要尊重，還是要實惠？——征地沖突中農民利益訴求的經驗性研究

李建標 付曉改 牛曉飛

（1.南開大學 中國公司治理研究院；商學院，天津300071）

一、引言

馬斯洛（Maslow）的需求層次理論將人的需求從低級到高級分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實現(xiàn)需求五個層次。其中生理需求、安全需求和社交需求屬于低一級的需求，尊重需求和自我實現(xiàn)需求屬于高級需求。征地過程中安全需求和尊重需求是農民的主要需求①文中安全需求指標選取就業(yè)滿意度、社保滿意度、補償款到位，尊重需求指標選取征地公告、補償公告與協(xié)商成功。，一旦這些需求得不到應有的滿足，被征地群體就極易產生抵觸情緒引起征地沖突。目前，征地沖突已發(fā)展成農村群體性事件重點關注的對象，且呈現(xiàn)出逐步攀升的態(tài)勢［1］，成為影響中國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要問題［2］。盡管《土地管理法》、《物權法》等法律的實施在一定程度上抑制了地方政府在執(zhí)行征地補償標準時就低不就高的行為，但仍未找到有效解決征地沖突的辦法［3］。

征地沖突的原因很多，葉劍平等（2006）認為補償款標準過低、農民談判權不足以及農民文化程度不高等造成征地沖突不斷［4］；王偉林（2009）認為征地沖突受就業(yè)、社保、對征地后社會生活的預期等因素的共同作用和影響［5］；史清華等（2011）認為就業(yè)問題、社會保障問題及農民參與權不足是主要原因［6］；蘭措卓瑪（2014）認為征地沖突頻發(fā)是因為失地農民的利益訴求得不到應有的關注和及時的滿足［7］。針對征地沖突的不同原因，鐘水映等（2008）認為提高農戶參與水平與征地補償標準以及提供更多非農經營和發(fā)展機會等能夠緩解［8］；劉祥琪等（2012）認為需要做到程序公正先于貨幣補償，同時還要對村集體挪用截留土地補償款的情況堅決予以杜絕［9］；劉祥琪等（2012）還認為，要想使農民能夠參與并分享城市化進程中帶來的土地增值收益，必須逐步完善有關征地的程序，重視農民參與制定征地補償標準［10］；豐雷等（2013）認為進行土地確權（如發(fā)放土地承包經營權證書等）能夠確保土地的穩(wěn)定性，從而緩解征地沖突［11］。

已有文獻為我們進一步深入研究提供了寶貴的思路，但現(xiàn)有文獻多是從單一視角考察征地沖突的原因和治理措施，還沒有深入到征地沖突中當事人的行為演化、決策認知和制度記憶層面。我們將被征地農民作為征地沖突中的主要當事人，從安全需求和尊重需求的角度考察其行為和決策認知特征，并將年齡、性別和文化程度等因素納入研究范疇追溯當事人制度記憶的先驗信念。在厘清征地沖突中當事人的行為決策和認知機制的基礎上，提出分層治理的設想，為政府的決策提供信息支持。

二、理論分析與研究假設

（一）安全需求與征地沖突

建國66年以來，我國農村的土地制度安排前30年經歷了由私營到集體的演變，后30年則是由集體到私營的變遷。每一次的土地制度變革都在農民心里打上了深深的制度烙印，影響其行為和決策。同時，適應著農村生產力的發(fā)展，農民對土地的“交易”也是在“討價還價”中不斷更新自己的信念。計劃經濟時期，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略形成工農產品價格剪刀差，過度“透支”農業(yè)，加大城鄉(xiāng)收入差距。另外，戶籍制度嚴格限制城鄉(xiāng)之間流動，農民在計劃經濟體制下溫飽問題難以解決，追求僅限于基本的安全需求［12］。家庭聯(lián)產承包責任制是一次沒有損失方的“帕累托改進”式的改革，調動了農民的勞動積極性，提高了生產效率，溫飽問題得到解決［13］，農民開始思考溫飽以外更長遠的安全需求滿足，比如社保和就業(yè)。隨著改革開放的深入，城市化過程需要農民的土地，部分農民的土地被征用。而當前的征地政策多采用一次性較低的補償措施，且忽視農民的長遠利益，將失地農民與城市居民差別對待，導致現(xiàn)行安置途徑不足以為失地農民提供長期穩(wěn)定的生存和養(yǎng)老保障［14］。而我國龐大的老年人口規(guī)模和“未富先老”的基本國情更需要養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障［15］。在此狀況下，失地農民的安全需求得不到滿足，出現(xiàn)較大的心理落差，在制度記憶的先驗信念誘導下，極易通過集會、靜坐、圍堵、游行等沖突行為爭取自身利益。因此提出假設H1。

H1a 就業(yè)滿意度與征地沖突負相關；

H1b 社會保障滿意度與征地沖突負相關；

H1c 補償款到位與征地沖突負相關。

（二）尊重需求與征地沖突

計劃經濟時期重工輕農政策違背了“要素價格均衡理論”，忽視了具有比較優(yōu)勢的勞動密集型產業(yè)而發(fā)展不具有比較優(yōu)勢的資本密集型產業(yè)，導致城鄉(xiāng)收入差距加大，農民極其貧困［12］，溫飽問題是當時最急切的需求，這種狀況下農民缺乏對就業(yè)與社保等長遠利益的關注。該時期的農民沒有尊重方面的制度記憶，被動地接受行政命令已成習慣。在市場化及家庭聯(lián)產承包責任制實施的新背景下，生產效率極大提高，基本解決了農民的溫飽問題，大量剩余勞動力涌向城市尋找就業(yè)機會，在一定程度上增加了他們的收入［13］。農民對征地不再像以前那樣“愚昧無知”，開始關注長遠利益需求。蘭措卓瑪（2014）認為失地農民表面上是對補償、就業(yè)、社保不滿，其實質是缺乏知情權、參與權和申訴權等尊重方面的滿足［7］。我國《土地管理法》第四十八條關于“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”的規(guī)定，給予政府首先提出分配方案的“先發(fā)優(yōu)勢”。在現(xiàn)行征地程序安排下，處于“劣勢地位”的農民不能完全參與征地利益分配過程，充分表達意見，獲取土地所有權人應有回報，才是引發(fā)失地農民征地沖突問題的深層根源［16］。為此提出假設H2。

H2a 看到征地公告負向影響征地沖突；

H2b 看到征地補償公告正向影響征地沖突；

H2c 協(xié)商成功與征地沖突負相關。

（三）安全需求、尊重需求與征地沖突

我國農村的土地制度跨越了以重工業(yè)發(fā)展為主的計劃經濟時期和以家庭聯(lián)產承包責任制為標志的市場經濟時期，不同的制度記憶導致農民利益關注的變化。如圖1所示，橫軸為時間軸t，縱軸代表關注度θ。在E點左側，農民對安全需求的關注度高于尊重需求的關注度；在E點右側，情況則相反。即t1前農民更看重安全需求，之后農民對尊重需求的關注度超過了安全需求。

圖1 安全和尊重需求曲線圖

計劃經濟時期以重工業(yè)為主的發(fā)展政策“隱性”剝奪農民，加大了城鄉(xiāng)收入差距，農民溫飽問題得不到解決。此時，農民對尊重需求的關注度較低，更看重安全需求。隨后的家庭聯(lián)產承包責任制實現(xiàn)了“帕累托改進”，賦予農民剩余索取權，提高了生產效率，基本解決了溫飽問題，農民開始關注較為長遠的安全需求滿足，對尊重需求的敏感度提高，但仍然低于安全需求，仍然處在t1左側；改革開放以來，《土地管理法》和《物權法》從僅關注短期利益的補償款問題升級到兼顧長期利益的就業(yè)、社會保障問題［6］，且就這些問題賦予了清晰的定量指標，實施較容易。針對安全需求也提出了一些解決對策，比如鼓勵創(chuàng)業(yè)、補償款到位以及社保措施等［5，8，11］，使得農民的安全需求得到了較好滿足。農民對安全需求的敏感度提升較為緩慢，而對尊重需求的敏感度提升較快，兩者更接近E點。同時，我國正在面臨溫飽后公眾訴求“升級”的趨向，社會參與意識增強，開始追求征地過程中的知情權、參與權等的滿足［7］。然而，法律賦予農民的這些權利普遍只是停留在紙上［17］，落實問題還有待完善。農民對尊重需求的關注以及現(xiàn)實落差導致其更渴求尊重需求的滿足，此時處于圖1中t1的右側，即農民對尊重需求的關注度高于安全需求。據此提出假設H3。

H3 與安全需求相比，失地農民當前更看重尊重需求。

（四）年齡、性別、文化程度與征地沖突

如上所述，我國的土地制度經歷了“大鍋飯”的計劃經濟時代到家庭聯(lián)產承包責任制下的市場經濟時代，需求層次由簡單的安全需求到長遠利益的關注再到尊重需求的渴求。在此期間出生的農民具有不同的經歷體驗，導致征地沖突中不同年齡層次農民的關注點有所差異［20］；另外，我國男性一家之主的地位賦予其承擔更多的家庭和社會責任，在面對征地沖突時考慮問題比女性可能更為全面；目前農民的文化程度有所提高，其利益訴求能力有所加強，面對征地沖突時關注點較之文化程度較低的農民也會有所差異［18］。如劉楊等（2006）、蘭措卓瑪（2014）和陳志剛等（2009）認為征地沖突中農民的行為因年齡、文化程度不同而存在差異，年齡越小對未來發(fā)展的不確定性更感到恐慌，更容易做出維權行為，而文化程度越高，自我財產保護的意識越強，更容易發(fā)生征地沖突［7，19，20］。據此提出假設 H4。

H4a 征地沖突中不同年齡的農民利益訴求具有異質性；

H4b 征地沖突中不同性別的農民利益訴求具有異質性；

H4c 征地沖突中不同文化程度的農民利益訴求具有異質性。

三、研究設計

（一）數(shù)據來源和變量定義

本文數(shù)據來源于某研究機構開展的失地農戶調查的實測數(shù)據，該機構于2010年7-9月在蘇州吳中區(qū)、山東滕州市、四川雙流縣以及北京朝陽區(qū)進行3個月的入戶調查，有效樣本633個。征地沖突有兩個變量可以選擇，一個是在征地過程中農民個體是否發(fā)生征地沖突，另一個是在征地過程中發(fā)生的農民集體上訪等沖突事件農民個體是否積極參與。描述性統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，征地過程中發(fā)生征地沖突的有294人，占比46.43%，對于征地過程中發(fā)生的農民集體上訪等沖突事件是否積極參與來講，選擇是的僅有217人，占比34.32%。為了更好地考查征地沖突，這里選擇前者。

變量定義見表1，其中被解釋變量為征地沖突，發(fā)生沖突賦值1，否則0；解釋變量包括就業(yè)滿意度、社保滿意度、補償款到位、看到征地公告、看到補償公告和開工前協(xié)商成功。其中前三個解釋變量定義為安全需求變量，后三個定義為尊重需求變量。劉楊等（2006）認為家庭人均收入水平與家庭非農就業(yè)率［19］、陳晨等（2004）認為居住區(qū)和工業(yè)區(qū)相距太遠造成就業(yè)成本過高［16］；史清華等（2011）認為發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)對征地的意愿存在差異，也導致其征地沖突中利益訴求差異［6］。據此，控制變量選取家庭勞動力占比［19］、家庭收入在本地的水平［16］和所在地區(qū)［6］。

表1 變量定義

（二）研究模型

被解釋變量是二值分類變量，故采用probit回歸模型。回歸方程如下

3個具體模型分別為

模型（1）考察被征地農民的安全需求，模型（2）考察尊重需求，模型（3）是模型（1）和（2）的綜合考察。

四、結果分析

（一）描述性統(tǒng)計

受訪對象中男性占比86.57%。31歲到60歲的占比78.83%。受訪農戶中家庭人數(shù)范圍從1人持續(xù)到7人，其中主要為3人（31.12%）、4人（23.54%）和5人（27.17%）。家庭勞動力人數(shù)集中在2人（47.71%）、3人（22.43%）和4人（16.27%）。高中及以上的占比為16.27%、初中的占比42.50%、小學及以下的占比41.23%。受訪農戶中家庭收入在本地處于較高水平的占比33.65%、中等水平55.61%、較低水平10.74%。樣本中有133個來自蘇州吳中區(qū)，143個來自山東滕州市，152個來自四川雙流縣，155個來自北京朝陽區(qū)。

62.72%的受訪農戶在征地開工前沒有收到征地補償款，僅有37.28%的受訪者在征地開工前收到了補償款。對于就業(yè)而言，34.60%的受訪者選擇不滿意，65.40%的受訪者對就業(yè)感到滿意。進一步詢問，發(fā)現(xiàn)問題集中在征地后未安置就業(yè)、就業(yè)難以及當?shù)仄髽I(yè)不招工?？梢钥闯觯蜆I(yè)仍然是征地沖突的重要影響因素。對于社保而言，45.02%的受訪者不太滿意，進一步訪談發(fā)現(xiàn)，農村社會保障較少甚至缺失以及養(yǎng)老保險的缺乏是影響社保滿意度的重要原因。

62.09%的受訪者在征地過程中沒有看到征地公告和補償公告?？梢钥闯?，征地過程中存在著忽視農民參與征地過程的情況，農民在征地中處于弱勢地位，是信息弱勢者，其利益容易受損。在征地時，與農民談妥并達成協(xié)議的占到調查人數(shù)的42.97%，57.03%的農戶并沒有達成協(xié)商同意。具體的描述性統(tǒng)計見表2。

表2 主要變量統(tǒng)計分析結果

（二）結果分析

運用stata統(tǒng)計軟件對這633個樣本擬合probit模型，結果如表3所示。

表3 回歸結果

模型（1）的結果發(fā)現(xiàn)，就業(yè)滿意度和社保滿意度與征地沖突存在負相關關系，且回歸系數(shù)分別在1%和10%的水平上具有統(tǒng)計顯著性，即被征地農民對就業(yè)以及社會保障越滿意，就越少發(fā)生征地沖突，支持假設H1a和H1b。這充分說明土地對農民的重要性——安全需求的物質保障，農民一旦失去土地必須有替代的物質保障滿足其安全需求。補償款到位在10%的水平上與征地沖突顯著負相關，即開工前若補償款發(fā)放到位，征地沖突就明顯減少，支持假設H1c。

模型（2）的結果發(fā)現(xiàn)，征地公告與征地沖突存在顯著的負相關關系，表明看到征地公告的被征地農民較少發(fā)生征地沖突，支持假設H2a。征地補償公告與征地沖突在1%的水平上顯著，且其系數(shù)為正，這說明補償公告激化了征地沖突，可能的原因在于農民看到征地公告會產生“一夜暴富”的預期，但補償公告并沒有像想象的那樣刺激，產生心理落差激發(fā)負面情緒，加劇沖突，支持假設H2b。協(xié)商成功在1%的水平上負向影響征地沖突，即若征地開工前沒有協(xié)商成功，則會加劇征地沖突，支持假設H2c。

模型（3）綜合考察安全需求和尊重需求對征地沖突的影響。結果發(fā)現(xiàn)，各個解釋變量回歸系數(shù)的大小略有變化，但其正負號和統(tǒng)計顯著性水平并沒有實質變化，即各個解釋變量和被解釋變量的相關關系與模型（1）和（2）中的完全一致。此時尊重需求的三個指標顯著性水平均高于安全需求的三個指標，支持假設H3。隨后，通過logistic回歸進行穩(wěn)健性檢驗，與上述檢驗結果基本一致。

將年齡、性別、文化程度等因素作為分類標志對被征地農民樣本做進一步的分類研究。樣本按年齡分為小于等于40歲、大于40歲且小于等于60歲和大于60歲三類，并采用One-Way ANOVA（F值）檢驗和Kruskal-Waillis檢驗（K值）。結果顯示，征地沖突、就業(yè)滿意度、補償款到位和協(xié)商成功等變量的均值和分布均存在顯著差異，而社保滿意度、征地公告和補償公告則不受年齡的影響；按照性別將樣本分類并采用Mann-Whitney U檢驗和T檢驗，結果發(fā)現(xiàn)，征地沖突、安全需求和尊重需求的均值及分布均不存在顯著差異；按照文化程度將樣本分為小學及以下與初中及以上兩類，并采用 Mann-Whitney U檢驗和T檢驗，結果發(fā)現(xiàn)，征地沖突、安全需求和尊重需求等的均值及分布均存在顯著差異①樣本中年齡小于等于40歲的有189人，大于40歲且小于等于60歲的有340人，大于60歲的有104人；樣本中男性有548人，女性有85人；樣本中文化程度初中及以上的有372人，小學及以下的有261人。。進一步的分類回歸結果見表4。

如表4所示，年齡分類回歸結果表明，被征地農民樣本都關注就業(yè)滿意度，安全需求的其他兩個指標青年人不關注，中年人還關注社會保障但不關注補償款到位，老年人關注補償款到位但不關注社會保障；青年人對尊重需求的三個指標都很關注，中年人僅關注其中的補償公告和協(xié)商成功，老年人對三個指標都不關注，支持假設H4a。

表4 分類回歸結果

青年人只關注就業(yè)而不考慮社會保障和補償款，可能是因為他們有更好的預期和勞動能力，眼前的補償款和較為遙遠的社會保障都不如一個較好的就業(yè)來得實惠。中年人除了就業(yè)還關注社會保障而忽略補償款，可能是中年人對社保有著更切實的體驗式需求——不久的將來他們就會享受到社會保障。老年人關注就業(yè)和補償款而忽略社會保障，是因為我國的社會保障制度是改革開放的產物，他們沒有這方面的制度記憶，對新的制度安排沒有切實的體驗，對現(xiàn)金的偏好倒是說明了他們清楚自己的自然生命周期。至于關注就業(yè)，可能更多的是為自己的兒孫著想。尊重需求中的三個指標青年人全都關注，中年人關注其中的兩個，老年人一個也不關注，這種偏好分布有著重要的時代特征。中青年人享受到了改革開放的物質收益，安全需求得到了相對滿足，追求尊重需求是自然的事情，中年人追求的尊重更實惠一些，老年人的中青年時代是計劃經濟時期，他們被動地接受命令安排已經習慣，不會主動地表達自己的偏好和期望，更不用說與別人“討價還價”。

性別分類回歸結果顯示，安全需求和尊重需求的所有指標男性都關注，其中對就業(yè)和補償公告給予了更多的注意，女性則關注了較少的指標——安全需求中的就業(yè)和尊重需求中的協(xié)商成功。和女性相比，男性不僅關注尊重需求的結果，也關注其過程，女性只看重尊重需求的結果而忽略其過程。男性考慮問題可能更為全面，這是因為男性承擔了更多的家庭和社會責任，支持假設H4b。

文化程度分類結果顯示，初中及以上文化的農民關注所有的安全需求指標和尊重需求指標中的征地公告與補償公告，小學及以下文化的農民僅關注安全需求指標中的就業(yè)和尊重需求指標中的補償公告與協(xié)商成功，支持假設H4c。這種偏好結構說明一定的文化水平能夠增加自身利益訴求的能力，在尊重需求中也追求談判過程中的自我表現(xiàn)，而較低的文化水平導致其眼光狹隘，只能訴求“看得見摸得著”的現(xiàn)實利益。

五、研究結論與政策建議

本文利用實際調查數(shù)據實證分析征地沖突中農民的利益訴求，并按照年齡、性別、文化程度對研究樣本進行分類回歸分析，探尋征地沖突中農民利益訴求行為的認知特點。主要研究結論包括：（1）不論年齡、性別、文化程度如何，就業(yè)始終是農民的關注重點。主要是由于土地資源為農民提供基本的安全需求，農民對土地抱有較高的預期，因此，以就業(yè)等形式對土地進行定價時他們就特別看重。（2）青年人關注尊重需求的所有指標，中年人僅關注其中的兩個指標，老年人則不關注尊重需求的任何指標。因為社會的發(fā)展造就了農民不同的制度記憶和偏好導向，也就使其認知演化和決策具有了不同的標志特征。（3）在決策過程中，男性農民對安全和尊重需求的所有指標都關注，而女性僅關注兩類需求中的兩個結果指標。（4）一定的文化水平能夠強化人的利益訴求能力，農民在追求尊重需求中關注談判過程的自我表現(xiàn)就是這種能力的體現(xiàn)，而文化水平較低的農民較看重眼前的實惠。

基于上述結論，在征地過程中，針對征地中農民的沖突行為，以下建議值得考慮：（1）治理征地沖突最根本的解決方式是政策的標準化和相對穩(wěn)定性，管理當局的頂層設計應該讓征地過程中的當事人形成強烈的制度遵從信念，這也是我們常說的“依法治理”。當然，制度遵從信念的形成依賴于制度設計的參與約束和激勵相容。也就是說，征地制度設計中要有農民的參與，且要充分考慮他們的參與約束和激勵相容，這也是十八屆四中全會的題中之義。在具體的實施過程中達到公平和效率相一致的社會福利最大化，如農村的拆遷中補償標準不應該以農戶的建筑面積為基數(shù)進行補償，而應該按照宅基地面積制定補償方案。（2）治理征地沖突的策略不能“一刀切”，需根據具體的對象分層治理，這就要求政策執(zhí)行者做深入細致的工作，對不同年齡、性別和文化程度的人有重點地突破。如可以先與被征地農戶的女主人溝通，再譬如，對于年輕人則要更多地強調尊重需求，增加其在征地過程中的知情權、參與權與申訴權；對于老年人則要以安全需求為主，滿足其心理預期。

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