加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

文|姜青新

加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

文|姜青新

Accelerating the establishment of a complete institutional system of ecological civilization

——《生態(tài)文明體制改革總體方案》初步解讀

中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行。相對于目前不斷深化的經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域的體制改革，生態(tài)文明體制機制改革總體上已經(jīng)有些滯后。此時“總體方案”的印發(fā)將闡明了我國生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想、理念、原則、目標、實施保障等重要內(nèi)容，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

改革的指導(dǎo)思想

《總體方案》明確了生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想：堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主方針，立足我國社會主義初級階段的基本國情和新的階段性特征，以建設(shè)美麗中國為目標，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為導(dǎo)向，保障國家生態(tài)安全，改善環(huán)境質(zhì)量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。生態(tài)文明建設(shè)不僅影響經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，也關(guān)系政治和社會建設(shè)，必須放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。

改革的原則

《總體方案》指出，生態(tài)文明體制改革的原則是，堅持正確改革方向，堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，堅持激勵和約束并舉，堅持主動作為和國際合作相結(jié)合，堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調(diào)推進相結(jié)合。

健全市場機制，更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益，在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署下，先易后難、分步推進，成熟一項推出一項。支持各地區(qū)根據(jù)本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索、大膽試驗。

生態(tài)文明體制的“四梁八柱”

《總體方案》分為10個部分，共56條，其中47條是改革任務(wù)和舉措，提出了建立健全八項制度，是生態(tài)文明體制的“四梁八柱”，包括：一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，二是建立國土空間開發(fā)保護制度，三是建立空間規(guī)劃體系，四是完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，五是健全資源有償使用和生態(tài)補償制度，六是建立健全環(huán)境治理體系，七是健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系，八是完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度。

推進生態(tài)文明體制改革首先要樹立和落實正確的理念，統(tǒng)一思想，引領(lǐng)行動。為此，方案提出，要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念，空間均衡的理念，山水林田湖是一個生命共同體的理念。

改革的“1+6”方案

生態(tài)文明體制改革“1+6”方案填補了我國生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性制度的許多空白，如自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償體系、空間規(guī)劃體系等。另一方面，我國此前生態(tài)文明、資源環(huán)境等領(lǐng)域的制度、法律并不少，但現(xiàn)存的一些體制機制并不完善，如環(huán)境治理存在“九龍治水”問題，生態(tài)文明體制改革“1+6”方案在整合統(tǒng)一上發(fā)力，使原有制度增強了整體性、協(xié)調(diào)性，比如實現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的統(tǒng)一，自然資源資產(chǎn)用途管制職責的統(tǒng)一，環(huán)境保護職責的統(tǒng)一等?；A(chǔ)性制度，無論是填補空白，還是整合重塑，都將為我國生態(tài)文明建設(shè)體制打下的一塊塊基石。

生態(tài)文明體制改革將編制自然資源資產(chǎn)負債表

編制自然資源資產(chǎn)負債表是生態(tài)文明體制改革的一項重要基礎(chǔ)性制度建設(shè)，是一項全新的工作。根據(jù)《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》采集、審核相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，研究資料來源、核算方法和數(shù)據(jù)質(zhì)量控制等關(guān)鍵性問題，探索編制高質(zhì)量的自然資源資產(chǎn)負債表。通過編制自然資源資產(chǎn)負債表，推動建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度，為完善資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度提供信息基礎(chǔ)，為推進生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展提供信息支撐、監(jiān)測預(yù)警和決策支持，打牢生態(tài)文明績效考核基礎(chǔ)。

生態(tài)文明體制改革的生態(tài)損害賠償制度

長期以來，對于企業(yè)違法排污導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的情形，僅能采取罰款、行政拘留等行政手段，即便新環(huán)保法增加了按日計罰等措施，但不能使企業(yè)承擔損害賠償?shù)膽?yīng)有責任。新增的環(huán)境公益訴訟等司法手段彌補了行政手段的不足，但在損害賠償訴訟主體、賠償范圍、具體實施等方面仍然存在制度缺失，因此需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點。針對環(huán)境保護督察，在督察結(jié)束以后，重大問題要向中央報告，督察結(jié)果要向中央組織部移交移送，這些結(jié)果作為被督察對象領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價任免的重要依據(jù)。

改革的目標

方案設(shè)定了我國生態(tài)文明體制改革的目標，即到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

《總體方案》出臺，是全年逐漸展開的生態(tài)文明建設(shè)藍圖的重要一章，其著眼于理念方向，著力于基礎(chǔ)性框架，明確提出構(gòu)建制度體系，將為加快推進中國生態(tài)文明建設(shè)打牢制度樁基，夯實體制基礎(chǔ)。

編輯｜胡文娟 wenjuan.hu@wtoguide.net