淺議創(chuàng)新基層社會管理

1978年改革開放后，我國經(jīng)歷了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與巨大的社會變遷。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的推動下，經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)工業(yè)化，2011年GDP總量超過日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長帶來經(jīng)濟(jì)繁榮的同時，深記得地改變了30年形成的集體主義再分配體制下的社會經(jīng)構(gòu)，并促使社會管理和社會建設(shè)逐步提上公共議程。社會結(jié)構(gòu)的深記得變動對基層社會的影響，直接體現(xiàn)為各類深層次社會矛盾和問題，同時對原有的社會管理體制提出了重大挑戰(zhàn)。

一、社會管理重心下移的基層困境

基層是社會管理的基石，是產(chǎn)生社會問題的重點領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中產(chǎn)生的各種社會矛盾，上訪、集訪數(shù)量的幾何經(jīng)數(shù)倍增，群體性事件的不斷發(fā)生，主要集中在基層，使得基層成為社會管理工作的主戰(zhàn)場。

（一）基層問題急劇增加，社會管理難度增大。

隨著分配制度的縱深推進(jìn)，將會觸及很大一部分人利益，特別是既得利益者的利益，新的利益調(diào)整方案不會十分成熟，社會秩序?qū)⒃谝欢ǔ潭壬系恼鹗幉豢杀苊?；計劃?jīng)濟(jì)體制下的“單位人”變成市場經(jīng)濟(jì)體制下的“社會人”，身份轉(zhuǎn)變將帶來系列變化，很多人都有一個較長的適應(yīng)期；2億多剩余農(nóng)業(yè)勞動力涌向城市尋找就業(yè)機(jī)會，城市中的自由人增多，流動性增強(qiáng)，城市社區(qū)的開放性不夠；農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空巢組、空巢村，以及留守老人、留守兒童的大量存在，產(chǎn)業(yè)空虛現(xiàn)象突出，村社的管理面臨更多新問題；金錢至上、享樂主義的價值觀盛行，一些誘發(fā)、滋生違法犯罪的消極因素不斷涌向，并有進(jìn)一步蔓延之勢，對違法犯罪還得繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，一些強(qiáng)制性手段依然不可或缺。

（二）基層權(quán)責(zé)失衡，社會管理難以協(xié)調(diào)。

在現(xiàn)行的行政管理體制下，基層政府的權(quán)力受到削弱，但是，基層面臨的各種突發(fā)性事件卻不斷增多，如自然災(zāi)害、人為事故、群體上訪等，發(fā)生時間突然，發(fā)生地點不一，都需要強(qiáng)有力地及時化解。這些事件的責(zé)任主體往往是基層政府，但一些必需的權(quán)限、資源并沒有配備給基層，因此，很多時候基層政府只能“赤膊上陣”，能夠采用的手段不多，方法較少，常常表現(xiàn)為心有余而力不足。特別是需要相關(guān)部門配合時，不能達(dá)到指揮統(tǒng)一、行動迅速，步調(diào)協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，往往導(dǎo)致處理問題遲緩，事態(tài)無法有效控制，很難取得令人滿意的效果。

（三）基層制度缺失，社會管理無章可循。

社會管理問題雖然由來以久，但是過去面對的問題相對簡單，引起的重視程度不夠，規(guī)范性明顯不足，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)文件，特別是沒有一部專門社會組織管理的基本法律。各個地方雖然也有一些社會管理的規(guī)章制度，但很多都是套用上級行政部門相關(guān)的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是應(yīng)付上級檢查的材料而已。在基層的實踐中，一方面不能通過法律的形式來規(guī)范社會管理活動，導(dǎo)致一些問題處理上的隨意性，并伴隨一些違規(guī)操作，其管理的合法性本身受到質(zhì)疑；另一方面，一旦缺乏具體的、切合地方實際的規(guī)章制度，一旦出現(xiàn)了問題，或者憑經(jīng)驗來處理，或者手忙腳亂，不知所措。

（四）基層保障不力，社會管理缺乏支撐。

近年來，隨著各地的經(jīng)濟(jì)條件的改善和各級領(lǐng)導(dǎo)的不同程度上予以重視，加大了財政對基層的社會管理基礎(chǔ)性條件的投入，軟件、硬件方面總體上都有了一定改觀。但由于基層社會管理問題持續(xù)增加，繁雜多樣，需要長期大量人力、物力、財力來支撐，并且，社會問題是持續(xù)動態(tài)出現(xiàn)，有大量的不可預(yù)測性因素，具有一定彈性的物質(zhì)保障體系建設(shè)更是不可缺乏。就目前來看，基層社會管理中最為突出的是人工矛盾和經(jīng)費支持問題，這兩個問題也是最為核心的問題，也是最難解決的兩個問題，而基層政府自身卻無法加以解決。保障不足雖然不能說是“做無米之炊\"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。

二、基層政府創(chuàng)新社會管理的路徑選

社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，必然帶來政治運作方式的變化，基層政府必須在面對復(fù)雜社會情境過程中反省和重建自身的管理模式。

（一）要明確政府在基層社會管理中的職能。

傳統(tǒng)基層社會管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通過對社會的強(qiáng)力管制來實現(xiàn)維護(hù)社會穩(wěn)定的目的。創(chuàng)新社會管理，應(yīng)首先認(rèn)識到政府在社會管理中雖然要起到主導(dǎo)作用，但不能包辦一切，要做到有所為有所不為。當(dāng)前形勢下，政府應(yīng)重點加強(qiáng)健全社會保障體系，搞好社會保障管理；有效控制人口增長，提高公民整體素質(zhì)；搞好功能規(guī)劃，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境；努力協(xié)調(diào)各方，構(gòu)筑協(xié)作性的公共治理網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)長效機(jī)制建設(shè)，建立健全科學(xué)有效的社會預(yù)警和公共危機(jī)處理的機(jī)制；完善就業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)造有利于擴(kuò)大就業(yè)的政策環(huán)境；完善社會管理的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)社會管理的透明度建設(shè)等。并且，要主動把一些可以放手的社會管理事務(wù)從政府管理中剝離出來，從而能夠更加專注政府管理中的核心任務(wù)。

（二）要充分發(fā)揮各類社會組織的積極作用。

在發(fā)揮政府的作用外，還需要發(fā)展和培育各種社會組織，建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機(jī)制，擴(kuò)大公民的有序政治參與。零散的公民個體通過自發(fā)組織的各種社會團(tuán)體、非營利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織集合起來，才能集中反映自己的意愿和訴求，有利于實現(xiàn)社會穩(wěn)定和良性運行。群團(tuán)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等承擔(dān)起一定的社會責(zé)任，在與政府合作中成長壯大，彌補(bǔ)政府管理中的缺位，從而實現(xiàn)管理者與社會的共同治理。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)公民和社會組織的社會責(zé)任感，社會每一個細(xì)胞都煥發(fā)活力。并且通過積極探索建立階段性分級緩沖處理社會矛盾體系，從自我約束、家庭化解、社區(qū)建設(shè)、社團(tuán)作用等方面發(fā)揮積極正面作用，增強(qiáng)社區(qū)群眾的認(rèn)同感和歸屬感，在各種組織中逐漸培養(yǎng)理性、平和的合格現(xiàn)代公民。

（三）要大力動員廣大公眾的社會參與。

社會是若干公民組成的社會共同體，任何一個公民不應(yīng)該只作旁觀者，理所當(dāng)然成為參與者和建設(shè)者。只有更廣泛的公民真正參與到社會管理之中，才能培養(yǎng)出對社會的熱愛，承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，以及對政府的認(rèn)同。社會管理是對全社會的管理，也是全社會共同參與的管理。人民群眾是社會管理和服務(wù)的對象，也是社會管理和服務(wù)的智慧源泉。只有讓人民群眾參與到與他們息息相關(guān)的社會管理的決策中來，才能調(diào)動廣大人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。當(dāng)然，政府相應(yīng)地做出回應(yīng)，提供有效的制度渠道、對話平臺和物質(zhì)保障，這是基層民主能夠得以有效開展的關(guān)鍵。只有民眾的參與熱情高漲的背景下，其自我生長、自我轉(zhuǎn)化、自我更新的能力就會愈發(fā)強(qiáng)大，他們才能逐漸成為公共事務(wù)的管理主體。

（四）要逐步形成科學(xué)的意見整合、利益引導(dǎo)機(jī)制。

近年來，除了行政事業(yè)單位人員外，還有企業(yè)、工廠的管理人才、技術(shù)人才等，自由職業(yè)者人數(shù)也越來越多，社會階層進(jìn)一步分化，加之城市化進(jìn)程中，進(jìn)城農(nóng)民工、城市移民等不斷增多，各個社會階層的生存狀況、利益訴求存在較大的差異，群體與群體之間的界限模糊，各個群體成碎片式分布，與此同時，當(dāng)某種矛盾被激發(fā)時，這種身份的認(rèn)同則又十分清晰，事態(tài)難以有效控制。因而多樣化的利益、多樣化的資源需要整合，個體需要融人群體之中去以獲得歸屬感和安全感。多樣化的思想觀念需要求同存異，包容多樣性，通過協(xié)商對話和平等交流，形成社會共識和擴(kuò)大社會認(rèn)同。對各方面利益進(jìn)行提煉，對各種觀念進(jìn)行正確引導(dǎo)，從而緩解社會沖突，消解社會矛盾。

基層政府不是全能政府，基層社會管理并不只是基層政府的單方責(zé)任與義務(wù)，它還需要上級部門的相關(guān)政策、資源的支持，同時，也需要社會組織和社會公眾的積極參與。因此，重新定位多方合作關(guān)系，構(gòu)建新型合作治理模式，是基層社會管理創(chuàng)新發(fā)展的方向。