關(guān)于財(cái)政科技投入問題的研究

呂 紅(滿洲里市教育局，內(nèi)蒙古 滿洲里 021400)

本文立足于我國科技資金投入發(fā)展及現(xiàn)狀，剖析了我國政府財(cái)政性科技資金投入和管理中存在的突出問題，并從如何加大投入強(qiáng)度、提高資金使用效益、構(gòu)建投入產(chǎn)出評價(jià)體系、規(guī)范資金使用管理等幾個方面提出完善科技投入管理的對策建議。

財(cái)政科技投入;效益;評價(jià);管理

一、我國政府財(cái)政性科技資金投入發(fā)展概況

(一)科技投入規(guī)模逐漸擴(kuò)大

回顧新中國成立60年來我國科技投入軌跡，下面一組數(shù)字有力地說明了期間巨大的變化:建國之初，1953年財(cái)政科技投入只有5600萬元，2009年達(dá)到1512億元，30年間增長了40多倍，2010年更是達(dá)到1890億元，創(chuàng)歷史新高。近年來，我國科技投入飛速增長，“十一五”期間中央財(cái)政科技收入年均增長20%。2010年，全社會研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出接近7000億元，居世界第3位。研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量1年均增長13%，2010年接近260萬人年，居世界第2位。2010年我國科技論文被SCI數(shù)據(jù)庫2收錄近13萬篇，位居世界第2位，被引用數(shù)排名由世界第13位上升到第8位。發(fā)明專利授權(quán)量3達(dá)到13.5萬件，居世界第3位。技術(shù)交易市場健康發(fā)展，2010年交易合同達(dá)23萬項(xiàng)，合計(jì)3906億元。國際專利申請量達(dá)到1.2萬件，是2005年的近5倍，位居世界第4位。2020年全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)可望達(dá)到9000億元。以上數(shù)字充分說明，我國已經(jīng)步入科技投入大國的行列。

(二)科技投入結(jié)構(gòu)日趨合理

經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國不但以直接撥款和間接投入的方式加大了科技投入力度，同時(shí)改進(jìn)了投入的結(jié)構(gòu)，在中央財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生事業(yè)的投入比例已經(jīng)達(dá)到了50%?；A(chǔ)研究的領(lǐng)域得到了加強(qiáng)，無論是面向需求還是支持重點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)都得到了合理和快速的增長，超過了對應(yīng)用領(lǐng)域的增長比例。產(chǎn)學(xué)結(jié)合日漸緊密，企業(yè)逐步成為全社會研發(fā)支出主體。改革開放以來，我國的科技投入體系不斷完善，多元化、多渠道的投入格局初步形成，在國家財(cái)政科技投入的引導(dǎo)和相關(guān)政策的支持下，企業(yè)投入占全社會科技投入的比重超過了70%。

(三)科技投入成果顯著

進(jìn)入新世紀(jì)，科技發(fā)展加快，特別是確立自主創(chuàng)新戰(zhàn)略以來，科技投入產(chǎn)出總量呈現(xiàn)高位、高速增長態(tài)勢。近兩年，我國科技投入產(chǎn)出總量除美國、日本外，已經(jīng)與一些發(fā)達(dá)國家相當(dāng)，有的甚至高于某些發(fā)達(dá)國家。改革開放初期，我們需要的技術(shù)和設(shè)備幾乎百分之百都是引進(jìn)的。在短短的30年里，我們通過開放和引進(jìn)，完善學(xué)科布局，掌握一批關(guān)鍵技術(shù)，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，迅速接近國際科技前沿，進(jìn)入了引進(jìn)的高端區(qū)域。近五年來，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域、前沿技術(shù)領(lǐng)域都取得了舉世矚目的成就。同時(shí)，加快科技成果轉(zhuǎn)化，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值年均增長15%。

二、我國政府科技資金投入使用及管理中存在的問題

(一)科技投入強(qiáng)度不夠。雖然我國科技投入總量呈逐年增長的趨勢，但相對于中國龐大的研發(fā)隊(duì)伍與機(jī)構(gòu)，以及迅猛增長的GDP來說只是杯水車薪?？茖W(xué)研究和試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)與GDP的比重是衡量科技投入強(qiáng)度最直接的指標(biāo)之一。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家這一比重均在4%—5%之間，而我國這一比重不足2%?？萍纪度霃?qiáng)度不及經(jīng)濟(jì)增長速度導(dǎo)致的必然結(jié)果就是科技行為的公共產(chǎn)品部分“供不應(yīng)求”，最后成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的羈絆。另外，影響我國科技投入強(qiáng)度的因素是基礎(chǔ)研究v投入雖然超過了應(yīng)用研究vi支出比例，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家政府基礎(chǔ)研究10%以上的支出比例相比還有較大差距。因?yàn)榛A(chǔ)研究成果帶有明顯的非排他性和非贏利性，在這方面加大投入強(qiáng)度，政府責(zé)無旁貸。剖析我國科技收入強(qiáng)度不夠的原因，一方面是我國改革開放以來雖然實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的先天不足仍然成為國家科技投入動力虛弱的根本原因。另一方面，政府、企業(yè)、金融等多方聯(lián)動投入機(jī)制不完善，難以形成科技投入合力。

(二)科技投入效益不高。目前我國政府科技投入很大程度上還是直接撥款方式，不能靈活地運(yùn)用財(cái)政貼息、合同制投入等資金方式。即使由政府建立的所謂“風(fēng)險(xiǎn)投資”也大多采用的是無償撥款的方式。雖然支持了不少中小企業(yè)的發(fā)展，對它們的科技創(chuàng)新起到了有力的推動作用，但在基金管理上卻基本沿用了過去管理財(cái)政撥款的辦法，除少數(shù)項(xiàng)目采取了無息貸款的形式，大部分資金都是無償撥給企業(yè)的。這樣國家既不持有股權(quán)不能參與收益分配，也不能在企業(yè)獲得利潤后收回原來的投資。這不符合“高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)”的風(fēng)險(xiǎn)投資本質(zhì)，也有悖財(cái)政無償投資應(yīng)形成國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)原則，是一種新的“大鍋飯”做法。造成我國科技投入效益不高的主要原因是:缺乏“頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃”vii，科技投入管理與調(diào)控缺乏有效資源整合機(jī)制，使科技投入資金難以發(fā)揮出放大、輻射、引導(dǎo)的“乘數(shù)效應(yīng)”。

(三)科技投入監(jiān)管不力。這個問題主要體現(xiàn)在:科技投入多頭管理。在大多數(shù)省區(qū)科技投入缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，地方主管部門也管，垂直管理部門也管，資金“點(diǎn)面結(jié)合”、分散分布，造成很多地區(qū)、很多領(lǐng)域投入不足與資金浪費(fèi)的矛盾非常突出。科技投入易放難管。科技資金預(yù)算管理、使用管理過程中存在著資金撥付時(shí)間滯后、科技資金評審階段操作程序僵化、科研經(jīng)費(fèi)列支科目過細(xì)且調(diào)整程序復(fù)雜等，這些都一定程度上影響了科技投入產(chǎn)出效率。另外，科技資金投入使用過程中也存在著很多“暗箱操作”的現(xiàn)象，擠占挪用科技資金的等違法違規(guī)情況也時(shí)有發(fā)生。造成科技投入監(jiān)管不力的原因主要是:科技資金管理組織機(jī)構(gòu)不健全，未形成科學(xué)的科技資金投入產(chǎn)出評價(jià)體系，資金監(jiān)管公眾參與度不夠。

三、大力發(fā)展完善多元化科技投入體系和政府科技投入管理模式

(一)拓寬政府性科技資金進(jìn)場渠道，擴(kuò)大投入強(qiáng)度

1.建立政府性科技投入“直接撥款”穩(wěn)步增長機(jī)制。政府在純公共產(chǎn)品viii領(lǐng)域以直接撥款方式為主擔(dān)當(dāng)投入主體毋庸置疑。從中央到省級、市級、縣級等各級財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算都應(yīng)有政府性科技投入的一席之地，年初預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中的超收分配，都要體現(xiàn)法定增長的要求，確保財(cái)政科技投入的穩(wěn)定增長。各級財(cái)政要采取積極措施，在提高科技投入在財(cái)政支出中比例的同時(shí)，大幅度增加基礎(chǔ)研究的投入。隨著我國工業(yè)化迅猛發(fā)展，對基礎(chǔ)研究的需求越來越迫切?；A(chǔ)研究帶有明顯的公共產(chǎn)品特征，因此其經(jīng)費(fèi)來源也要以政府投入為主。從國家科技戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)發(fā)展考慮政府應(yīng)對此承擔(dān)更多的責(zé)任。在政府財(cái)政科技投入的資金分配上，不斷調(diào)整和優(yōu)化我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，使基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與實(shí)驗(yàn)發(fā)展和實(shí)驗(yàn)發(fā)展三者的經(jīng)費(fèi)支出比例趨于合理化、科學(xué)化。

2.建立政府性科技投入“稅式支出”聯(lián)動機(jī)制?！岸愂街С觥笔钦糜枚愂諆?yōu)惠政策等方式對企業(yè)給予一定的資金支持，是政府重要的間接投入方式。企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策是國務(wù)院發(fā)布的科技發(fā)展規(guī)劃綱要60條配套政策中含金量最高、影響力最大的政策之一，是指企業(yè)為開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究費(fèi)用，未形成無形資產(chǎn)計(jì)入當(dāng)期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，按照研究開發(fā)費(fèi)用的50%加計(jì)扣除ix，形成無形資產(chǎn)的，按照無形資產(chǎn)成本的150%攤銷。同時(shí)，增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型也為企業(yè)科技創(chuàng)新帶來了福音，即企業(yè)購置的生產(chǎn)設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅金可以在計(jì)算應(yīng)納稅金時(shí)進(jìn)行抵扣。在此基礎(chǔ)上，要使科技稅收優(yōu)惠進(jìn)一步合理化并適當(dāng)加大優(yōu)惠力度，完善以所得稅為主體優(yōu)惠稅種、直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠并用、多種方式靈活合理使用的科技稅收優(yōu)惠體系。特別是在各稅種地方分享部分，更加靈活地加大稅收政策扶持力度。同時(shí)要發(fā)展稅式支出預(yù)算，以提高統(tǒng)籌水平與管理水平。

(二)挖掘政府性科技資金潛能，放大科技投入效益

1.科學(xué)制定政府性科技投入規(guī)劃。與龐大的科技發(fā)展需求相比，政府不斷增長的科技投入總顯得力不從心。這種情況下政府能夠把有限的科技資金用在刀刃上變得十分關(guān)鍵。實(shí)踐證明，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了非常成熟的科技投入與配置的制度體系，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，要完善政府加大科技投入的制度安排，積極探索政府科技投入的立法保障，建立剛性的提高政府財(cái)政支出中科技投入比重的制度，形成動態(tài)的政府科技投入體系，實(shí)現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃”的格局。無論對于基礎(chǔ)性和公益性研究還是重大專項(xiàng)課題研究，都要制定遠(yuǎn)期、中期、近期的規(guī)劃或計(jì)劃，合理安排資金投入，最大限度地降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政投入風(fēng)險(xiǎn)。

2.加大政策性融資力度。積極發(fā)展健全政策性融資體系，充分發(fā)揮政府性科技資金事半功倍的作用。政府要根據(jù)不同階段的項(xiàng)目特點(diǎn)，采取不同的扶持方式。在政府無償資助科技資金有限的情況下，對符合國家以及各省區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的研究項(xiàng)目、對相關(guān)產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入規(guī)模化生產(chǎn)的項(xiàng)目、對獲得國家或各部委高新技術(shù)研究發(fā)展項(xiàng)目給予無息借款、貸款擔(dān)保、貸款貼息x、風(fēng)險(xiǎn)投資。這些方式以市場為導(dǎo)向，為有效益的成長型企業(yè)提供資金支持，推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)改造、信息化建設(shè)。同時(shí)也可以使部分資金回收滾使用，做大做強(qiáng)科技扶持資金，提高預(yù)算資金使用效益和效率。另外，要不斷發(fā)揮政府資金的示范和引導(dǎo)作用，逐步建立、健全商業(yè)銀行科技貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，大力引導(dǎo)各類商業(yè)銀行開展針對科技企業(yè)的差別化和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，使科技投入由政府直接投入為主體向政府引導(dǎo)投入為主體轉(zhuǎn)變。

(三)建立政府性科技資金投入產(chǎn)出評價(jià)體系，力求資金科學(xué)運(yùn)行

1.完善評審評估制度，提高立項(xiàng)及預(yù)算的科學(xué)性。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，實(shí)施科研項(xiàng)目“招投標(biāo)制度”?？萍嫉耐顿Y、研究、成果應(yīng)用應(yīng)該引進(jìn)公平、公開、公正的市場競爭機(jī)制，建立和推行科研項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制度，打破科研項(xiàng)目申報(bào)評議制的封閉管理模式，建立更加開放、符合市場化的科研項(xiàng)目管理新體制。根據(jù)不同科技項(xiàng)目的特點(diǎn)，健全專家咨詢、政府決策立項(xiàng)機(jī)制，加強(qiáng)專家參與科技項(xiàng)目工作的管理，健全評審專家?guī)?，完善評審專家的遴選、回避、信用和問責(zé)制度。全面推選科技項(xiàng)目預(yù)算評審評估制度，完善科技計(jì)劃管理與資金管理的制約機(jī)制，提高科技項(xiàng)目立項(xiàng)及預(yù)算的科學(xué)性和規(guī)范性。

3.建立科技投入績效激勵機(jī)制。目前我國很多省區(qū)都逐步認(rèn)識到了建立科技投入評價(jià)體系的重要性，并紛紛建立了各自的科技資金績效考評制度，但在考評結(jié)果運(yùn)用方面仍有很大空間。為提高政府資金使用效率，既要通過運(yùn)用一定的指標(biāo)和方法，對財(cái)政性資金的安排、實(shí)施以及完成結(jié)果進(jìn)行綜合性考核與評價(jià)，更要注重對項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)濟(jì)性、效率性、誠信性評估結(jié)果的綜合運(yùn)用，績效評價(jià)結(jié)果要成為單位和個人今后申請立項(xiàng)的重要依據(jù)。建立科技投入績效激勵機(jī)制，對績效突出的項(xiàng)目或企業(yè)，在已有的稅收減免、稅利返還、低息貸款等基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目跟進(jìn)服務(wù)過程中或新項(xiàng)目申請審批時(shí)，提供更加優(yōu)惠的資金支持，從而更加合理地配置資源，提高政府扶持科技項(xiàng)目決策的精確度與示范作用。

(四)完善政府性科技資金監(jiān)督管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金陽光操作

1.規(guī)范管理組織體系。鑒于目前科技資金多頭管理較為嚴(yán)重的弊端，要在各級政府財(cái)政部門成立科技資金管理專門組織機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)要依據(jù)本地實(shí)際制定相關(guān)資金管理辦法，發(fā)布地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域布局規(guī)劃、財(cái)政消赤目標(biāo)及其重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、資金投向等指導(dǎo)性文件，審查扶持資金投入項(xiàng)目和投放規(guī)模，確定扶持對象的資格及優(yōu)惠政策，向財(cái)政部門提出年度扶持資金預(yù)算建議，審查平衡主管部門上報(bào)項(xiàng)目，并提供后備項(xiàng)目。各方投入科技資金都要報(bào)該專門機(jī)構(gòu)備案，以統(tǒng)籌資金使用管理，形成“上面千條線、下面一根針”的管理格局。

2.引入第三方監(jiān)督機(jī)制。我國現(xiàn)行的科研項(xiàng)目管理體制，整個管理過程基本上是在行政主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，在項(xiàng)目實(shí)施的中間環(huán)節(jié)缺乏針對政府投入的有效約束、監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。為確保政府科技投入的效率，可以通過獨(dú)立于政府的第三方機(jī)構(gòu)來審核政府科技投入預(yù)算，審查、監(jiān)督政府科技投入經(jīng)費(fèi)的使用狀況、并對其計(jì)劃實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)或問責(zé)，由此形成一套第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督、約束政府，政府監(jiān)督約束科研項(xiàng)目承擔(dān)者，而項(xiàng)目承擔(dān)者通過自我激勵和社會約束來獲得社會地位、名望以及更多的政府支持的良性循環(huán)機(jī)制。

3.提高科技投入管理的透明度。建立統(tǒng)一的科技項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。在符合保密規(guī)定的前提下，財(cái)政資金支持的科技項(xiàng)目，從申報(bào)、評審、立項(xiàng)、執(zhí)行到驗(yàn)收等信息應(yīng)全部納入數(shù)據(jù)庫，避免或減少重復(fù)申報(bào)、重復(fù)立項(xiàng)。利用信息通訊網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上評審，實(shí)施項(xiàng)目公告、公示制度，推行項(xiàng)目監(jiān)理制度，提高公眾參與科技創(chuàng)新的熱情，打破精英壟斷的格局，破除技術(shù)創(chuàng)新的神秘感。加大政務(wù)公開力度，公開政府科技支出中具體的預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容和決算要求，以增加財(cái)政透明度規(guī)范政府行為，從源頭上提高政府科技投入的使用效益。

總之，“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，未來世界的競爭就是科學(xué)技術(shù)的競爭。如果要在這場競爭中立于不敗之地，需要政府高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)籌兼顧，為科技投入的增加及管理水平的提高創(chuàng)造良好的條件，最大限度地提升我國的科技水平，提高我國的綜合國力和國際競爭力。

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