多元并舉建設(shè)長(zhǎng)沙市望城區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施

毛敏孜 鞠一卓 蔡宗恒 魏子航 胡湘駿(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410079)

一、調(diào)研背景

在我國(guó)老年人口展現(xiàn)出的基數(shù)大、增速快、高齡化、失能化、空巢化等特點(diǎn)與我國(guó)未富先老的國(guó)情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)疊加在一起的情況下，目前養(yǎng)老問題日趨嚴(yán)峻。同時(shí)，越來越多農(nóng)村青壯年進(jìn)城打工所導(dǎo)致的空巢老人爆發(fā)式增長(zhǎng)也使得農(nóng)村老齡化的問題更加突出。

而且，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度發(fā)展不平衡，絕大部分農(nóng)村地區(qū)尚未建立完善的社會(huì)養(yǎng)老保障制度;長(zhǎng)期以來，農(nóng)村養(yǎng)老保障又主要依賴于家庭養(yǎng)老;養(yǎng)老保障的覆蓋面小，保障水平低，養(yǎng)老保障制度的管理水平也較低，使得農(nóng)村養(yǎng)老問題進(jìn)一步突出。

在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村的發(fā)展也不及城市迅速。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村的養(yǎng)老院、日間照料中心、配餐中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)薄弱，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊甚至為零。以望城區(qū)為例，基本上養(yǎng)老院的覆蓋率僅達(dá)到每鎮(zhèn)一個(gè)基本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)且基礎(chǔ)設(shè)施落后，并不能滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求。

二、望城區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的主要問題及分析

1.存在的主要問題

(1)老年人對(duì)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)知度不高

盡管現(xiàn)在大部分老年人在退休之后有自己的收入來源，但是由于我國(guó)鄉(xiāng)村養(yǎng)老體系建設(shè)不健全，所以絕大多數(shù)老年人自己的收入來源并不能滿足退休后日常生活的需求，多數(shù)老年人仍完全或部分依賴子女以保證正常的生活。在此次調(diào)研過程中，雖然老人大都具備居住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)條件，但27%的老人表示對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不了解，其他部分老人對(duì)敬老院不存在負(fù)面評(píng)價(jià)，但都為道聽途說，普遍不清楚具體情況，認(rèn)可度不高，對(duì)于養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)僅停留在兒女供養(yǎng)基礎(chǔ)上。而寄住在敬老院的老人則普遍對(duì)敬老院評(píng)價(jià)滿意。

(2)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量總體不足

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家對(duì)于養(yǎng)老問題的愈加重視，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量相對(duì)于以往有了一定程度的提高。但從總體來看，望城區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)目前還存在短缺現(xiàn)象。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的形式也比較單一，普遍存在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形式還是敬老院。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)望城區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量與該地區(qū)老年人總數(shù)存在較大落差。且養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展情況相當(dāng)不平衡，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有大型敬老院(即能容納100-200人)，如高塘嶺鎮(zhèn)、雷鋒村目前都只有一個(gè)屬于福利性質(zhì)的大型敬老院，而天華村目前還沒有敬老院。對(duì)于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在很大問題。在未來農(nóng)村養(yǎng)老壓力進(jìn)一步增大時(shí)，將無法滿足養(yǎng)老需求。

(3)部分養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量不高

我們從長(zhǎng)期居住敬老院的老人口中了解到有些敬老院的建設(shè)情況并不理想。其衛(wèi)生及管理方面均未達(dá)標(biāo)，設(shè)施建設(shè)也不完善，老人們普遍不愿意長(zhǎng)久居住。而且即使在條件較好的敬老院，也缺乏一些必要醫(yī)療護(hù)理設(shè)備，導(dǎo)致許多老人詢問后都不愿意居住。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的形式單一，且總體發(fā)展不均衡，只有距離望城城區(qū)較近的農(nóng)村地區(qū)才具有相對(duì)完善的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施。

(4)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員數(shù)量不足問題突出

農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員配備方面總體而言存在不足，入院老人總數(shù)不斷增加，而工作人員增加速度明顯滯后，出現(xiàn)護(hù)理人員數(shù)量短缺問題。以高塘嶺鎮(zhèn)敬老院為例，高塘嶺鎮(zhèn)敬老院屬于十分規(guī)范的敬老院，敬老院床位為150個(gè)，配備有工作人員12個(gè)(管理人員5個(gè))，護(hù)理人員3個(gè)。目前已有110個(gè)老人入住，基本上全為長(zhǎng)期居住老人，平均1個(gè)護(hù)理人員要照顧35個(gè)老人，護(hù)理人員數(shù)量短缺問題尤其突出。偏遠(yuǎn)地區(qū)的敬老院護(hù)理人員更加稀少，難以保障敬老院提供的服務(wù)質(zhì)量。這也反映出農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨人才短缺問題。

2.相關(guān)原因剖析

(1)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施承辦單位及經(jīng)費(fèi)來源單一

總體來說，望城區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施都為政府承辦的敬老院，幾乎沒有社會(huì)化資本投入。且在養(yǎng)老院運(yùn)營(yíng)期間，政府還需要持續(xù)性地給予補(bǔ)貼。長(zhǎng)此以往，政府壓力巨大，因此也難以滿足養(yǎng)老院需要耗資的物資填備。此外，在養(yǎng)老院衛(wèi)生與管理方面也容易因資金不足而難以保證質(zhì)量。如此一來，老年人普遍不愿意居住，形成惡性循環(huán)。

(2)老年人養(yǎng)老觀念落后

養(yǎng)兒防老是中國(guó)人自古就有的傳統(tǒng)。在人們的傳統(tǒng)觀念里，養(yǎng)育子女不僅是一份責(zé)任和義務(wù)，也是為了自己年齡大了以后能有個(gè)依靠，指望子女照料來安享晚年。而這種想法在農(nóng)村老年人身上體現(xiàn)得更為明顯。大多數(shù)農(nóng)村老年人都認(rèn)為養(yǎng)老是兒女的責(zé)任，同時(shí)根據(jù)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，正是由于“養(yǎng)兒防老”這種傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念至今還是根深蒂固，望城區(qū)農(nóng)村老年人普遍不愿意到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活，且視其為兒女不孝的體現(xiàn)。

(3)尚未形成全方位多層次的養(yǎng)老體系

養(yǎng)老體系主要是由家庭養(yǎng)老體系和社會(huì)養(yǎng)老體系一起組成，而在我國(guó)歷史上往往是家庭養(yǎng)老體系承擔(dān)了大部分的養(yǎng)老責(zé)任，社會(huì)養(yǎng)老體系并不發(fā)達(dá)。隨著我國(guó)對(duì)養(yǎng)老業(yè)的關(guān)注度逐漸加強(qiáng)，十二五期間，民政部決定，連續(xù)五年開展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)年活動(dòng)，用多元方式來解決養(yǎng)老問題。但由于全省剛開始進(jìn)行全面的養(yǎng)老體系建設(shè)，湖南省尚未形成全方位、多層次的養(yǎng)老體系，我們調(diào)查的望城區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于湖南省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的一部分，也不可避免地存在許多問題。

三、望城區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新路徑

1.因地制宜盤活民資

目前望城區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施大都全為政府承包，可結(jié)合實(shí)際情況，適當(dāng)加大社會(huì)化力量，以不同方式建設(shè)各類養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，充分滿足多種層次和形式的養(yǎng)老需求。

針對(duì)已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)并取得了一定盈利的養(yǎng)老院，其瓶頸在于缺乏護(hù)理設(shè)施，相較城市內(nèi)的養(yǎng)老院競(jìng)爭(zhēng)力不足，這一資金缺口很難在短期通過政府或者提高收費(fèi)解決，故可以考慮和社會(huì)上具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，通過融資租賃展期和降低融資成本。

對(duì)于還未建立養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施且財(cái)力相對(duì)不足的區(qū)域，可采取BOT等模式，政府部門通過與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，項(xiàng)目公司通過行使收費(fèi)權(quán)回收項(xiàng)目的投資成本同時(shí)獲取利潤(rùn)。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的區(qū)域，應(yīng)大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，可以充分利用資源，安排一個(gè)護(hù)工照顧多個(gè)住得較近的老人。并可考慮建設(shè)類似幸福院形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即采取“集體籌一點(diǎn)、個(gè)人掏一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)”的方式募集資金

而對(duì)于離城市較近的農(nóng)村，可采用政府出地，社會(huì)資金投入輔以農(nóng)村資金參股的形式，以較好的自然環(huán)境為特色，吸引一部分城市老人入住，獲取適當(dāng)盈利。

2.多元政策補(bǔ)貼緩解財(cái)政壓力

目前政府的養(yǎng)老投資同質(zhì)化和兩級(jí)分化現(xiàn)象嚴(yán)重，而巨大的直接投資需求也帶來了較大財(cái)政壓力，因此我們建議化直接投入為多元化補(bǔ)貼，例如:針對(duì)五保老人較多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加大伙食，日常用品，煤氣水電等生活補(bǔ)助的力度;針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，除資金補(bǔ)貼外還可以通過撥地，公共設(shè)施改造等方式減免土地房屋的開支以吸引投資;針對(duì)近郊地區(qū)的養(yǎng)老院，適當(dāng)進(jìn)行稅收上的優(yōu)惠以幫助其與城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抗衡。

3.強(qiáng)化宣傳轉(zhuǎn)變固有傳統(tǒng)觀念

望城區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，一個(gè)重大困難在于公眾對(duì)養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)普遍持排斥態(tài)度。相當(dāng)部分老人寧愿住在家中，而不愿到養(yǎng)老院生活。政府可以通過體驗(yàn)教育的方式讓老人和家人到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參觀，同時(shí)搭配入住老人的親身宣傳，逐步打消對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的疑慮，子女方面通過訪談、講座等形式進(jìn)行教育，并將典型事例通過媒體進(jìn)行宣傳，從而讓更多老人接納養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，更好地發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用。

4.以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)促進(jìn)望城區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展

城市與農(nóng)村是相互聯(lián)系、緊密結(jié)合、有機(jī)融合的兩個(gè)部分，對(duì)任意一方發(fā)展的忽視，都會(huì)阻礙整體的有機(jī)發(fā)展，故應(yīng)充分發(fā)揮城市的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城市養(yǎng)老事業(yè)向農(nóng)村延伸，著力形成城鄉(xiāng)一體蓬勃發(fā)展的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新格局。例如，政府可鼓勵(lì)城市較為成功的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)企業(yè)到農(nóng)村開辦分支養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，憑借農(nóng)村較好自然環(huán)境和企業(yè)自身品牌效應(yīng)，吸引部分城市老人入住。農(nóng)村則出讓寬裕土地資源，也可投入一部分集體資金入股，為農(nóng)村老人入住謀取大部分優(yōu)惠。同時(shí)政府也為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開辦給予補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。城市帶動(dòng)農(nóng)村，從而在整體上推動(dòng)全市養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著老齡化的不斷加劇，現(xiàn)有的養(yǎng)老設(shè)施已不能滿足龐大老年群體的需求，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村。為了改善農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量，緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力過大問題，應(yīng)結(jié)合地區(qū)情況，應(yīng)用多種方式，開拓農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新路徑。