宅基地退出的實(shí)踐與改革展望——以浙江省為例

張日波

（中共浙江省委黨校，杭州 311121）

一、文獻(xiàn)綜述

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地變得越來越稀缺，宅基地制度改革被學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。宅基地制度該如何改革，大體有兩大類爭(zhēng)議：一是是否該私有的問題。該問題有三派觀點(diǎn)：私有論者（楊小凱，2002；蔡繼明，2003；陳志武，2008）強(qiáng)調(diào)私有的效率性，重視宅基地對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性功能；公有論者（陳柏峰，2007；趙小軍，2007；溫鐵軍，2010；賀雪峰，2010）堅(jiān)持現(xiàn)在的宅基地制度，強(qiáng)調(diào)宅基地公有的公平性，重視其對(duì)農(nóng)民的保障性功能；折中論者（張五常，1985；秦暉，2007）主張繞開所有權(quán)這一改革的底線問題，關(guān)注宅基地使用權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善。二是宅基地使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)問題。此問題的爭(zhēng)論延續(xù)了宅基地是否該私有的立場(chǎng)。支持派強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)對(duì)農(nóng)民的發(fā)展性、財(cái)產(chǎn)性功能，支持使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值（趙之楓，2001；吳敬璉，2002；張德元，2011）。反對(duì)派強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)對(duì)農(nóng)民的穩(wěn)定性、保障性功能，認(rèn)為宅基地是農(nóng)民的福利保障，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)利于穩(wěn)定，因此不能把“福利”當(dāng)“商品”來交易（孟勤國(guó)，2004；趙小軍，2007；周春山，2012）。

無論是宅基地私有與否，還是關(guān)于使用權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)問題的爭(zhēng)論，都旨在使土地要素在市場(chǎng)的作用下得以優(yōu)化配置。本文所說的宅基地退出與傳統(tǒng)意義上將宅基地使用權(quán)退還給集體、國(guó)家的理解不同。筆者認(rèn)為，宅基地退出，在本質(zhì)上是相關(guān)主體響應(yīng)土地相對(duì)價(jià)格的變化，從而改變土地用途的行為。

二、宅基地退出的方式

2013年十八屆三中全會(huì)《決定》和2014年中央一號(hào)文件都提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。既要“改革完善”又要“慎重穩(wěn)妥”，而且從“選擇試點(diǎn)”開始，說明其中有弊端要改革，但又關(guān)系重大，故而應(yīng)十分謹(jǐn)慎。近年來，土地資源緊缺的浙江各地因地制宜，進(jìn)行了很多宅基地退出、流轉(zhuǎn)的嘗試，促進(jìn)了土地資源的有效使用。本部分的分析在廣義宅基地退出的意義上，圍繞浙江省宅基地退出的類型進(jìn)行介紹。

（一）出租、出售、抵押

由于房地一體，農(nóng)房出租的同時(shí)宅基地使用權(quán)也在出租。出租是宅基地用途變化的一種常見方式。這種現(xiàn)象一般發(fā)生在區(qū)位好的地方，如工業(yè)園區(qū)周圍、自然風(fēng)景好的村落、城市郊區(qū)等地方。不過，這些流動(dòng)人口聚集的地方，往往存在社會(huì)治安、消防安全等管理問題。

宅基地使用權(quán)的出售分兩種方式，即集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和外部轉(zhuǎn)讓。前者發(fā)生在村集體內(nèi)部，是依附于農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)變相流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)方式交易程序靈活，交易成本不高，受法律保護(hù)，但其交易主體受到嚴(yán)格限制，只局限于本村符合條件的村民。集體外部轉(zhuǎn)讓模式往往發(fā)生在地理位置好的農(nóng)村。伴隨農(nóng)房的集體外流轉(zhuǎn)，宅基地的使用權(quán)也變相地實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了宅基地的退出。在浙江的很多地區(qū)，都在進(jìn)行集體外流轉(zhuǎn)的嘗試，并出臺(tái)了一些相關(guān)的文件。

抵押是將宅基地、農(nóng)房抵押給他人作為信用擔(dān)保，申請(qǐng)貸款進(jìn)行融資。有研究表明，農(nóng)民60%的資產(chǎn)集中在房產(chǎn)上，因此通過開展農(nóng)房抵押貸款，會(huì)激活農(nóng)民“沉睡的資產(chǎn)”。浙江的很多地方都在進(jìn)行農(nóng)房、宅基地使用權(quán)抵押。溫州的樂清市早在1995年就有一些“自發(fā)的”農(nóng)房抵押行為，嘉興市2007年也出臺(tái)了暫行辦法，湖州市的德清縣2013年制定了農(nóng)村住房抵押貸款實(shí)施辦法，并于當(dāng)年11月發(fā)放了第一單農(nóng)房抵押貸款。嘉興的嘉善縣也于2014年開始了抵押的探索。

（二）置換

置換應(yīng)該屬于狹義的宅基地退出。目前主要流行的置換方式是宅基地?fù)Q房，也有宅基地?fù)Q股、社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、貨幣等方式。農(nóng)村原有的住宅所占面積過大，通過將農(nóng)民住房集中、高層安置，可以節(jié)約宅基地的占地面積，節(jié)約率在30-80%左右。節(jié)約出來的宅基地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地可以實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，部分土地租值可用于對(duì)農(nóng)民的各種補(bǔ)償。例如嘉興的“兩分兩換”，義烏的新社區(qū)集聚建設(shè)、溫州的“三分三改”等模式。以嘉興的“兩分兩換”為例，“兩分”指的是將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開?！皟蓳Q”則是以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。按宅基地的所有權(quán)是否變更，宅基地的置換大體分為兩類：一類是將安置房繼續(xù)建在集體所有的土地上，另一類則是將安置房建在國(guó)有的土地上。地方政府往往熱衷于后一種方式。因?yàn)榘茨壳皣?guó)家的土地政策，城市的國(guó)有土地相對(duì)集體土地，有更少的用途管制，土地的價(jià)值較高。其運(yùn)作方式是：首先由地方政府根據(jù)城市建設(shè)用地需求和農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，將納入城市發(fā)展規(guī)劃的宅基地進(jìn)行整理和置換，然后將節(jié)約出來的宅基地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有建設(shè)用地（即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤），或者復(fù)墾為耕地后換取城市建設(shè)用地指標(biāo)（即耕地占補(bǔ)平衡），最后將城市建設(shè)用地，在城市土地一級(jí)市場(chǎng)上按照協(xié)議、劃撥、招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式，出讓給用地者。

杭州、溫州、寧波等地還探索了留用地補(bǔ)償模式。即政府在征用屬于集體所有的土地時(shí)，按照征地面積的一定比例（一般為10%-15%）核定用地指標(biāo)，返還給集體，讓被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。較之一次性的補(bǔ)償，留用地模式對(duì)被征地者具有可持續(xù)性，而且政府的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)較輕。

三、宅基地退出中存在的問題

（一）產(chǎn)權(quán)主體模糊導(dǎo)致收益分配難

產(chǎn)權(quán)主體模糊阻礙土地的增值收益分配，進(jìn)而制約了宅基地制度改革的推進(jìn)。我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸“農(nóng)民集體”所有，但究竟歸哪一級(jí)集體所有卻是模糊的。集體經(jīng)濟(jì)合作組織、鄉(xiāng)政府、村委會(huì)等都有可能成為集體土地的所有權(quán)主體。現(xiàn)實(shí)中，往往是村委會(huì)替代農(nóng)民集體充當(dāng)土地所有者。產(chǎn)權(quán)主體的模糊，使得宅基地在城市化過程中的土地增值很難分配。很多地方之所以能在宅基地制度改革方面有所推進(jìn)，就是因?yàn)橥咨频亟鉀Q了多個(gè)權(quán)利主體的利益分配問題。在深圳、湖州等地的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是如此，在宅基地方面更是如此，如溫州樂清的宅基地制度改革所表明的。

（二）產(chǎn)權(quán)不完整阻礙改革推進(jìn)

產(chǎn)權(quán)是占有、使用、收益、處分幾種權(quán)利的集合。在我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制安排下，住房所有權(quán)與土地所有權(quán)是兩權(quán)分離的。不過，同為住房，農(nóng)房與城市住房的產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程度又有所不同?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，集體建設(shè)用地只有轉(zhuǎn)為國(guó)有用地以后才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，這種規(guī)定增加了宅基地的交易成本，降低了其使用價(jià)值。即便農(nóng)房能轉(zhuǎn)讓，也受很多約束，且現(xiàn)有政策存在很多的沖突。例如，根據(jù)《土地管理法》，一戶村民只能擁有一處宅基地，但又規(guī)定農(nóng)民只能在集體內(nèi)部出售房屋，而集體外部轉(zhuǎn)讓是不允許的。然而，房屋在轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，也將與房屋不可分割的宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，這就可能違反一戶只能擁有一處宅基地的規(guī)定。另外村民通過合法繼承而來的房屋，也會(huì)產(chǎn)生“一戶多宅”現(xiàn)象。不過在巨大的需求、利益驅(qū)使下，目前城郊農(nóng)村宅基地的地下交易非常旺盛，且隨著城市化過程的加快有加劇的趨勢(shì)。例如在很多地區(qū)出現(xiàn)了一宅多賣的現(xiàn)象，引起了很多糾紛。私下交易缺乏公開的競(jìng)價(jià)機(jī)制，缺少法律保障和社會(huì)監(jiān)督，不利于交易雙方權(quán)益的保障。

抵押?jiǎn)栴}與轉(zhuǎn)讓密切相關(guān)，因?yàn)榈盅禾幹帽厝幻媾R轉(zhuǎn)讓的問題。不僅宅基地使用權(quán)的抵押如此，對(duì)農(nóng)房的抵押更是如此。由于房、地所有權(quán)的分離，對(duì)農(nóng)村房屋能否設(shè)定抵押，歷來存有爭(zhēng)議。傳統(tǒng)觀點(diǎn)以《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押為由，認(rèn)為農(nóng)村房屋不能作為抵押財(cái)產(chǎn)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，集體土地上的農(nóng)村房屋能否設(shè)定抵押，法律并沒有明確的禁止性規(guī)定，因此，農(nóng)村房屋可以作為抵押財(cái)產(chǎn)。實(shí)施上，浙江很多地區(qū)所推行的宅基地制度改革就是以“地隨房走”為原則來推進(jìn)的。

（三）征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失

與農(nóng)用地的征用補(bǔ)償不同，我國(guó)還沒有專門針對(duì)宅基地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法規(guī)規(guī)定。在宅基地的征用補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，存在兩類極端的問題。第一類是補(bǔ)償太低引發(fā)矛盾的問題。由于宅基地的集體所有權(quán)并不具有獨(dú)立性，而是依附于國(guó)家所有權(quán)，加之農(nóng)民的組織化程度較弱，在宅基地征用過程中，農(nóng)民的土地權(quán)利很難得到保障。甚至一些發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地征用采取的較低的、一次性、短期性的補(bǔ)償，使得宅基地被征用的農(nóng)民的后續(xù)生活和就業(yè)得不到長(zhǎng)期保障。這剝奪了其分享城市化和發(fā)展改革紅利的權(quán)利。第二類是補(bǔ)償太高引發(fā)的系列問題。有些地方政府出于任期內(nèi)政績(jī)的考慮、財(cái)政支出的壓力、以及土地出讓的高價(jià)誘惑等多方面的原因，為在短期內(nèi)順利拿到土地，不惜大幅提高征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這會(huì)造成新的福利分化和不公。因?yàn)檫^高的補(bǔ)償造就了大批的食利者階層，該階層的財(cái)富狀況，無論與普通城市居民相比，還是和遠(yuǎn)郊偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民相比，都極其具有優(yōu)勢(shì)，這是新時(shí)期的福利分化現(xiàn)象。

四、展望

宅基地制度要取得突破性進(jìn)展，需要圍繞處理好“兩個(gè)導(dǎo)向”和“三大關(guān)系”。改革必須以人為本，順應(yīng)于時(shí)代的發(fā)展，宅基地制度的改革宜疏不宜賭。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革的兩大導(dǎo)向：一是公平導(dǎo)向。即打破對(duì)集體土地的歧視，賦予它和國(guó)有土地同等的可流轉(zhuǎn)性；減少城鄉(xiāng)福利差距，使農(nóng)民與市民享有同樣的社會(huì)保障。二是效率導(dǎo)向。即減少行政力量對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的過分干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。所謂的“三大關(guān)系”：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系：宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的捆綁性。二是功能關(guān)系：宅基地、農(nóng)房的保障性功能與財(cái)產(chǎn)性功能的沖突；三是利益關(guān)系：中央政府、地方政府、村集體、農(nóng)民多方訴求的沖突。另外，相對(duì)于農(nóng)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，中央對(duì)宅基地制度改革非常謹(jǐn)慎。十八屆三中全會(huì)在提出完善宅基地用益物權(quán)的表述之后，首次提出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)概念，暗示了這或許是宅基地制度改革的突破口。

解決宅基地退出過程中的問題，除了完善宅基地流轉(zhuǎn)中的具體問題外，更重要的是其他領(lǐng)域改革的配套和同步推進(jìn)。改革既需要賦予地方基層充分的自主探索性，也需要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用。因?yàn)榈胤桨l(fā)展過程中遇到的瓶頸，有很多不是源自地方政府本身，而是由于上層剛性制度的制約，因此地方改革探索的空間非常有限。如果改革僅僅局限有現(xiàn)有制度框架下的創(chuàng)新，那么隨著時(shí)間的推移，這種改革的空間必然越來越少。因此中央必須賦予地方更大的自主性，并積極關(guān)注地方的改革經(jīng)驗(yàn)。一方面，要鼓勵(lì)地方積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，允許地方有試錯(cuò)的空間，積極將現(xiàn)實(shí)中大量“合理”但不“合法”的問題進(jìn)行制度創(chuàng)新，尊重潮流，順勢(shì)而為。另一方面，要加強(qiáng)中央與地方的互動(dòng)，中央需要將地方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，改革不完善的上層制度?？傊?，無論是各領(lǐng)域的配套改革，還是中央地方的互動(dòng)，其根本目的在于根據(jù)時(shí)空的變化，不斷將“不合理”但“合法”的做法杜絕，將“合理”但“不合法”的做法通過制度的完善加以認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)“合理”與“合法”的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。

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