城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題探析

○王煒

（江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑設(shè)計(jì)與裝飾學(xué)院 江蘇 徐州 221116）

目前我國基本公共服務(wù)供給水平雖然明顯提高，卻仍面臨兩大難題：一是供給總量不足；二是供給在城鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重。實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神、全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求，也是我國形成惠及全民、權(quán)利平等的基本公共服務(wù)體系，優(yōu)化提高公共資源配置效率的重要舉措。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出，“基本公共服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”。關(guān)于基本公共服務(wù)內(nèi)涵的界定，對(duì)將義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、住房與就業(yè)納入基本公共服務(wù)范圍，一般沒有異議；對(duì)將公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共文化納入該范圍，尚有不同看法，也頗有爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，從公共基礎(chǔ)設(shè)施的自身屬性（自然壟斷屬性、公共物品屬性和外部性）以及公民享有文化權(quán)利的公平性角度來看，應(yīng)該把公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共文化納入到基本公共服務(wù)的范圍。

基本公共服務(wù)均等化的核心是機(jī)會(huì)均等。《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》也指出，基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無差異化。所以，筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是指城鄉(xiāng)居民享受基本公共服務(wù)的內(nèi)容和水平的均等化（消費(fèi)均等和結(jié)果平等）、服務(wù)設(shè)施和條件及資源占有的均等化（條件均等和起點(diǎn)平等）以及賦予人們相同的權(quán)利和機(jī)會(huì)（權(quán)利平等及制度平等），不因其身份的不同享有不同的待遇，也就是政府為全體居民在基本公共服務(wù)領(lǐng)域提供均等可得的服務(wù)。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀

1、非均等化現(xiàn)狀

（1）城鄉(xiāng)居民收入差距加大。2006年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為11759元，農(nóng)村居民則為3587元，相差8172元，而到了2013年這個(gè)差距則擴(kuò)大到了18059元。

（2）基礎(chǔ)教育的差距。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，辦學(xué)條件上，農(nóng)村基礎(chǔ)教育大多數(shù)硬件還很陳舊甚至缺失，城市小、初、高的學(xué)生人均擁有的儀器設(shè)備值分別是農(nóng)村學(xué)生的4.16倍、2.67倍和2.33倍；師資隊(duì)伍上，城市小學(xué)、初中的高學(xué)歷教師占比為96.33%和82.04%，農(nóng)村卻僅為65.12%和41.55%，城鄉(xiāng)高中高學(xué)歷教師占比也存在較大差距。

（3）公共衛(wèi)生的城鄉(xiāng)差距。該差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人員數(shù)量上。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源過分向城市和大醫(yī)院集中，不到40%的城鎮(zhèn)人口占有近60%的醫(yī)療資源。雖然近幾年國家下大力進(jìn)行城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，但是我們也應(yīng)看到，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障的覆蓋面仍然有限，各地發(fā)展不平衡，保障水平偏低，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展還很緩慢。

（4）養(yǎng)老保險(xiǎn)存在差距。2012年，城鎮(zhèn)居民參保率除少數(shù)省份外基本均在82%以上，農(nóng)村居民僅為18%左右；而基金收支及累計(jì)結(jié)余上，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為農(nóng)村的34倍、支出為57倍、結(jié)余為41倍，差距明顯。目前國家實(shí)行了合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，相信會(huì)對(duì)現(xiàn)狀有極大改觀。

（5）城鄉(xiāng)消費(fèi)支出的差距。2010—2012年，城市居民居住類支出依次為18491.1億元、21253.9億元、25872.3億元，分別是農(nóng)村居民的3.51、3.78、4.03倍；文教娛樂服務(wù)類支出9982.7億元、11066.3億元、12683.6億元，分別是農(nóng)村居民的3.85、4.04、4.37倍；通信類支出12422.7億元、15676.3億元、19762.2億元，分別是農(nóng)村居民的3.97、4.41、4.93倍。這些差距能夠在一定程度上反映了城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的非均等化情況。

2、非均等化的歷史根源

（1）特殊時(shí)期下的基于城市偏向的工業(yè)化戰(zhàn)略。在計(jì)劃體制下國家實(shí)行從農(nóng)村社會(huì)汲取物質(zhì)財(cái)富的稅費(fèi)機(jī)制模式，以農(nóng)促工的宏觀政策造成了農(nóng)村財(cái)富大量流失，加劇了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的不均等；到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，優(yōu)先配置工業(yè)資源、優(yōu)先保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法還沒有太大改觀，農(nóng)村財(cái)富依然被城市長(zhǎng)期剝奪，只是途徑和方式發(fā)生了變化，更加具有隱蔽性和迷惑性。

（2）農(nóng)村公共服務(wù)的制度外供給。農(nóng)村公共服務(wù)長(zhǎng)期處于國家財(cái)政和農(nóng)村集體組織供給（制度外供給）并存、以后者為主的財(cái)政格局，政府把從農(nóng)村獲取的公共資源投入到城市和國家建設(shè)中，使農(nóng)村公共服務(wù)供給一直處于邊緣化狀態(tài)，后期雖然有所調(diào)整，但農(nóng)村公共服務(wù)過度商品化、市場(chǎng)化，使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)急劇加重。

（3）城鄉(xiāng)二元的不對(duì)等制度。1958年我國建立的戶籍制度維護(hù)了社會(huì)公共資源在宏觀上的城鄉(xiāng)分配，同時(shí)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)又使戶籍制度的功能發(fā)生了異變；此外，權(quán)利不平等特別是選舉權(quán)利不平等的民主政治制度安排也導(dǎo)致了權(quán)利主體訴求結(jié)果的差異。

3、非均等化的現(xiàn)實(shí)因素

（1）城鄉(xiāng)有別的公共財(cái)政模式。改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中實(shí)施了一系列制度變革，在某些意義上來說反而固化和加劇了非均等化局面。特別是城鄉(xiāng)有別的公共財(cái)政模式，建設(shè)型財(cái)政使公共服務(wù)投入總量不足，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出始終處于居高不下的位置；公共資金在總體上還是偏向城市公共服務(wù)，使農(nóng)村自身發(fā)展能力越來越差，造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的惡性循環(huán)；而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度也對(duì)均等化起到了不應(yīng)有的逆向作用。

（2）基層政府的財(cái)權(quán)事權(quán)失衡。由于分稅制的實(shí)行，地方基層政府財(cái)力十分薄弱，不具備為農(nóng)村社會(huì)提供足夠公共服務(wù)和產(chǎn)品的能力；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往還承擔(dān)著許多省級(jí)以上政府的責(zé)任和支出，現(xiàn)實(shí)事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)權(quán)。

（3）缺乏民主的基層決策機(jī)制。決策過程中缺乏農(nóng)民參與和監(jiān)督，農(nóng)民很難表達(dá)對(duì)公共資源配置和資金支出的意愿，農(nóng)村的公共服務(wù)和產(chǎn)品供給在很大程度上取決于基層政府甚至是領(lǐng)導(dǎo)的偏好，偽農(nóng)村公共服務(wù)大量出現(xiàn)，官員好大喜功，浪費(fèi)大量有限的公共資源和公共資金。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展舉措

1、實(shí)行“四化”同步戰(zhàn)略

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，是實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)路徑，也是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)?！八幕辈皇枪铝⒌?，而是在相互關(guān)聯(lián)中發(fā)展的；“四化”的作用也不是單獨(dú)發(fā)揮的，而是在融合、互動(dòng)、協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)的。其中，關(guān)鍵在于推動(dòng)信息化與工業(yè)化深度融合推動(dòng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、使農(nóng)業(yè)更多得到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化支持，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

具體來說，“四化”同步的發(fā)展可以考慮如下途徑和策略：一是“三集中”，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)和中心村集中；二是“五個(gè)一體化”，城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、政策一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、社會(huì)管理一體化和城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)一體化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化屬于慢變量，其進(jìn)程是“四化”同步的關(guān)鍵。要充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的帶動(dòng)作用，對(duì)加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平的輻射作用，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)。

2、創(chuàng)新公共財(cái)政基本制度

公共財(cái)政是指國家或政府集中部分資源，為市場(chǎng)提供公共物品和服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為；公共財(cái)政是基本公共服務(wù)的必要條件和重要的物質(zhì)保證，政府要提供公共服務(wù)，就必須要有財(cái)政投入的支持。

從公共財(cái)政角度看，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理、基層財(cái)政自給能力不足、事權(quán)財(cái)權(quán)配置不對(duì)稱和轉(zhuǎn)移支付制度不完善是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的主要原因。因此，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政制度改革和創(chuàng)新就變得尤為重要。

（1）改變中央與地方財(cái)政的分配關(guān)系，完善省級(jí)以下財(cái)政分配體制。中央加快制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)框架內(nèi)具體制度的最低標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)省級(jí)政府加大對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付，提高支付規(guī)模；監(jiān)控地方財(cái)政運(yùn)行，實(shí)施省管縣的財(cái)政管理體制；建立政府、上下級(jí)間的基本公共服務(wù)問責(zé)制。

（2）改革轉(zhuǎn)移支付制度。以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，配合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，賦予地方更多的可支配資金。基礎(chǔ)公共服務(wù)不完善的，可采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的全覆蓋；條件好的，更多采用一般性轉(zhuǎn)移支付，地方政府則有更多的財(cái)力根據(jù)公眾對(duì)公共服務(wù)的偏好進(jìn)行投資決策。同時(shí)還應(yīng)建立激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制。

（3）調(diào)整完善地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和財(cái)政制度。改革財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，財(cái)政資金向社會(huì)事業(yè)、健康和教育等領(lǐng)域傾斜；改革地方財(cái)政管理制度，減少財(cái)政層級(jí)、調(diào)整稅收機(jī)構(gòu)設(shè)置；變公共財(cái)政為民生財(cái)政，加強(qiáng)地方政府自我發(fā)展和保障能力，建立民主的財(cái)政支出制度和程序。

（4）創(chuàng)新農(nóng)村基本公共服務(wù)供給制度。加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度；加快配套改革，以需求為導(dǎo)向、發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)的力量，提高供給效率，以信息化促進(jìn)基本公共服務(wù)科技化；建立多元參與機(jī)制，政府為供給主導(dǎo)，采用招標(biāo)、特許經(jīng)營等方式將部分職能交由市場(chǎng)，建立政府與民間組織的合作關(guān)系。

3、推動(dòng)配套制度改革

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的“絆腳石”除公共財(cái)政外，還有戶籍、土地、金融、管理等等。只有在城鄉(xiāng)一體化整體思路的指引下進(jìn)行一系列配套改革，才能使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。這里提出一些建議，僅供參考。

（1）改革二元戶籍制。在人口流動(dòng)性增強(qiáng)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)的背景下，戶籍作為二元結(jié)構(gòu)社會(huì)載體性產(chǎn)物的落后和不適應(yīng)情況凸顯（束縛人口流動(dòng)、固化二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、加劇城鄉(xiāng)貧富差距、人戶分離難以管理等），我們應(yīng)以戶籍改革為支點(diǎn)，夯實(shí)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)：剝離戶籍的福利性質(zhì)、增加農(nóng)民社會(huì)福利、逐步擴(kuò)大從移民到市民的制度通道、推動(dòng)與之相關(guān)的綜合配套改革。

（2）創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)前農(nóng)村土地制度一定程度上影響了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，阻礙了農(nóng)村基本公共服務(wù)進(jìn)程。土地對(duì)農(nóng)民既是生產(chǎn)資料，也是財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在制度創(chuàng)新時(shí)，必須考慮能否增加產(chǎn)出、增加財(cái)產(chǎn)的權(quán)利價(jià)值。這就要求我們：明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予相應(yīng)權(quán)能（國家是土地終極所有者，集體成為維護(hù)監(jiān)管者和公共服務(wù)提供者，農(nóng)民擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位和權(quán)利）；進(jìn)行土地管理體制改革，土地資源市場(chǎng)化，合理劃分權(quán)力并實(shí)施垂直管理；加強(qiáng)土地立法，完善現(xiàn)有法律法規(guī)，提供全方位的法律服務(wù)；建立與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度配套的其他制度或機(jī)制，如社保、戶籍、村民自治、土地市場(chǎng)化等。

（3）創(chuàng)建公共服務(wù)型政府。這也是建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。2012年7月《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)，明確提出“建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求”。標(biāo)志著我國進(jìn)入了民生政治政府時(shí)代，政府轉(zhuǎn)型已是時(shí)代驅(qū)動(dòng)。轉(zhuǎn)變政府職能，變管制為服務(wù)；建立新型的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系；推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，滿足民眾公益服務(wù)需求；強(qiáng)化社會(huì)管理，健全社會(huì)管理體系。

四、結(jié)語

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，基本公共服務(wù)不健全以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸之一。平等分享改革發(fā)展的成果和享受基本公共服務(wù)，是每一個(gè)公民應(yīng)有的權(quán)利，也是社會(huì)主義公平正義本質(zhì)的體現(xiàn)。加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略安排，也是建設(shè)和諧社會(huì)的必由之路。

[1]國務(wù)院：關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_21 87242.htm.2015-07-27.

[2]項(xiàng)繼權(quán)：基本公共服務(wù)均等化：政策目標(biāo)與制度保障[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（1）.

[3]中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：2006—2013年中國統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2007—2014.

[4]謝煥忠：2013年中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：人民教育出版社，2014.

[5]編寫組：新思想·新觀點(diǎn)·新舉措[M].北京：紅旗出版社/學(xué)習(xí)出版社，2012.