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    江蘇南水北調(diào)工程運行初期省內(nèi)水費收繳機制探討

    2015-01-02 07:26:46茅婷婷
    市場周刊 2015年3期
    關鍵詞:受水區(qū)東線水費

    茅婷婷

    江蘇南水北調(diào)工程運行初期省內(nèi)水費收繳機制探討

    茅婷婷

    南水北調(diào)工程的建設為經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用,而為保證工程的良性運行,水費是工程運行的基本保證。但我省南水北調(diào)水費收繳機制尚未建立,直接影響工程初期的正常運行。在分析了我省南水北調(diào)工程特點及水費收繳存在問題的基礎上,本文提出了水價的成本分攤、財政補償及兜底機制以及水費的收繳模式等建議。

    江蘇南水北調(diào)工程;水費收繳機制;探討

    南水北調(diào)東線工程是跨流域水資源配置工程,工程的良性運行關系到沿線經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展,而南水北調(diào)工程水費是工程良性運行的基本保證。目前,國家發(fā)改委已制定了南水北調(diào)東線一期主體工程運行初期供水價格政策,但我省運行初期省內(nèi)水費的收繳機制尚未建立,因此,為保證工程的良性運行,發(fā)揮工程效益,針對江蘇南水北調(diào)供水特點和存在的問題,探索江蘇南水北調(diào)省內(nèi)水費收繳機制是有一定的必要的。

    一、江蘇南水北調(diào)供水的特點分析

    南水北調(diào)東線工程是在我省現(xiàn)有江水北調(diào)基礎上擴大規(guī)模、向北延伸,東線一期工程完成后,多年平均總供水量162.8億立方米,新增供水36億立方米,其中江蘇19.25億立方米(含農(nóng)業(yè)10.63億立方米)、山東13.53億立方米、安徽3.23億立方米。我省境內(nèi)南水北調(diào)工程具有以下幾個特點:

    (一)新老工程互為完整的調(diào)水體系

    東線一期工程是對現(xiàn)有江水北調(diào)工程更新改造、完善梯級配置和提高運行管理水平,是現(xiàn)有江水北調(diào)工程體系的升級,新老工程共同組成江蘇段南水北調(diào)東線一期工程體系,新建的南水北調(diào)工程不能獨自形成調(diào)水系統(tǒng)。

    (二)兼顧調(diào)水、防洪、排澇等多功能

    我省南水北調(diào)工程體系不僅具有供水功能,在增加供水規(guī)模和能力的同時,還保留和增加了防洪、排澇、航運等能力。

    (三)新老工程供水水量無法區(qū)分

    東線一期工程完成后,新老工程將作為一個工程系統(tǒng),統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合運行,實際運行中,從輸水干線到用水戶無法區(qū)分新建工程和現(xiàn)有工程供水。

    (四)農(nóng)業(yè)用水多,農(nóng)民承受能力差

    我省南水北調(diào)工程供水對象不僅包括工業(yè)、生活等非農(nóng)業(yè)供水,其中大部分是農(nóng)業(yè)供水。作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民承受能力較差,需要相應的補償、補貼機制進行保障。

    (五)新老工程運行機制不同

    現(xiàn)有江水北調(diào)工程中省屬管理處及省指定泵站管理單位均為事業(yè)單位,由省財政支付運行、維護、管理和更新改造費用。市屬泵站各類費用主要由地方財政承擔,省財政給予適當補貼。而南水北調(diào)工程將按照“還貸、保本、微利”的水價形成機制,實行準市場運作。

    二、省內(nèi)水費收繳存在問題分析

    (一)新老工程水價定價機制不同

    我省江水北調(diào)工程是主要由我省投資興建的跨流域調(diào)水工程,促進了蘇北地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展,取得了顯著的社會經(jīng)濟效益。江水北調(diào)工程主要以防洪、排澇、航運等公益性功能為主,水利工程水價體現(xiàn)公益性,制定的水價低于成本價,運行管理費用是通過財政經(jīng)費包干和優(yōu)惠電價等政策來進行補償;而南水北調(diào)工程水價的定價機制則是根據(jù)《南水北調(diào)工程可研報告》,按照“準市場”機制的要求,逐漸建立“保本、還貸、微利”的水價形成機制,確保工程的良性運行。但我省省內(nèi)收取的水利工程水價只能是一個價格,因此需要做好新老工程水價的銜接以及水費的分配研究工作。

    (二)良性的水價機制尚未建立

    由于水利工程供水的特殊性,其用水對象廣泛,提高水價是涉及眾多用水戶的切實利益的問題。江蘇現(xiàn)行水價實行的是單一從量(按灌溉田畝或按用水量)計收制,從用水戶角度,因水價由財政進行補貼,定價低,進而造成用水浪費嚴重、節(jié)水意識淡薄等惡果。兩部制水價、季節(jié)差價以及累進制水價等水價體系仍未建立,沒有形成良性的供用水管理機制。

    (三)農(nóng)業(yè)水價補償機制不完善

    因我省南水北調(diào)工程受水區(qū)位于經(jīng)濟欠發(fā)達的蘇北地區(qū),供水對象不僅包括工業(yè)、生活等非農(nóng)業(yè)供水,其中大部分是農(nóng)業(yè)供水,約占總供水量的60%以上,如按照供水成本收取農(nóng)業(yè)水費,作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民承受能力較差,勢必影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。南水北調(diào)工程既要良性運行,又要不增加農(nóng)民負擔,必須要研究制定相應的補償、補貼機制來進行保障。

    (四)南水北調(diào)受水區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

    南水北調(diào)供水是按照由南向北梯級調(diào)水,水價逐級提高;但沿線途徑的受水區(qū)基本處于我省蘇北地區(qū),經(jīng)濟本身欠發(fā)達,越往北承受能力越弱,水費的收繳存在一定的困難。因此,需要統(tǒng)籌考慮受水區(qū)的經(jīng)濟承受能力,研究相應的扶持傾向政策,從而進行水價的區(qū)域平衡。

    三、省內(nèi)水費收繳機制研究初探

    我省南水北調(diào)運行機制的初步研究主要包括在發(fā)改委定價的基礎上,省內(nèi)的水價如何執(zhí)行以及省內(nèi)水費收繳體系的建立兩方面內(nèi)容。

    (一)省內(nèi)水價執(zhí)行

    1.供水成本的分攤

    南水北調(diào)工程完成后,新老工程將作為一個工程系統(tǒng),統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合運行,用水戶無法區(qū)分新建工程或是現(xiàn)有工程的供水水量;且我省南水北調(diào)受水區(qū)主要集中在蘇北欠發(fā)達地區(qū)。我省蘇南蘇北經(jīng)濟發(fā)展不均衡,省內(nèi)水費的收繳政策應傾向扶持蘇北發(fā)展,充分考慮用戶的承受能力和避免水價調(diào)整幅度過大,影響社會穩(wěn)定。建議在發(fā)改委定價的基礎上,測算我省實際承擔的供水成本,并考慮在全省范圍內(nèi)以提高水利工程供水價格形式進行分攤。

    2.提高全省非農(nóng)業(yè)用水價格和受水區(qū)農(nóng)業(yè)價格

    由于我省南水北調(diào)工程新增供水大部分是農(nóng)業(yè)用水,作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè),加之農(nóng)民承受能力較差,且目前水利工程供農(nóng)業(yè)用水價格僅為0.9-1.7分/立方米,大幅提高農(nóng)業(yè)用水價格十分困難。在“十三五”期間,我省即將處于工業(yè)化、城市化加速期,水資源供需矛盾和水環(huán)境治理問題必將日益突出,勢必要加快實現(xiàn)從粗放用水向節(jié)約用水轉(zhuǎn)變,從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變。因此,一是建議省內(nèi)供水成本費用通過提高全省水利工程供非農(nóng)業(yè)用水的價格來分攤,減輕農(nóng)業(yè)用水負擔;二是同時適當提高受水區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格,一方面能減輕對我省非受水區(qū)供水價格提高的影響;另一方面調(diào)整受水區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格,有利于增強農(nóng)民節(jié)約用水意識,加強用水管理,形成良性的供用水管理機制,建議為不增加農(nóng)民負擔,受水區(qū)農(nóng)業(yè)用水水費由財政負擔,改暗補為明補,實行多用繳費、少用獎勵的獎懲機制。

    3.建立財政補貼機制或兜底機制

    按照發(fā)改委測算的我省省內(nèi)平均水價為0.41元/m3,新增19.25億方供水,我省省內(nèi)供水成本約7.46億元,扣除增供水量執(zhí)行現(xiàn)行價格可彌補成本0.777億元后,需通過水價調(diào)整的新增總成本費用為6.683億元。若全部用非農(nóng)用水分攤,則需提高非農(nóng)用水價格約為0.11元/m3,按照目前水利工程水費的收取情況分析,全省實際可收費非農(nóng)業(yè)供水量僅30億立方米,按增加0.11元/m3估算,全省可增收南水北調(diào)水費僅3.3億元,與6.683億元仍有3.38億元的資金缺口;且我省作為受水區(qū),按照國家兩部制水價政策,每年我省需繳納的基本水費約3.465億元,供用水管理條例中要求水費要足額按時收繳,因此,水費征收缺口建議由財政補助解決,同時要研究建立基本水費的兜底機制。

    (二)省內(nèi)水費收繳

    1.水費征收主體

    我省新建南水北調(diào)工程與現(xiàn)有的江水北調(diào)工程在供水量上不可區(qū)分,現(xiàn)有水利工程的水費是由省水行政主管部門負責,而新建工程今后采用準市場化的方式運作,若新建工程運行初期的水費就由市場化主體(供水公司)收繳會存在一定的困難,一是新增工程水費的水量無法單獨計量;二是水費的收繳與地方水行政主管部門關系密切,以供水公司為主體進行收繳,不利于與地方水行政部門的協(xié)調(diào)。因此,建議在運行初期仍以省級水行政主管部門作為省內(nèi)水費收繳主體,既能利用現(xiàn)有的水費收繳體系,又能協(xié)調(diào)與地方水行政管理部門的關系,有利于水費的收繳。

    2.水費收繳合同

    省供水公司以委托合同的形式,委托省水利主管部門進行水費的收繳,并通過合同約定,約定新老工程水費收繳分配的方式及原則??紤]南水北調(diào)工程運行初期,供水量達不到設計規(guī)模,收繳的水費不足彌補江蘇供水的實際成本等問題;現(xiàn)有工程的管理維護經(jīng)費是由財政經(jīng)費撥款,運行管理有一定的保障,而南水北調(diào)新建工程是完全準市場化運作,基本運行費用及還本付息費用全部由水費承擔,因此,建議新老工程水費的分配,應優(yōu)先滿足新建工程基本運行維護及還本付息的需要。

    3.相關保障

    為保證水費能夠足額收繳,滿足工程的正常運行,要明確市縣機構的相關責任,市縣水利局負責區(qū)域內(nèi)的水費征收管理,市縣明確南水北調(diào)輸水干線口門管理單位,承擔供水計量和用水控制工作。市縣明確水費征收單位,負責征收和繳納水費。

    四、結(jié)論

    省內(nèi)水價的執(zhí)行需要充分考慮受水區(qū)的實際承受能力,以一定的政策進行區(qū)域扶持,避免水價調(diào)整過大,影響社會穩(wěn)定;同時,省財政要建立農(nóng)業(yè)用水財政補償機制,形成良性的供用水管理機制,建立水費的缺口補貼及兜底機制,保證水費的足額收繳。采用委托管理的水費收繳方式一是能利用現(xiàn)有的水費征收體系,與現(xiàn)有的水費收繳體系進行有機結(jié)合,減少運行初期水費征收機構成立的成本費用;二是委托省水行政主管部門進行收費,有利于協(xié)調(diào)地方水行政主管部門,提高水費的收繳率;三是利用合同約定,明確新老工程水費的分配原則及方法,有利于保證新增工程供水的水費收繳,保證新建工程的良性運行。

    [1]關于南水北調(diào)東線一期主體工程運行初期水價政策[J].國家發(fā)改委,2014,(01).

    [2]南水北調(diào)東線江蘇段管理體制與運營機制研究[J].河海大學,省南水北調(diào)辦公室,江蘇水源公司,2008,(09).

    [3]江蘇南水北調(diào)水費征收體系及其運行機制研究報告[J].南通大學技術轉(zhuǎn)移中心,南水北調(diào)東線江蘇水源有限責任公司,2013,(03).

    [4]南水北調(diào)東線一期江蘇境內(nèi)水價測算實務研究[J].河海大學,南水北調(diào)東線江蘇水源有限責任公司,2014,(08).

    茅婷婷,江蘇揚州人,碩士研究生,南水北調(diào)東線江蘇水源有限責任公司計劃發(fā)展部副主管,從事南水北調(diào)工程管理體制與運行機制、水價水費測算、公司戰(zhàn)略規(guī)劃研究等工作。

    F121

    A

    1008-4428(2015)03-12-02

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