土地生態(tài)保護中市場失靈與政府失靈問題初探

丁 琪，鄭 翔

（北京交通大學法學院，北京 100044）

近年來，隨著我國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，我國的土地生態(tài)環(huán)境遭到了前所未有的破壞，原有的土地生態(tài)平衡被打破，土地荒漠化、鹽堿化、水土流失、土壤污染、非農(nóng)用地生態(tài)破壞不斷加劇，這不僅影響到人們生活水平的提高，也直接影響到我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，認真分析造成我國土地生態(tài)破壞的深層次原因，有的放矢，對癥下藥，才能逐步改善我國土地生態(tài)破壞的現(xiàn)狀。目前，關(guān)于我國土地生態(tài)破壞的原因和治理對策理論界已經(jīng)有眾多解釋。市場失靈與政府失靈是導(dǎo)致土地生態(tài)破壞的深層原因，則是經(jīng)濟學界與法學界的普遍認識。筆者試圖通過對土地生態(tài)保護中的市場失靈與政府失靈問題的分析，探討和尋求在市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的雙重機制下土地生態(tài)保護的最佳形式，以扭轉(zhuǎn)我國目前土地生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢。

一、我國土地生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)狀

目前，我國土地生態(tài)環(huán)境總體形勢相當嚴峻，土地生態(tài)環(huán)境破壞正快速地在全國范圍內(nèi)蔓延。根據(jù)全國沙漠、戈壁和沙化土地普查及荒漠化調(diào)研結(jié)果顯示，中國荒漠化土地面積為262.2萬平方公里，占國土面積的27.4%，近4億人口受到荒漠化的影響，中國因荒漠化造成的直接經(jīng)濟損失約為541億元人民幣。[1]水土流失面積達295萬平方公里，占國土面積的30.7%，水土流失給我國經(jīng)濟造成的損失相當于國民生產(chǎn)總值的3%左右。[2]鹽堿化土地面積約90萬平方公里，占國土面積的9.38%，且鹽堿化土地面積仍在繼續(xù)擴大。[3]根據(jù)《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國部分地區(qū)土壤污染較為嚴重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[4]我國土地生態(tài)環(huán)境破壞是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中長期累積形成的，其中工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動是造成土地生態(tài)破壞的主要原因。

二、我國土地生態(tài)保護中的市場失靈

從經(jīng)濟學上來看，市場失靈是導(dǎo)致我國土地生態(tài)破壞的內(nèi)在原因。市場失靈具體表現(xiàn)在由英國經(jīng)濟學家馬歇爾和庇古提出的外部不經(jīng)濟性上。庇古在其《福利經(jīng)濟學》一書中指出：“經(jīng)濟外部性的存在，是因為當A對B提供勞務(wù)時，往往使其他人獲得利益或受到損害，可是A并未從受益者那里獲得報酬，也未向受害者支付任何補償?！盵5]在土地資源的開發(fā)、利用與保護過程中，同樣存在外部性問題，土地生態(tài)環(huán)境破壞具有明顯的外部不經(jīng)濟性。對于外部不經(jīng)濟性問題，庇古主張應(yīng)該通過征收庇古稅來糾正市場失靈問題。

在經(jīng)濟學中，根據(jù)物品的使用和消費是否具有排他性和競爭性，可以將物品劃分為私人物品和公共物品。公共物品是指那些不論個人是否購買，都能使社會每一個成員獲益的物品。土地資源從性質(zhì)上講屬于典型的公共物品的范疇。任何人都可以使用土地資源，任何人都不能因為自己對土地資源的使用而排除他人對土地資源的使用；當土地資源的生態(tài)環(huán)境得到改善時，人人都可以從土地生態(tài)環(huán)境的改善中獲益，即使土地生態(tài)環(huán)境的改善是由一部分人出資的，他也不能阻止其他人對土地資源的使用，而其他人也不必為此支付費用。土地資源的這種屬性使得人人都想成為“搭便車者”，希望能由他人支付環(huán)境消費成本而自己坐享其成。在市場經(jīng)濟條件下，每一個市場主體都是理性的經(jīng)濟人，他們以追求自身利益最大化為目標，總是力圖支付最少的成本而獲取最大的收益。正是“經(jīng)濟人”的自利動機使得個體在追求物質(zhì)財富的同時不去考慮他人的利益，因此即使行為結(jié)果污染了環(huán)境，破壞了資源從而給他人和社會造成損害，只要行為個體能從中獲利，便任意為之，而由他人和社會付出代價。[6]土地資源的公共物品屬性與理性“經(jīng)濟人”的存在，使市場主體在開發(fā)、利用土地資源的過程中往往只注重追求個人利益的最大化，同樣的資金投入到生產(chǎn)領(lǐng)域可以增加企業(yè)的利潤，而投入到土地生態(tài)環(huán)境的保護和治理中則不能使企業(yè)獲得明顯的收益，這就使市場主體更愿意將資金投入到生產(chǎn)領(lǐng)域而忽視了對土地生態(tài)環(huán)境保護的投入。這樣，市場經(jīng)濟越發(fā)展，土地生態(tài)環(huán)境破壞就越嚴重。個體無節(jié)制地開發(fā)利用土地資源的最終結(jié)果就是讓社會來“買單”，由整個社會甚至是后代人來共同分擔土地生態(tài)環(huán)境破壞所產(chǎn)生的負效應(yīng)。

三、我國土地生態(tài)保護中的政府失靈

為了解決市場失靈問題，英國經(jīng)濟學家凱恩斯提出了通過政府干預(yù)以彌補市場失靈的主張。但是市場做不了或做不好的事情，并不意味著政府一定能做得了或者做得好，政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)一樣，都需要滿足嚴格的條件才能使政府的政策發(fā)揮正效益，但是現(xiàn)實中符合條件的理想政府并不存在，這就不可避免地出現(xiàn)政府失靈問題。在土地生態(tài)環(huán)境保護問題上，政府失靈的原因主要有以下三點。

第一，中央政府與地方政府在開發(fā)利用土地資源的目標上存在分歧。中央政府往往從國家戰(zhàn)略層面上出發(fā)考慮問題，力求保證土地資源的開發(fā)、利用能夠保護人民的生存環(huán)境和實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；而地方政府在推行相關(guān)政策措施時考慮的一般是該項政策措施是否有利于促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，對地方政府來說，發(fā)展地方經(jīng)濟，提高政績才是土地資源開發(fā)、利用最主要的目標。事實上，在我國中央政府并不直接經(jīng)營、管理土地資源，土地資源的開發(fā)、利用實際上完全掌握在地方政府手中，中央政府只是借由地方政府之手實現(xiàn)對土地資源的間接管理與經(jīng)營。因此，當中央政府的目標與地方政府的目標發(fā)生沖突時，地方政府往往會選擇以犧牲全局利益、長期利益的方式去實現(xiàn)地方的局部利益、短期利益。

第二，政府干預(yù)手段存在局限。政府干預(yù)手段的科學性與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)是政府失靈出現(xiàn)的重要原因。政府對土地資源的開發(fā)、利用與保護主要是通過土地利用規(guī)劃來實現(xiàn)的。但是當前我國土地利用規(guī)劃的編制仍然沿用了計劃經(jīng)濟時代的做法，強調(diào)從總體到局部，自上而下逐級落實，下級規(guī)劃必須服從上級規(guī)劃，因此地方土地利用規(guī)劃在編制時所依據(jù)并不是地方土地利用的現(xiàn)實情況，而是上級下達的各項指標，這就導(dǎo)致地方土地利用規(guī)劃很難與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實相吻合，很難解決現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)的各種土地問題。此外，由于我國土地利用規(guī)劃的編制實施過程缺乏公眾參與，這就使土地利用規(guī)劃的編制主體、實施主體與監(jiān)督主體均局限于政府部門，由政府自己監(jiān)督自己制定的規(guī)劃的實施情況，不僅難以保證客觀公正，也難以保證土地生態(tài)保護工作的順利開展。

第三，現(xiàn)行管理體制混亂。目前，有權(quán)對土地生態(tài)環(huán)境進行管理的部門包括環(huán)保部、國土資源部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、林業(yè)局等眾多部門，多部門共同管理的結(jié)果往往是多部門共同不管理，彼此之間相互“扯皮”、“踢皮球”。

四、解決我國土地生態(tài)保護市場失靈與政府失靈問題的對策

實踐證明，單純依靠市場或單純依靠政府都不能實現(xiàn)對土地生態(tài)環(huán)境的有效保護。我國要想解決土地生態(tài)破壞問題，就必須盡量避免土地生態(tài)保護中的市場失靈與政府失靈，只有實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的協(xié)調(diào)配合，才能使土地資源得到最優(yōu)利用，才能有效緩解土地生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢。為此筆者認為，應(yīng)該著重從以下三個方面來努力。

（一）完善政府干預(yù)

要實現(xiàn)政府對土地資源開發(fā)、利用與保護的有效干預(yù)，首先必須要提高政府干預(yù)手段的科學性，建立動態(tài)的土地利用規(guī)劃編制體系。土地利用規(guī)劃從制定到實施，是一個動態(tài)的過程，“一張圖紙”不可能包打天下，因此土地利用規(guī)劃本身應(yīng)該是動態(tài)變化的，而不是靜止不變的。土地利用規(guī)劃與現(xiàn)實中的土地開發(fā)、利用與保護之間存在一種互動的關(guān)系，規(guī)劃對于土地開發(fā)、利用與保護具有引導(dǎo)、調(diào)控和規(guī)范的作用，但現(xiàn)實中的土地開發(fā)、利用與保護由于受到多種因素的影響并不可能完全按照土地利用規(guī)劃來進行，因此極有必要根據(jù)現(xiàn)實的土地利用情況及時調(diào)整與修改土地利用規(guī)劃，當土地的開發(fā)與利用已經(jīng)造成或有可能造成土地生態(tài)環(huán)境破壞發(fā)生時，就應(yīng)當及時修改土地利用規(guī)劃，以避免土地生態(tài)環(huán)境破壞的發(fā)生。

其次，要逐步改革現(xiàn)行土地生態(tài)環(huán)境管理體制。對土地生態(tài)環(huán)境的管理與保護必須有一個行政主管部門來統(tǒng)領(lǐng)，因此，建議整合現(xiàn)有的環(huán)境保護、土地管理等部門的權(quán)限，建立一個統(tǒng)一的土地生態(tài)環(huán)境管理與保護部門，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)土地生態(tài)環(huán)境保護行政管理與監(jiān)督體系，以改變目前管理不到位的局面，提高土地生態(tài)環(huán)境保護的質(zhì)量與效率。

（二）加強市場建設(shè)

土地問題中的產(chǎn)權(quán)問題一直是制約市場調(diào)節(jié)的核心問題，糾正土地生態(tài)環(huán)境保護中的市場失靈，必須要優(yōu)化土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)制度是實行土地資源有償使用、完善土地資源價格稅費體系、實現(xiàn)土地生態(tài)環(huán)境保護等制度的基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)的明晰，可以為產(chǎn)權(quán)主體提供基于市場機制的內(nèi)在激勵，進而影響產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟行為，從而對土地資源的可持續(xù)利用與土地生態(tài)環(huán)境的保護產(chǎn)生非常重要的影響。土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括對土地的占有、使用、收益和處分四項內(nèi)容，其中土地使用權(quán)作為一種重要的產(chǎn)權(quán)，只要擁有這種產(chǎn)權(quán)的時間足夠長，就會激勵產(chǎn)權(quán)人去捍衛(wèi)自己的利益。因此在目前土地資源所有權(quán)不可讓渡的情況下，可以借用使用權(quán)制度來有效解決土地生態(tài)環(huán)境破壞問題，將土地資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，以激勵土地資源的使用者采用可持續(xù)的方法開發(fā)、利用土地資源，保護土地生態(tài)環(huán)境。

（三）建立健全土地生態(tài)保護法律體系

土地作為一項生產(chǎn)要素，其流轉(zhuǎn)必須按照價格機制進行。其中出現(xiàn)的許多問題都無法借助法律的強制性得到有效解決。因此，我國有必要盡快制訂直接針對土地生態(tài)保護的專門法律法規(guī)，提高立法層級，通過法律的形式明確土地生態(tài)保護的具體原則，為土地生態(tài)環(huán)境保護工作的順利開展提供確切的指引；明確土地生態(tài)保護的責任主體，使土地開發(fā)、利用與保護的各方都能明確自己的權(quán)利與義務(wù)，使行政機關(guān)在具體的執(zhí)法過程中能夠“有法可依”；明確土地生態(tài)保護的具體程序和相關(guān)制度，建立土地生態(tài)調(diào)查制度、土地生態(tài)信息公開制度、土地生態(tài)動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警制度、土地生態(tài)整治制度以及土地生態(tài)保護公眾參與制度，確保土地生態(tài)保護工作嚴格按照法定的程序開展；明確土地生態(tài)破壞的法律責任，特別是應(yīng)加大對行政管理主體行政責任的追究和對犯罪分子的刑事處罰，充分發(fā)揮法律的約束功能。與此同時，還應(yīng)當不斷協(xié)調(diào)土地生態(tài)保護專門法律法規(guī)與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系，避免法律沖突的發(fā)生。

五、結(jié)論

土地生態(tài)環(huán)境問題的社會性與公共性決定了對其的保護不可能單純依靠市場來實現(xiàn)，單純依靠市場調(diào)節(jié)將不可避免地出現(xiàn)市場失靈。但我國政府調(diào)控手段的落后，又導(dǎo)致政府在土地生態(tài)保護問題上頻繁出現(xiàn)政策失靈或失效。在市場失靈與政府失靈的雙重打擊下，我國土地生態(tài)環(huán)境惡化在所難免。要想從根本上解決我國土地生態(tài)環(huán)境破壞問題，就需要在完善政府干預(yù)與加強市場建設(shè)的同時，不斷建立健全土地生態(tài)保護法律體系，充分發(fā)揮法律在土地生態(tài)環(huán)境保護中的作用。土地生態(tài)環(huán)境的改善絕非易事，要想徹底解決土地生態(tài)環(huán)境破壞問題，還需要更多的努力和探索。

[1]中華人民共和國國土資源部.中國土地沙漠化概況，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/21tdr/tdbk/201106/t20110613_878377.htm，2015.

[2]中國互聯(lián)網(wǎng)新聞中心.中國水土流失面積達295萬平方公里，占國土面積30.7%，http://henan.china.com.cn/news/china/201311/M41984ABZK.html，2015.

[3]程 瑤.我國土地資源可持續(xù)利用的法律制度研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2009：4.

[4]人民網(wǎng).環(huán)保部國土部發(fā)布公報稱全國16%土壤面積遭污染，http://society.people.com.cn/n/2014/0417/c1008-24910096.html，2015.

[5][英]庇古.福利經(jīng)濟學（上冊）[M].臺北：臺灣銀行經(jīng)濟研究室編譯，1971.

[6]呂忠梅.超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新[M].北京：法律出版社，2003.