菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題及對策

楊慧華

（中共菏澤市委黨校，山東 菏澤 274000）

菏澤市位于山東省西南部，地處魯、蘇、豫、皖四省結(jié)合部，轄八縣兩區(qū)，總?cè)丝?57萬人，有168個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處，其中，縣以下有123個(gè)建制鎮(zhèn)、45個(gè)集鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)在促進(jìn)菏澤經(jīng)濟(jì)增長、增加農(nóng)民收入、加快城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展步伐等方面發(fā)揮重要作用，已成菏澤市帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)建設(shè)是推進(jìn)菏澤市新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，建設(shè)好小城鎮(zhèn)，可以進(jìn)一步提升小城鎮(zhèn)的集聚功能和整體實(shí)力，增強(qiáng)城市與農(nóng)村的聯(lián)系，發(fā)揮城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用，進(jìn)而推動菏澤市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）小城鎮(zhèn)綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)

2013年，菏澤市的139個(gè)小城鎮(zhèn)共實(shí)現(xiàn)稅收40.8億元，比上年增長7.9%；公共預(yù)算財(cái)政收入30.1億元，增長11.7%，占全市總量的27%。地方財(cái)政收入過千萬元的達(dá)到129個(gè)，其中過2000萬元的57個(gè)，過3000萬元的26個(gè)，突破5000萬元的6個(gè)。農(nóng)民人均純收入6610元，最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到8262元。近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從自身實(shí)際出發(fā)，各打各的優(yōu)勢牌，在大項(xiàng)目建設(shè)、招大商引大資、培育骨干企業(yè)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)方面下了大力氣，特色產(chǎn)業(yè)的總量和規(guī)模不斷提升，跨越發(fā)展的基礎(chǔ)和條件更加鞏固。

（二）小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作不斷完善

目前，菏澤市有6個(gè)入選山東省“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”的示范鎮(zhèn)首先編制完成了總體規(guī)劃，其它11個(gè)示范鎮(zhèn)已全部完成鎮(zhèn)總體規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，并通過了省級評審備案。在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方面，首批6個(gè)省級示范鎮(zhèn)已全部編制完成，包含產(chǎn)業(yè)、排水、消防、給水、環(huán)衛(wèi)等專項(xiàng)規(guī)劃共計(jì)16項(xiàng)。其它11個(gè)省級示范鎮(zhèn)正在加緊編制鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。

（三）小城鎮(zhèn)建設(shè)速度顯著提高

近年來，菏澤市通過制定各種制度以及優(yōu)惠措施，積極引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人積極參與，通過大力引進(jìn)外資等途徑進(jìn)行多元化投入，多措并舉加快菏澤市城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有力地加快了菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。2013年，僅17個(gè)示范鎮(zhèn)就新增住宅建筑面積200.2萬平方米、公共建筑面積54.2萬平方米、生產(chǎn)性建筑面積80萬平方米。修建城鎮(zhèn)道路85公里，安裝路燈898盞，鋪設(shè)供水管道66.8公里，排水管道56公里，完成投資32億元。

（四）小城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)政策得到較好落實(shí)

多數(shù)小城鎮(zhèn)嚴(yán)格按照上級制定的各項(xiàng)政策制度，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會其文件精神，結(jié)合自身實(shí)際，并貫徹落實(shí)。比如省政府推出關(guān)于戶籍制度改革以及關(guān)于改進(jìn)小城鎮(zhèn)用地管理等文件，菏澤市小城鎮(zhèn)學(xué)習(xí)其文件精神，相繼出臺了具體的實(shí)施意見。對長期居住在小城鎮(zhèn)并從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)人員，辦理了城鎮(zhèn)居民戶口；非農(nóng)用地指標(biāo)逐年增加，用地環(huán)境有所改善。

二、菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題及原因分析

（一）菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

1.小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃布局不合理，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。目前菏澤市大多數(shù)小城鎮(zhèn)是按照按行政區(qū)劃自成體系，很少從經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律角度進(jìn)行考慮和布局，缺乏科學(xué)的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃。由于缺少整體規(guī)劃，各城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以自我為中心，整體協(xié)調(diào)差，小城鎮(zhèn)與中心城市、小城鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)之間、小城鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)村之間缺乏互動聯(lián)系，基本處于各自為戰(zhàn)的運(yùn)行模式，難以形成分工合理明確、優(yōu)勢互補(bǔ)、布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系和空間格局。有的試點(diǎn)鎮(zhèn)雖然制定了總體的規(guī)劃，但沒有具體的可操作措施、步驟和方法，對規(guī)劃執(zhí)行不力，重視建設(shè)而輕視發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)牽著規(guī)劃走，隨意建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，一些小城鎮(zhèn)缺少一套比較完善的激勵(lì)約束機(jī)制，缺乏規(guī)劃建設(shè)管理的硬性措施，出現(xiàn)了建了拆、拆了建，低水平重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐。城鎮(zhèn)化主要靠產(chǎn)業(yè)推動的，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的源動力。目前，菏澤市小城鎮(zhèn)普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，缺少大型骨干企業(yè)，帶動能力比較弱等問題。雖然菏澤大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已具備一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，或有自己的特色產(chǎn)業(yè)，如牡丹區(qū)沙土鎮(zhèn)以食品加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、曹縣莊寨鎮(zhèn)以家具板材加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、巨野龍固鎮(zhèn)依托煤炭資源以煤電化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、定陶縣陳集鎮(zhèn)以純棉家紡為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等，但這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初步階段，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，精深加工力度不夠，科技含量相對較低，對經(jīng)濟(jì)效益的貢獻(xiàn)率不太高，依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟(jì)成效不明顯，特色經(jīng)濟(jì)的路子還沒有真正走出來。

3.小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏地方特色。地方性是小城鎮(zhèn)的生命力所在，菏澤市相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中對小城鎮(zhèn)的歷史文化內(nèi)涵挖掘不深、重視不夠，忽略歷史傳承、人文風(fēng)貌，對自身獨(dú)特經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)沒能給予足夠重視。城鎮(zhèn)建設(shè)多為公路沿線鎮(zhèn)區(qū)街道兩側(cè)，建筑一般第一層為商店小鋪，且經(jīng)營商品種類、方式相似，造成很多小城鎮(zhèn)職能不明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。另外，小城鎮(zhèn)建筑風(fēng)格比較單調(diào)，缺乏特色，重復(fù)、模仿建設(shè)現(xiàn)象突出，沒有注意建設(shè)開發(fā)與獨(dú)特資源保護(hù)利用并重，也沒有與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源優(yōu)勢、人口分布、文化特色、地理位置等有機(jī)結(jié)合起來，造成在小城鎮(zhèn)建設(shè)上“千鎮(zhèn)一面”，缺乏特色風(fēng)貌、文化內(nèi)涵和城鎮(zhèn)品味，導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)靈魂的缺失。

4.小城鎮(zhèn)規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低，吸納就業(yè)能力弱。菏澤市的小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)起步晚、規(guī)模小，標(biāo)準(zhǔn)低，集聚各種資源因素的能力差，基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致承載能力較差。特別是實(shí)施小城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃以來，有關(guān)部門對小城鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行不到位、建設(shè)水平不高，多為沿路建設(shè)、缺乏特色，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，道路、水、暖、氣、污水處理等公共設(shè)施配套不到位，承載聚集能力偏弱。全市縣城以下139個(gè)小城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積231平方公里，鎮(zhèn)均僅1.66平方公里；鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝?1.6萬人，鎮(zhèn)均僅6588人，正常發(fā)揮綜合集聚功能的最低要求是小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口3萬人以上，菏澤市還差很多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模以上企業(yè)1574個(gè)，實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入2076.8億元，完成地方財(cái)政收入30.1億元，分別占全市的74.3%、61.6%、26.96%。由于缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，集聚規(guī)模小，鎮(zhèn)區(qū)人口少，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會較少，不僅難以吸引集聚需要的人才，而且導(dǎo)致農(nóng)村勞動力無法就近在鎮(zhèn)區(qū)就業(yè)，紛紛外出打工，人口大市變成了外出務(wù)工大市。

5.小城鎮(zhèn)建設(shè)集約化程度低，建設(shè)用地緊張。近年來，菏澤市加大了小城鎮(zhèn)建設(shè)的力度，但建設(shè)用地供需矛盾突出，限制了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。一是土地利用集約程度低。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，由于缺少有效的節(jié)約用地和合理調(diào)控、約束手段，土地資源在該領(lǐng)域長期不能作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源來對待，從而導(dǎo)致建設(shè)中的用地過多地采用了粗放式外延擴(kuò)張模式，不合理占用和浪費(fèi)土地現(xiàn)象十分普遍，出現(xiàn)了少征多用、多占少用、早征遲用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用等現(xiàn)象，極大地浪費(fèi)了土地資源。二是用地指標(biāo)緊張。菏澤市大力實(shí)施工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，要求各級集中有限的土地指標(biāo)用于各縣區(qū)工業(yè)園區(qū)的大項(xiàng)目建設(shè)和縣城建設(shè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)千方百計(jì)挖潛盤活的土地指標(biāo)基本上全部貢獻(xiàn)到了縣區(qū)建設(shè)，用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地指標(biāo)微乎其微，建設(shè)用地嚴(yán)重不足已成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要制約瓶頸。

6.小城鎮(zhèn)建設(shè)管理體制不健全。目前菏澤市一些地方的小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作比較薄弱，土地審批和規(guī)劃審批脫節(jié)，以土地審批代替規(guī)劃審批的現(xiàn)象普遍存在。無證建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，規(guī)劃違章查處力度和處罰力度較弱；一些部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受利益驅(qū)動，存在以罰代批或“監(jiān)察不嚴(yán)”等現(xiàn)象。城鎮(zhèn)分管的體制使城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村三者的管理缺乏統(tǒng)籌兼顧、區(qū)分特點(diǎn)、有機(jī)銜接的機(jī)制，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)雜亂無章，整治難度較大。

（二）菏澤小城鎮(zhèn)建設(shè)存在問題的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的根本原因。長期以來，由于菏澤市地處四省交界處，遠(yuǎn)離省城和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，財(cái)政窮市，經(jīng)濟(jì)弱市，由于缺乏發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的意識，沒有充分利用自身的優(yōu)勢和特色發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在全省處于落后位次。城市經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)的落后，致使小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展緩慢，工業(yè)化程度低，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。菏澤市絕大部分城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是停留在簡單的農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)品單一，經(jīng)濟(jì)利潤較小，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，要素聚集能力弱，吸引力不足，形成不了規(guī)模，制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程。

2.政策因素是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要原因。一是政府宏觀調(diào)控以及規(guī)范指導(dǎo)力度不夠。一些地方黨委與政府對發(fā)展小城鎮(zhèn)在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性和意義認(rèn)識不到到位，對小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的研究、城鎮(zhèn)規(guī)模布局、職能以及發(fā)展定位等缺乏應(yīng)有的宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)。二是上級扶持政策落實(shí)不到位。近幾年，菏澤市委、市政府先后制定和出臺了一系列有關(guān)促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的文件和優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠政策缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，也沒有得到很好的落實(shí)，有些職能部門過分強(qiáng)調(diào)有關(guān)規(guī)定，不認(rèn)真執(zhí)行上級政府扶持小城鎮(zhèn)建設(shè)的有關(guān)政策，甚至個(gè)別職能部門受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，收費(fèi)多，服務(wù)少，造成了政策棚架現(xiàn)象，影響了小城鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展。

3.規(guī)劃滯后是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在原因。規(guī)劃是城鎮(zhèn)布局和發(fā)展的根本保證。近幾年，菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃水平雖然有了比較大的提升，但從全局上來看，規(guī)劃滯后和質(zhì)量不高的問題仍然比較突出。一些小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃定位模糊，不能與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通發(fā)展等規(guī)劃相銜接，在空間分布、發(fā)展數(shù)量規(guī)模、功能時(shí)序結(jié)構(gòu)安排等方面缺乏系統(tǒng)長遠(yuǎn)的考慮，隨意性和盲目性較大，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局不科學(xué)，功能分區(qū)差，發(fā)揮不出小城鎮(zhèn)應(yīng)有的作用。還有相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制質(zhì)量低，控制性詳細(xì)規(guī)劃較少，再加上規(guī)劃執(zhí)行力度不夠，以致于本地的特色資源優(yōu)勢沒有得到足夠的體現(xiàn)。

4.城鄉(xiāng)二元體制是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度原因。長期以來，我國實(shí)行的以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元管理體制，阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，一定程度上提高了農(nóng)民邁入城鎮(zhèn)的門濫與成本，在政策的制定、產(chǎn)業(yè)的布局、城鄉(xiāng)建設(shè)資金的投入等方面均向大中城市傾斜，這在一定程度上制約了小城鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。如與戶籍制度密切相關(guān)的農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度改革滯后，相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制不完善，使進(jìn)城農(nóng)民還不能完全擺脫對土地的依附，“城鄉(xiāng)兩棲”現(xiàn)象較為普遍；政府雖然把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)社會發(fā)展的戰(zhàn)略，但在有關(guān)城建資金的安排上以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅制度改革緩慢，小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金瓶頸問題還困繞著當(dāng)?shù)卣?。因此，打破相關(guān)制度的束縛、加大制度創(chuàng)新也是推動菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展的重要途徑。

三、推進(jìn)菏澤市小城鎮(zhèn)建設(shè)的對策建議

（一）科學(xué)規(guī)劃，合理布局

小城鎮(zhèn)的建設(shè)必須要有科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃必須找準(zhǔn)自己的位置，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)定位、功能定位、發(fā)展布局、建設(shè)重點(diǎn)等方面進(jìn)行充分論證，使規(guī)劃具有科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。首先要完善和創(chuàng)新規(guī)劃理念，始終堅(jiān)持以人為本、按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸納人口潛力，合理配置公共資源，找準(zhǔn)小城鎮(zhèn)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)。其次要整合各類規(guī)劃資源，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、管轄內(nèi)村莊布局、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃與小城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)銜接。再次要強(qiáng)化規(guī)劃對空間的指導(dǎo)和約束，按照土地自然特性和經(jīng)濟(jì)適宜性，明確功能區(qū)空間劃分，充分體現(xiàn)節(jié)約利用資源和環(huán)境保護(hù)。最終還要完善規(guī)劃編制的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，廣泛聽取專家和當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，以便?shí)施和監(jiān)督。

（二）突出特色，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，高效能拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展

小城鎮(zhèn)建設(shè)要有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必須選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位和市場定位，培育特色經(jīng)濟(jì)，開發(fā)特色產(chǎn)品，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。首先，堅(jiān)持把培育和發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的突破口，把壯大工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，著力拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，豐富產(chǎn)業(yè)配置，培育產(chǎn)業(yè)集群，努力形成各具特色、產(chǎn)業(yè)突出、錯(cuò)位發(fā)展的鎮(zhèn)域工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。其次，要因地制宜發(fā)展服務(wù)業(yè)，大力扶持農(nóng)村現(xiàn)代市場體系建設(shè)，著力打造區(qū)域商貿(mào)物流中心。出臺優(yōu)惠政策，拉動民間資金，鼓勵(lì)支持城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人聯(lián)戶投資，加快鎮(zhèn)區(qū)商貿(mào)街建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民到集鎮(zhèn)從事流通、餐飲、文化、機(jī)電維修等服務(wù)業(yè)，大力實(shí)施“萬村千鄉(xiāng)市場工程”，著力發(fā)展新型物流業(yè)，積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村消費(fèi)流通體系。三是積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，大力培育農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。四是要立足鎮(zhèn)域不同的文化底蘊(yùn)、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位條件，因地制宜打造特色鮮明的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)和旅游名鎮(zhèn)。

（三）堅(jiān)持功能立鎮(zhèn)，不斷增強(qiáng)承載力

一是不斷完善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其承載能力。集中財(cái)力建設(shè)好道路、垃圾處理站、供電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施和幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施，努力營造良好的工作和生活環(huán)境，提升小城鎮(zhèn)的吸引力和凝聚力。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)引入市場機(jī)制，放寬對民間資本投資的限制，按照“誰投資、誰受益”的原則，把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場，吸引個(gè)人資本、社會資本、國外資本投資參與小城鎮(zhèn)的建設(shè)和經(jīng)營管理，不斷完善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能。二是小城鎮(zhèn)建設(shè)要突出地方特色。按照“保護(hù)生態(tài)環(huán)境、延續(xù)歷史文脈、突出地域和民族特色”的要求，圍繞區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)、自然環(huán)境、文化等優(yōu)勢，著力打造一批注重自然景觀特色、建筑風(fēng)格特色、民族民俗風(fēng)情特色、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色等典型小城鎮(zhèn)示范工程；突出中國牡丹之鄉(xiāng)和戲曲、武術(shù)、書畫、民間藝術(shù)的特色，著力弘揚(yáng)黃河文化、水滸文化、紅色經(jīng)典文化和牡丹文化，打造經(jīng)典記憶和百年名鎮(zhèn)，提升城鎮(zhèn)品位。

（四）逐步完善小城鎮(zhèn)土地使用制度

一是要進(jìn)一步推進(jìn)小城鎮(zhèn)土地使用制度改革，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。要按照《土地管理法》的規(guī)定，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，保證耕地總量控制平衡。二是要優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，努力滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)合理的用地需求，實(shí)行靈活的用地政策。要優(yōu)先安排小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用計(jì)劃指標(biāo)，在保證國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的前提下，對小城鎮(zhèn)工業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)優(yōu)先予以安排，盡量滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)合理的用地需求；對小城鎮(zhèn)建設(shè)中的工業(yè)項(xiàng)目，以及公共設(shè)施項(xiàng)目需要使用集體土地的，允許集體經(jīng)濟(jì)組織以經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)用或存量的集體土地投資入股；對符合土地置換規(guī)定的項(xiàng)目用地，經(jīng)政府同意，允許在縣范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用置換的土地指標(biāo)。三是要逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，在保護(hù)耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地與嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民宅基地和責(zé)任田的有序流轉(zhuǎn)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地。四是要建立健全小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的審批制度和獎(jiǎng)懲制度，堅(jiān)決防止亂占濫用耕地，提高土地的使用效益

（五）建立健全小城鎮(zhèn)建設(shè)管理體制

一是深化改革推進(jìn)體制創(chuàng)新。大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和小城鎮(zhèn)管理體制改革，完善體制機(jī)制，創(chuàng)新發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，對示范鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革。二是進(jìn)一步完善小城鎮(zhèn)管理政策。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，對一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展重鎮(zhèn)，要強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)、社會管理權(quán)限，解決“看得見、管不著”的問題。改革的結(jié)果，應(yīng)既能調(diào)動方方面面力量共同參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，又能夠?qū)⑿〕擎?zhèn)健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控權(quán)緊緊掌握在政府手中。充分尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)，減少垂直領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)及制止亂收費(fèi)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)控實(shí)力。三是進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的管理職能，建立健全相應(yīng)的城鎮(zhèn)管理法規(guī)，并以明確的法規(guī)形式賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對小城鎮(zhèn)的綜合管理職能，以實(shí)現(xiàn)對城鎮(zhèn)管理的權(quán)利與義務(wù)、事權(quán)與財(cái)權(quán)的高度。

（六）加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策支持力度

一是積極爭取上級扶持政策。以菏澤市納入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、打造交界地區(qū)科學(xué)發(fā)展高地和省政府支持魯西經(jīng)濟(jì)隆起帶發(fā)展為契機(jī)，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，積極爭取國家、省對示范鎮(zhèn)的資金、土地、項(xiàng)目、人才等方面的支持。二是加大財(cái)政支持。按財(cái)政體制關(guān)系要求，市財(cái)政對符合條件的重點(diǎn)鎮(zhèn)每年安排500萬元專項(xiàng)扶持資金，通過貸款貼息、扶優(yōu)扶強(qiáng)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)開發(fā)和公共服務(wù)平臺建設(shè)等。三是加強(qiáng)金融支持。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸支持力度。對參與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、園區(qū)開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)且資信優(yōu)良的投資者，要簡化程序、優(yōu)化流程、加快審批，優(yōu)先、優(yōu)惠、及時(shí)提供貸款支持。四是加強(qiáng)戶籍政策支持。以合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，鼓勵(lì)重點(diǎn)鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動力就近有序轉(zhuǎn)移；對合村并點(diǎn)、舊村改造和項(xiàng)目建設(shè)等原因在重點(diǎn)鎮(zhèn)購房居住的農(nóng)村人口，可統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)居民戶口等。五是大力引進(jìn)人才。鼓勵(lì)市、縣（區(qū)）直部門的干部到重點(diǎn)鎮(zhèn)掛職；縣（區(qū)）招錄的公務(wù)員、事業(yè)編制人員對重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。通過多種方式，加強(qiáng)對現(xiàn)有干部職工的專業(yè)培訓(xùn)，提高其專業(yè)技術(shù)水平。

[1] 仇保興.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[M].北京：中國城市出版社，2012.

[2] 孔祥智，盛來遠(yuǎn).中國小城鎮(zhèn)發(fā)展報(bào)告(2009)[M].北京:農(nóng)業(yè)出版社，2010.

[3]李克強(qiáng).在改革開放進(jìn)程中深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略[J].求是，2012.

[4] 彭真懷.中國需要什么樣的新型城鎮(zhèn)化[N].第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2012－12－24(6).