科研院所科研經(jīng)費預(yù)算管理優(yōu)化研究

李 波

（中國石油集團石油管工程技術(shù)研究院）

一、科研經(jīng)費預(yù)算管理存在的問題

（一）會計核算科目與科研經(jīng)費預(yù)算科目不一致，沒有明確的對應(yīng)關(guān)系

我國科研經(jīng)費來源渠道眾多，而科研院所的性質(zhì)也各不相同?？蒲薪?jīng)費預(yù)算科目和會計核算科目不一致，兩者之間沒有明確的對應(yīng)關(guān)系，缺乏統(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)機制。會計核算數(shù)據(jù)歸類與科研經(jīng)費預(yù)算脫節(jié)，制約了科研經(jīng)費預(yù)算管理功能的發(fā)揮?？蒲许椖拷?jīng)費預(yù)算科目編制與會計核算科目有較大差異，預(yù)算與實際支出明細沒有對接，在實施操作中很難把握。

科學(xué)技術(shù)類預(yù)算支出分為九款，包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開發(fā)等，我國目前的科技預(yù)算科目體系是2011年發(fā)布的，實現(xiàn)了國家科技投入真正意義上的統(tǒng)一。863項目、973項目、自然基金、重大專項等專項資金首次實現(xiàn)預(yù)算科目統(tǒng)一，并明確了開支范圍，主要的管理辦法包括國科發(fā)技[2011]363號、國科發(fā)技[2011]430號、國科發(fā)技[2011]626號、財教[2011]434號、財教[2009]218號等。

但是，由于我國科研院所性質(zhì)多樣性的原因，沒有對科研經(jīng)費的會計核算科目進行統(tǒng)一界定。我國的科研院所經(jīng)過數(shù)次改革的浪潮，形成了企業(yè)化管理的科研機構(gòu)、非營利性科研機構(gòu)和公立事業(yè)性科研機構(gòu)等并存的格局，這些科研院所分別執(zhí)行不同的會計制度，如企業(yè)化管理的科研機構(gòu)執(zhí)行《企業(yè)會計準則》、高等院校執(zhí)行《高等學(xué)校會計制度》、財政事業(yè)單位性質(zhì)的科研院所則需要遵守《科研事業(yè)單位會計制度》、《行政事業(yè)單位會計制度》等?？蒲性核鶗嫼怂憧颇康脑O(shè)置主要取決于所在科研機構(gòu)性質(zhì)，雖然不同類型科研機構(gòu)的科研預(yù)算科目趨向一致，但其會計核算科目仍然不能達到完全統(tǒng)一，這是一個亟待解決的問題?？蒲薪?jīng)費的會計核算科目和預(yù)算科目不一致，預(yù)算內(nèi)容與會計核算內(nèi)容不匹配，對后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)管控產(chǎn)生不利影響，導(dǎo)致預(yù)算管理功能難以有效發(fā)揮。

（二）科研經(jīng)費的成本預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理，缺少關(guān)于間接成本的系統(tǒng)核算機制

現(xiàn)行的科研經(jīng)費預(yù)算成本分為直接成本與間接成本。直接成本是指課題（項目）研究開發(fā)過程中與之直接相關(guān)的費用，如設(shè)備費、人員費、材料費、燃料動力費、差旅費等。間接成本是指課題（項目）組織實施過程中不能直接計入課題的相關(guān)費用，如水、電、氣、暖的消耗、行政管理費用和績效支出等。我國科研經(jīng)費預(yù)算編制中存在預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，即直接成本比重偏高、間接成本比重偏低的現(xiàn)象。雖然明確了直接成本和間接成本的大致范圍，但并未明確規(guī)定各自內(nèi)涵和量度，在間接成本核算方面，缺乏間接成本統(tǒng)一的科研經(jīng)費政策。

以國家科技支撐計劃為例，間接費用實行總額控制，按照不超過課題（項目）直接費用扣除設(shè)備購置費的一定比例核定，具體比例是：500萬元及以下部分不超過20%，超過500萬元至1 000萬的部分不超過13%，超過1 000萬元的部分不超過10%。而國外的科研經(jīng)費預(yù)算管理則比較完善，明確了科研經(jīng)費間接成本的適用范圍、概念界定及核算原則等。相比之下，我國科研經(jīng)費對費用的范圍和內(nèi)涵沒有詳細的規(guī)定。

此外，人工費也存在一些問題，由于人工成本受到工資總額和科研經(jīng)費人工費總額兩項限制，導(dǎo)致科研人員薪酬機制不明確，激勵作用不明顯；管理費的計提則是規(guī)定僵化，采取固定比例法且長期保持較低水平，影響了科研工作正常運轉(zhuǎn)。不同來源的科研經(jīng)費，預(yù)算管理要求各不相同，在一定程度上加大了預(yù)算結(jié)構(gòu)的差異性。

（三）科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的控制和協(xié)調(diào)機制

預(yù)算執(zhí)行管理是科研經(jīng)費管理工作的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行是一個動態(tài)過程，伴隨科研項目的進展而進行，傳統(tǒng)的科研經(jīng)費管理依托于財務(wù)部門，而財務(wù)部門的工作核心為日常會計核算業(yè)務(wù)，這種職能在經(jīng)費管理中只起到單方面管控作用，并不一定能真實全面地反映復(fù)雜的科研經(jīng)費運行狀況。同時，在項目執(zhí)行過程中，涉及的部門和人員較多，受各自職能所限，相互間較為獨立，科研經(jīng)費管理過程不能形成完整的體系，導(dǎo)致經(jīng)費使用信息反饋不靈敏、不及時。因此，在目前新形勢要求下，傳統(tǒng)的經(jīng)費管理方法亟待更新。從目前的情況看，科研經(jīng)費的全過程管控力度遠遠不夠，沒有進行科研項目的立項、實施、驗收、跟蹤的全過程全生命周期管理。沒有科學(xué)有效的管控機制很難保證科研預(yù)算的執(zhí)行力度，薄弱的執(zhí)行力不僅會降低科研經(jīng)費的使用效率，而且會為科研項目的成果驗收產(chǎn)生不利影響。

二、科研經(jīng)費預(yù)算管理優(yōu)化路徑

（一）建立會計核算科目與科研預(yù)算科目的協(xié)調(diào)機制，推進兩者趨同化研究

首先，應(yīng)當推進科研經(jīng)費預(yù)算與會計核算科目趨同研究。雖然不同類型科研機構(gòu)會計核算依據(jù)存在很大差異，但是《企業(yè)會計準則》允許會計主體結(jié)合管理實際需要，根據(jù)會計科目設(shè)置的相關(guān)性、實用性原則，可以自行增設(shè)一級科目和明細分類。這為會計核算科目和預(yù)算科目的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了極大的可行性。而目前的科研經(jīng)費管理主要依托財務(wù)部門，為了提高我國科研經(jīng)費預(yù)算管理的整體水平，政府主管部門應(yīng)從制度層面加快科技經(jīng)費管理體制的改革步伐，制定詳細的操作指南，盡早實現(xiàn)科研經(jīng)費預(yù)算科目和會計核算科目的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

其次，應(yīng)當推進科研經(jīng)費預(yù)算科目的改革。應(yīng)OECD組織的要求并結(jié)合我國的實際情況，在科技預(yù)算明細下進一步科學(xué)合理的設(shè)置便于統(tǒng)計、便于行業(yè)比較及國際比較的R&D類分級預(yù)算科目，同時進一步提高科研經(jīng)費預(yù)算管理的公開性、透明度和公正性。切實提升科研經(jīng)費的使用績效和透明度，使科研活動的財務(wù)語言全球化，同時也為科研經(jīng)費預(yù)算科目與會計核算科目間的協(xié)調(diào)一致提供了良好基礎(chǔ)。

（二）完善科研經(jīng)費預(yù)算編制體系，規(guī)范人員費與間接成本的內(nèi)涵和度量工作

首先，應(yīng)當提升對間接成本重要性的認識，正確認識科研間接成本對科研事業(yè)的重要意義。對科研間接成本的補償可以彌補科研機構(gòu)經(jīng)費短缺，促進科研機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。從思想上高度重視間接成本的核算與研究，探索適合我國科研事業(yè)發(fā)展的成本核算和成本補償機制。要明確界定間接成本的內(nèi)涵。科研間接成本的內(nèi)涵明晰是科研成本核算的基礎(chǔ)，間接成本的成本率要根據(jù)不同性質(zhì)的項目或單位的實際需求來確定，不能僵化的使用固定的比率。

其次，要形成科研經(jīng)費預(yù)算編制中關(guān)于人員費的預(yù)算的合理框架?？蒲腥藛T是科技創(chuàng)新的核心要素，也是科研院所提高可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵。因此應(yīng)當健全科研人員收入機制，合理提高人員費在間接費用中的列支比例，同時注意根據(jù)不同項目特點，區(qū)別性的測算人員費在項目經(jīng)費中的比例。此外，還要完善科研人員收入分配制度，拓寬科研人員收入中績效工資的來源渠道。例如取消現(xiàn)行制度中關(guān)于全額撥款事業(yè)單位的正式在編科研人員不能提取勞務(wù)費等限制人工費列支的規(guī)定，真正建立按勞取酬的機制。

（三）建立以“項目會計師”為核心，以“信息化管理”為手段的全過程動態(tài)管理模式

在科研經(jīng)費管理中設(shè)置“項目會計師”，明確其在科研經(jīng)費管理過程中的核心地位，通過“項目會計師”，對科研經(jīng)費執(zhí)行過程進行管理和監(jiān)控，并將經(jīng)費運行信息及時反饋給相關(guān)人員，協(xié)調(diào)涉及的諸要素之間的關(guān)系，強化各環(huán)節(jié)的經(jīng)費管理力度，將管理過程系統(tǒng)化。

建立網(wǎng)絡(luò)化的科研經(jīng)費管理信息化平臺，將項目預(yù)算、經(jīng)費批復(fù)、經(jīng)費支出和經(jīng)費結(jié)余等信息情況融合，對科研經(jīng)費實現(xiàn)從預(yù)算到支出、統(tǒng)計、分析、反饋等多環(huán)節(jié)的動態(tài)控制，并且通過網(wǎng)絡(luò)信息對經(jīng)費執(zhí)行現(xiàn)狀隨時進行監(jiān)控。

在項目經(jīng)費管理過程中，以“項目會計師”為紐帶，通過運用動態(tài)管理模式，各相關(guān)負責(zé)人可以實時地跟蹤、監(jiān)控到經(jīng)費運行的現(xiàn)狀，并能夠全方位地了解經(jīng)費的執(zhí)行情況；同時，對已出現(xiàn)的問題能夠及時、快速地進行解決；并對可能存在的風(fēng)險較早地發(fā)現(xiàn)和預(yù)防，發(fā)揮出這種管理模式的及時性、靈敏性和高效性的作用。此外，科研經(jīng)費運行過程是多個部門以及眾多科研人員共同參與的過程，通過動態(tài)管理和控制，將科研經(jīng)費運行過程中由單方面的財務(wù)核算監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Оl(fā)揮多方面的監(jiān)控力量，并通過這種合力的作用推動科研項目經(jīng)費管理過程不斷地系統(tǒng)化。

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