我國(guó)濕地法律保護(hù)的問題與對(duì)策

王躍先，付鑫蕊

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

一、我國(guó)濕地法律保護(hù)的迫切性

（一）濕地環(huán)境問題嚴(yán)重

工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到較大的發(fā)展空間。但是，在經(jīng)濟(jì)飛速迅猛發(fā)展的同時(shí)環(huán)境問題也逐漸浮出水面。其中過度開發(fā)利用濕地、濕地環(huán)境逐年惡化、濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重等問題已經(jīng)不容忽視。為了進(jìn)一步了解濕地的基本狀況，國(guó)家林業(yè)局歷時(shí)5年于2013年完成了全國(guó)第二次濕地資源調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示我國(guó)濕地面積逐年減少，截至2013年我國(guó)濕地面積減少了339.63萬(wàn)公頃，其中自然濕地的減少率高達(dá)9.33%，同時(shí)現(xiàn)存濕地也遭受了不同程度的污染和破壞，自然濕地轉(zhuǎn)化為人工庫(kù)塘的情況也屢見不鮮。[1]

造成如此不容樂觀的局面，不僅僅是因?yàn)榇罅康墓I(yè)廢水和生活污水不加節(jié)制地排放到河流、湖泊，同時(shí)也與人類不合理的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)有關(guān)，例如圍湖造田、建設(shè)水利工程等。此外，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展外來(lái)物種入侵也成為破壞濕地環(huán)境的因素之一，時(shí)常出現(xiàn)外來(lái)水生生物在我國(guó)瘋狂滋生的局面。因此，不得不承認(rèn)我國(guó)濕地壞境正遭受前所未有的威脅與破壞，迫切地需要加強(qiáng)對(duì)濕地的法律保護(hù)。

（二）生態(tài)建設(shè)的需要

濕地作為地球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，具有強(qiáng)大的生態(tài)功能。首先，濕地復(fù)雜但相對(duì)穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)保障了生物多樣性，為大量水生動(dòng)植物提供了生長(zhǎng)生存的空間環(huán)境，有利于生物多樣性和遺傳基因的研究。其次，濕地能夠調(diào)節(jié)水資源，蓄水防洪，減少洪澇災(zāi)害的發(fā)生，保障農(nóng)作物正常生長(zhǎng)的供水量。再次，濕地?fù)碛幸欢ǖ淖詢裟芰?，能夠凈化水體、溶解部分污染物，減少細(xì)菌的滋生，減輕有毒有害物質(zhì)對(duì)土壤的侵蝕和對(duì)自然環(huán)境的污染和破壞。

生態(tài)文明建設(shè)需要擴(kuò)大對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境的保護(hù)力度，保障良好的生態(tài)環(huán)境。濕地作為生態(tài)環(huán)境中不可或缺的一部分，保護(hù)與恢復(fù)濕地理應(yīng)得到高度重視。2014年國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)張永利指出，結(jié)合我國(guó)國(guó)情我國(guó)濕地保護(hù)紅線劃定至2020年，中國(guó)濕地面積不少于8億畝。[2]這表明國(guó)家日益重視對(duì)濕地保護(hù)，加大濕地保護(hù)力度，注重修復(fù)和完善濕地的生態(tài)功能?；诖耍跐竦乇Ｗo(hù)具體方案上應(yīng)該完善法律保護(hù)手段，通過法律嚴(yán)格保障濕地保護(hù)工作的健康發(fā)展。

（三）濕地保護(hù)仍有空缺

隨著環(huán)境問題的日益突出，我國(guó)越來(lái)越重視對(duì)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，保護(hù)濕地的力度大大加強(qiáng)，但是依然存在空缺。一些重要的濕地生態(tài)區(qū)還沒有被劃分在濕地保護(hù)體系中，法律保護(hù)方面還存有漏洞，還未健全長(zhǎng)期有效的濕地保護(hù)管理機(jī)制等，都制約著濕地保護(hù)工作的順利進(jìn)行。其中，加大對(duì)濕地的法律保護(hù)是保護(hù)管理濕地最基本有效的手段，不僅符合依法治國(guó)的基本國(guó)策而且能夠滿足環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

二、我國(guó)濕地法律保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）各省市相繼頒布法規(guī)加強(qiáng)濕地保護(hù)與管理

自2003年黑龍江省出臺(tái)并實(shí)施《濕地保護(hù)條例》開始，甘肅、江西、湖南等地區(qū)也相繼施行《濕地保護(hù)條例》加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)濕地資源的保護(hù)與管理。旨在在保護(hù)濕地資源的基礎(chǔ)上，合理開發(fā)利用濕地資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。目前，全國(guó)大部分省市都頒布了相關(guān)的法律規(guī)范保護(hù)管理濕地生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)濕地法律保護(hù)方面做出了巨大的貢獻(xiàn)。

（二）首部國(guó)家層面濕地保護(hù)部門規(guī)章出臺(tái)

2013年5月1日《濕地保護(hù)管理規(guī)定》正式施行，這標(biāo)志著濕地法律保護(hù)從地方邁向全國(guó)。對(duì)加強(qiáng)濕地資源的保護(hù)與管理，合理開發(fā)利用濕地資源，履行濕地公約規(guī)定的義務(wù)以及推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。同時(shí)，也提高了社會(huì)各界關(guān)于制定統(tǒng)一的施行全國(guó)的濕地保護(hù)專門立法的主動(dòng)性和積極性。

（三）完成第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查

2013年國(guó)家林業(yè)局順利完成了歷時(shí)5年的第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查，共投入調(diào)查人員超過2.2萬(wàn)人，投入資金近4億元，獲取數(shù)據(jù)量超過2億條，調(diào)查成果達(dá)國(guó)際領(lǐng)先水平。[3]

此次調(diào)查首次分為全國(guó)濕地區(qū)和濕地斑塊兩個(gè)部分，建立了系統(tǒng)的濕地資源空間數(shù)據(jù)庫(kù)和屬性數(shù)據(jù)庫(kù)。此外制作了全國(guó)濕地資源調(diào)查總報(bào)告、各省濕地資源調(diào)查報(bào)告和針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、水鳥遷徙路線等重要國(guó)土空間的專題報(bào)告，并附制了效果圖。

（四）初步形成濕地保護(hù)體系

近幾年來(lái)，隨著國(guó)家和社會(huì)各界對(duì)保護(hù)濕地資源的重視，各地方不僅強(qiáng)化濕地保護(hù)立法工作，而且紛紛建立濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等，初步形成了濕地保護(hù)體系。2013年全國(guó)第二次濕地資源調(diào)查報(bào)告顯示，近十年我國(guó)受保護(hù)濕地面積增加了525.94萬(wàn)公頃，新增國(guó)際重要濕地25塊，增建279個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)，468個(gè)濕地公園。

三、我國(guó)濕地法律保護(hù)存在的問題

盡管現(xiàn)階段我國(guó)省市都相繼出臺(tái)了關(guān)于保護(hù)濕地的法律規(guī)范，甚至國(guó)家林業(yè)局制定的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》也正式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，僅就目前來(lái)看我國(guó)初步形成了濕地保護(hù)的法律體系，但是在實(shí)際應(yīng)用上，濕地法律保護(hù)依然存在漏洞與缺陷。

（一）缺少專門立法

雖然國(guó)家林業(yè)局于2013年以部門規(guī)章的形式頒布并實(shí)施了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，在全國(guó)范圍內(nèi)加強(qiáng)了對(duì)濕地資源的法律保護(hù)，推進(jìn)濕地資源的科學(xué)開發(fā)與利用，但是《規(guī)定》依然存在不成熟的地方，有待進(jìn)一步的完善。此外，現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于濕地保護(hù)的規(guī)定往往分散在各地方法律規(guī)范之中，極具地方特色但很難適用于全國(guó)范圍。從更深層次上講，在濕地保護(hù)與管理方面一直沒有統(tǒng)一的規(guī)范，甚至缺乏統(tǒng)一的濕地法律概念。這不僅不利于濕地的保護(hù)與管理，對(duì)濕地的開發(fā)與利用也造成了消極的影響。同時(shí)也阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。

（二）濕地權(quán)屬不清

受歷史、政策等因素的影響，我國(guó)濕地保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬問題一直含糊不清，土地權(quán)屬問題始終影響著濕地資源的保護(hù)與利用。依據(jù)物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，濕地作為自然資源依法屬于國(guó)家或集體所有，但同時(shí)我國(guó)土地管理法又明確規(guī)定土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在實(shí)際生活中造成了濕地的所有權(quán)人不一定擁有濕地的使用權(quán)，濕地的使用權(quán)往往屬于相關(guān)個(gè)人或單位。而個(gè)人或單位為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，常常過度開發(fā)、盲目開發(fā)濕地資源，給濕地環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重的污染和破壞，濕地資源浪費(fèi)現(xiàn)象也十分普遍，濕地面積日益緊縮，濕地生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡。因此，解決濕地權(quán)屬爭(zhēng)議對(duì)于濕地保護(hù)與管理至關(guān)重要。

（三）多重管理權(quán)限不明

我國(guó)濕地管理部門眾多但是具體權(quán)限劃分不明，權(quán)利沖突，責(zé)任推諉現(xiàn)象屢見不鮮。我國(guó)濕地管理主要以行政管理為主，由林業(yè)部門級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)。且在這些部門中又劃分成濕地植物資源管理部門和濕地野生動(dòng)物管理部門，同時(shí)對(duì)于水資源、土地資源的管理又屬于環(huán)境保護(hù)部門。各部門在實(shí)際管理濕地時(shí)常常會(huì)出現(xiàn)對(duì)于同一濕地管理的權(quán)利沖突現(xiàn)象，而伴隨著權(quán)利沖突而來(lái)的又是時(shí)候責(zé)任的相互推諉，這往往制約著濕地的實(shí)際管理與保護(hù)。

（四）執(zhí)法監(jiān)管受到制約

由于我國(guó)欠缺專門統(tǒng)一的濕地保護(hù)法律規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo(hù)執(zhí)法工作受到極大制約。

1.工作人員執(zhí)法散漫

一方面，不少工作人員因濕地保護(hù)工作欠缺專門統(tǒng)一立法規(guī)范而忽視濕地保護(hù)的重要性，對(duì)于濕地資源開發(fā)的監(jiān)督管理力度不夠，使盲目開發(fā)、濫開發(fā)濕地的現(xiàn)象一直得不到有效的遏制。另一方面，部分工作人員法律知識(shí)受限也經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法過當(dāng)?shù)那樾?。此外，不能排除相關(guān)政府工作人員為了追求地方的經(jīng)濟(jì)利益而放寬濕地資源開發(fā)利用的條件，吸引開發(fā)商投資以帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.執(zhí)法技術(shù)受約束

環(huán)境問題的執(zhí)法監(jiān)督往往對(duì)科學(xué)技術(shù)有較高的要求，但是我國(guó)現(xiàn)在很多環(huán)境保護(hù)部門受限于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件，執(zhí)法的技術(shù)設(shè)備差強(qiáng)人意，通常無(wú)法滿足執(zhí)法的需要，而濕地資源豐富但貧困的地區(qū)技術(shù)設(shè)備更是落后。[4]

（五）公民保護(hù)意識(shí)淡薄

大部分公民對(duì)法律保護(hù)依賴性強(qiáng)，有法律規(guī)范的權(quán)利、義務(wù)能夠自覺的行使或履行，相反對(duì)于缺少專門規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)往往不夠重視，這點(diǎn)同樣體現(xiàn)在對(duì)濕地資源的保護(hù)與利用上。公眾在社會(huì)生活中普遍關(guān)注的是濕地的開發(fā)會(huì)帶來(lái)多大的經(jīng)濟(jì)效益，忽視濕地的生態(tài)作用，難以正確領(lǐng)悟濕地的生態(tài)價(jià)值。因此對(duì)于濕地的開發(fā)意識(shí)可能會(huì)大于對(duì)濕地的保護(hù)意識(shí)，不能夠投入到保護(hù)濕地資源的行動(dòng)中來(lái)。而對(duì)于濕地的保護(hù)僅僅只依靠政府的力量是不夠的，需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界的力量來(lái)完成濕地保護(hù)工作。所以，為了更好的保護(hù)濕地資源，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，改善生態(tài)環(huán)境，我們也需要提高公民保護(hù)濕地的意識(shí)，讓公眾積極的參與到濕地保護(hù)的行動(dòng)中來(lái)。

四、完善我國(guó)濕地法律保護(hù)的對(duì)策

為維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡，更好的發(fā)揮濕地資源的功能與價(jià)值，需要進(jìn)一步完善我國(guó)關(guān)于濕地的法律保護(hù)。因此，針對(duì)我國(guó)濕地法律保護(hù)存在的不足與缺陷，本文將提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）制定專門立法

目前而言，濕地屬于我國(guó)主要的可開發(fā)土地資源，同時(shí)也在我國(guó)后備耕地資源中占主要地位。因此為了更好地保護(hù)和利用濕地資源，充分發(fā)揮濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，需要加強(qiáng)對(duì)濕地的法律保護(hù)。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段存在的濕地保護(hù)立法分散的現(xiàn)象，我國(guó)亟需制定一部統(tǒng)一的專門的濕地保護(hù)法，徹底解決濕地法律概念不明確，濕地法律保護(hù)力度不夠等問題。只有這樣才能可持續(xù)利用濕地資源，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重需要。

（二）明確濕地權(quán)屬

濕地資源所有權(quán)包括對(duì)濕地的占有、使用、處分、收益的權(quán)利。為了解決濕地權(quán)屬不清所引起的一系列問題，我們應(yīng)該在濕地保護(hù)法中明確濕地資源屬于國(guó)家所有，只有國(guó)務(wù)院才能代表國(guó)家行使相關(guān)權(quán)利，任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人未經(jīng)授權(quán)許可不能行使相關(guān)權(quán)利。濕地的使用權(quán)可以歸屬于除國(guó)家外的集體和個(gè)人，但要明確限制其對(duì)濕地的非法買賣與轉(zhuǎn)讓，同時(shí)對(duì)濕地的開發(fā)和利用也需要經(jīng)有關(guān)部門的審批和環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

（三）建立協(xié)調(diào)管理機(jī)制

為合理利用與保護(hù)濕地資源，我國(guó)應(yīng)該建立濕地保護(hù)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，設(shè)立明確管理濕地的政府部門，管理和協(xié)調(diào)一切與濕地有關(guān)的事物。[5]由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督濕地保護(hù)工作，同時(shí)國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋等有關(guān)主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)濕地保護(hù)管理工作。在地方則將濕地管理和保護(hù)工作交由縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)管理部門。緩解現(xiàn)階段我國(guó)濕地管理權(quán)利沖突、分工不明的問題。

（四）完善濕地管理執(zhí)法

1.明確執(zhí)法責(zé)任

首先，提高相關(guān)執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，對(duì)執(zhí)法人員定期進(jìn)行法律知識(shí)考核，避免出現(xiàn)執(zhí)法力度不夠或執(zhí)法過當(dāng)?shù)那闆r。其次，明確執(zhí)法責(zé)任，將濕地保護(hù)法制化，使?jié)竦乇Ｗo(hù)延伸到政府各個(gè)部門，同時(shí)將執(zhí)法責(zé)任明確到執(zhí)法人員個(gè)人，杜絕工作人員執(zhí)法散漫現(xiàn)象的發(fā)生。

2.加強(qiáng)濕地懲罰力度

相較于其他的環(huán)境破壞問題，濕地保護(hù)沒有形成統(tǒng)一專門的濕地保護(hù)法，因此對(duì)于濕地破壞的法律責(zé)任通常只是在一些規(guī)范中規(guī)定依法追究刑法責(zé)任、造成重大環(huán)境法律事故致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失、或者規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重與否，缺乏具體的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，而使司法機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)操作中難以掌握懲罰力度。大部分司法機(jī)關(guān)對(duì)濕地犯罪的懲罰力度不夠，不足以懲罰犯罪行為。因此需要盡快制定濕地保護(hù)法，明確破壞濕地的法律責(zé)任，加大懲罰力度，進(jìn)而完善濕地管理執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）提高公民保護(hù)意識(shí)

2013年生態(tài)文明建設(shè)的思想在全國(guó)范圍內(nèi)傳播，濕地作為重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，發(fā)揮著巨大的生態(tài)功能，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。為了保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，合理利用濕地資源，應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)宣傳濕地保護(hù)思想，形成公民保護(hù)濕地的個(gè)人意識(shí)，建立公眾參與機(jī)制。動(dòng)員人民群眾積極參與到濕地保護(hù)的行動(dòng)中來(lái)，配合政府的濕地保護(hù)工作，進(jìn)而改善濕地生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

五、結(jié)論

濕地是重要生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值還具有近乎完美的生態(tài)價(jià)值。一個(gè)社會(huì)乃至一個(gè)國(guó)家的發(fā)展不能為了盲目追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，我們要重視濕地環(huán)境的保護(hù)，將保護(hù)濕地法制化，完善濕地的法律保護(hù)，為維持生態(tài)平衡保護(hù)生態(tài)環(huán)境而繼續(xù)努力。

[1]第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果背景資料.中國(guó)網(wǎng):http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2014-01/13/content_31170323.htm.

[2] 中國(guó)劃定8億畝濕地保護(hù)紅線.人民網(wǎng):http://scitech.people.com.cn/n/2014/0114/c1007-24109215.html.

[3]國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心.保護(hù)地球之腎為生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)發(fā)力[J].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2014，EO3:2.

[4] 托 鐳.我國(guó)濕地管理法律問題研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2012.