度得以有效執(zhí)行。

二、中央企業(yè)內(nèi)部控制的特殊性

中央企業(yè)在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位，是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。至2014年10月，國資委直接管理的央企數(shù)量113家，加上保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)直接管理的金融央企，一共為125家央企。這些中央企業(yè)作為國有企業(yè)，相對于其他類型的企業(yè)在產(chǎn)權(quán)制、治理結(jié)構(gòu)等方面有著自身特殊的特征。

1、中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度特殊

產(chǎn)權(quán)制度是央企內(nèi)部控制特殊性的核心，包括對財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益處分權(quán)等一系列的權(quán)利。對于中央企業(yè)，全體人民是國有資產(chǎn)的所有者，但卻無法行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而由政府代為行使該權(quán)利，政府又把這項(xiàng)權(quán)利委托給國資委，包括中央國資委和地方國資委，國資委任命董事會(huì)和高級(jí)管理人員，高級(jí)管理人員再聘任中層管理者，從而形成一條多級(jí)委托代理鏈條。委托鏈條過長致使管理層常常利用代理中存在的信息不對稱漏洞，進(jìn)行財(cái)務(wù)舞弊以達(dá)到提高自身薪酬等目的。另一方面，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)雖然能夠控制國有資產(chǎn)，但對剩余收益并不享有分配權(quán)，因而缺乏對資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)在動(dòng)力，造成事實(shí)上的中央企業(yè)所有者缺位的后果。

2、公司治理結(jié)構(gòu)不完善

央企董事會(huì)成員和高級(jí)管理人員的選拔任命是行政任命，由于是組織任命，很可能會(huì)將一些能力上并不能勝任企業(yè)管理工作的政府官員安排到央企擔(dān)任管理要職，另外，一些公司的董事長同時(shí)兼任總經(jīng)理，董事會(huì)成員與高級(jí)管理人員存在重疊任職，無法有效牽制制衡經(jīng)理層，嚴(yán)重弱化了董事會(huì)對經(jīng)理層經(jīng)營管理行為的監(jiān)督作用，很容易造成內(nèi)部人控制的嚴(yán)重后果。

3、薪酬激勵(lì)機(jī)制特殊

薪酬制是根據(jù)企業(yè)經(jīng)營者的能力和水平所取得的經(jīng)營業(yè)績來制定年薪的一種制度，央企取得的經(jīng)營業(yè)績很大部分得益于國家和行政權(quán)力。對于軍工、電信、石油、港口等行業(yè)壟斷的央企來說，其經(jīng)營業(yè)績的取得很大程度上是依賴壟斷力量，再加上央企高管的行政身份的特點(diǎn)，決定了高管薪酬不能完全根據(jù)市場機(jī)制確定。

4、中央企業(yè)目標(biāo)多維性

一方面，和一般企業(yè)一樣，央企要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)以獲取收益，實(shí)現(xiàn)利潤最大化目標(biāo)，合理保證企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)企業(yè)平穩(wěn)快速向前發(fā)展；另一方面，由于很多中央企業(yè)處于基礎(chǔ)性、壟斷性行業(yè)，主要服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，公司生存的唯一目的并不是追求高盈利，主要還應(yīng)貫徹國家宏觀調(diào)控目標(biāo)、保障經(jīng)濟(jì)安全、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、參與高端競爭、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步等等，內(nèi)部控制制度的執(zhí)行多多少少會(huì)受這些責(zé)任的影響。

三、中央企業(yè)內(nèi)部控制有效性的提升途徑

在全球化競爭加劇的環(huán)境下中央企業(yè)面臨更大的競爭風(fēng)險(xiǎn)，提升內(nèi)部控制有效性，有助于保證中央企業(yè)加強(qiáng)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，保證國有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)平穩(wěn)向前發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)又積極履行政治和社會(huì)責(zé)任，為中央企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保證。內(nèi)部控制可分為兩個(gè)層次，即公司戰(zhàn)略層面內(nèi)部控制和管理層內(nèi)部控制，因此提升中央企業(yè)內(nèi)部控制的有效性可以從這兩方面入手。

1、公司治理層面內(nèi)部控制

公司治理層是最高決策層，決定著戰(zhàn)略目標(biāo)制定和形成、治理結(jié)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分等，治理層做好內(nèi)部控制能夠降低或減少由戰(zhàn)略決策風(fēng)險(xiǎn)等組成的公司治理風(fēng)

險(xiǎn)，對內(nèi)控有效性的提升起到關(guān)鍵作用。

（1）深化產(chǎn)權(quán)制度改革。中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化產(chǎn)權(quán)制度改革，改變所有者缺位現(xiàn)狀，加強(qiáng)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員與企業(yè)利益相關(guān)性，激勵(lì)他們在提高內(nèi)控有效性方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，各有關(guān)負(fù)責(zé)人要提高思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到內(nèi)控有效性提升的重要性和必要性，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制工作組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

（2）健全組織架構(gòu)。央企要合理設(shè)置內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，建立健全組織架構(gòu)。具體來講，完善董事會(huì)構(gòu)建機(jī)制，健全獨(dú)立董事制度，獨(dú)立董事人數(shù)應(yīng)超過董事會(huì)全部成員的半數(shù)，以保證董事會(huì)能夠在重大決策方面做出獨(dú)立判斷和選擇；國資委應(yīng)審慎決策董事的任免，堅(jiān)持任用合格的經(jīng)營管理人才，對于那些貪腐、違規(guī)等不合格人員，應(yīng)及時(shí)解除其職務(wù)；有效的董事會(huì)還應(yīng)掌握有效的上下溝通渠道，設(shè)立財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)職能，防止管理層超越控制。完善監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能和責(zé)任，對企業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)控的建立和實(shí)施等進(jìn)行監(jiān)督。

（3）科學(xué)決策戰(zhàn)略目標(biāo)。央企董事會(huì)和經(jīng)理層應(yīng)認(rèn)真分析國家乃至全球經(jīng)濟(jì)趨勢和行業(yè)周期風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，運(yùn)用生命周期理論，針對企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的狀況，從風(fēng)險(xiǎn)控制層面規(guī)劃企業(yè)3—5年全范圍、全過程的戰(zhàn)略，正確合理決策，制定科學(xué)的企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。公司的目標(biāo)定位不當(dāng)、低估市場潛在威脅、業(yè)務(wù)的范圍過廣、品牌和聲譽(yù)受損等都可能帶來戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。

（4）有效管理風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)檢查公司的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，得出一份有關(guān)潛在風(fēng)險(xiǎn)的清單，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和導(dǎo)致的嚴(yán)重后果計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分，得出影響最重大的風(fēng)險(xiǎn)，對于這些影響重大的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)控制，對非重大的風(fēng)險(xiǎn)采取定期復(fù)核的辦法，當(dāng)影響風(fēng)險(xiǎn)的外部因素發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)檢查這些風(fēng)險(xiǎn)是否仍為非重大風(fēng)險(xiǎn)。有效的風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的持續(xù)性，通過定期復(fù)核風(fēng)險(xiǎn)，有效掌握風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生情景，企業(yè)能夠?qū)螘r(shí)應(yīng)作出何種決策有清晰的認(rèn)識(shí)。

（5）建立合理的激勵(lì)機(jī)制。央企高管人員的薪酬管理必須納入制度規(guī)范，接受公眾監(jiān)督，讓央企高管薪酬陽光化。8月中共中央政治局審議通過《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》，《方案》將央企負(fù)責(zé)人的薪酬調(diào)整為由基本年薪、績效年薪、任期激勵(lì)收入三部分?；灸晷酱篌w相同；績效年薪設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)，考慮不同功能性質(zhì)、不同行業(yè)以及不同經(jīng)營規(guī)模企業(yè)的區(qū)別，體現(xiàn)這些企業(yè)的經(jīng)營難度及其負(fù)責(zé)人承擔(dān)的經(jīng)營責(zé)任、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等方面的差異；增加任期激勵(lì)收入是引導(dǎo)企業(yè)負(fù)責(zé)人更加重視企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，防止短期行為。

2、管理層面內(nèi)部控制

管理層的控制對象和內(nèi)容是戰(zhàn)略實(shí)施過程中的經(jīng)營活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)，控制目的是降低影響企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（1）防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)高級(jí)經(jīng)理層應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制工作與日常經(jīng)營管理活動(dòng)相融合，結(jié)合行業(yè)的特點(diǎn)和企業(yè)經(jīng)營管理狀況，全面梳理業(yè)務(wù)流程，重點(diǎn)關(guān)注重點(diǎn)流程與特殊業(yè)務(wù)，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，建立重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制，針對重大風(fēng)險(xiǎn)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略及改進(jìn)措施，同時(shí)，強(qiáng)化全體員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，培育良好的風(fēng)險(xiǎn)文化，確保全面風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任落地。

（2）加強(qiáng)控制活動(dòng)執(zhí)行力度。內(nèi)部控制有效性的提升關(guān)鍵在于將設(shè)計(jì)完善的制度進(jìn)行有效的貫徹執(zhí)行，企業(yè)的主管人員要切實(shí)把內(nèi)部控制的有效執(zhí)行放在首要環(huán)節(jié)，在內(nèi)控執(zhí)行上，要突出重點(diǎn)，找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定關(guān)鍵控制措施，確保制度得以有效執(zhí)行。

（3）做好日常評(píng)價(jià)監(jiān)督工作，推動(dòng)內(nèi)部控制持續(xù)改進(jìn)。監(jiān)督是企業(yè)內(nèi)部控制的重要保證。中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視建立健全以內(nèi)控評(píng)級(jí)為核心的內(nèi)部控制全面監(jiān)督體系，充分發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督作用。建立以內(nèi)控制度評(píng)價(jià)為核心，整合財(cái)務(wù)監(jiān)督、法律合規(guī)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等職能的全方位、多層次的監(jiān)督體系，形成監(jiān)管合力，并將內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果納入績效考評(píng)體系，建立內(nèi)控責(zé)任追究制度，建立內(nèi)部控制缺陷披露懲罰機(jī)制，讓各級(jí)員工清楚地預(yù)期到自己通過努力所可得到的利益，如果違規(guī)、舞弊可遭受到的嚴(yán)重懲罰，最大化地發(fā)揮內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。

（4）加強(qiáng)內(nèi)部控制的信息化建設(shè)，全面提升內(nèi)部控制信息化水平。將內(nèi)部控制制度和具體的控制措施嵌入工作流程，逐步固化到信息系統(tǒng)。一個(gè)良好的信息系統(tǒng)可以使企業(yè)及時(shí)掌握營運(yùn)狀況和企業(yè)中發(fā)生的各種情況，可以及時(shí)地為企業(yè)的員工提供履行職責(zé)所需的各種信息，從而使企業(yè)的經(jīng)營和管理流暢地進(jìn)行下去。中央企業(yè)可以加大對企業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)的投入與改造，加大內(nèi)部控制信息化產(chǎn)品的采納和應(yīng)用程度，充分有效運(yùn)用先進(jìn)信息技術(shù)，實(shí)時(shí)控制對各類業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，減少人為操縱因素，提升內(nèi)部控制工作效率和執(zhí)行力，降低內(nèi)部控制實(shí)施成本。

企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)是一個(gè)能動(dòng)的控制機(jī)制，中央企業(yè)要想提高內(nèi)部控制的有效性，不但著眼企業(yè)微觀個(gè)體，更需判斷國家宏觀發(fā)展趨勢；不僅要關(guān)心企業(yè)的當(dāng)前經(jīng)營狀況，更應(yīng)關(guān)注企業(yè)的未來發(fā)展；不僅能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更能做到科學(xué)管控風(fēng)險(xiǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)；不僅注重企業(yè)經(jīng)理層以下的內(nèi)部控制，更應(yīng)側(cè)重公司治理層的內(nèi)部控制。

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[3]李連華：國有企業(yè)內(nèi)部控制效率分析與政策建議[J].財(cái)會(huì)月刊，2012（7）.

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[6]劉現(xiàn)偉：中央企業(yè)薪酬激勵(lì)機(jī)制需要進(jìn)一步完善[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2011（4）.