WTO及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問題

文|江清云

WTO及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問題

Agricultural Trade Issues in WTO and Regional Trade Agreement

文|江清云

WTO后巴厘時(shí)代的農(nóng)產(chǎn)品談判

農(nóng)產(chǎn)品談判對(duì)于WTO所有成員都極為敏感，從關(guān)貿(mào)總協(xié)定至世界貿(mào)易組織，歷經(jīng)60多年的談判，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放方面的談判僅獲得了一般性的進(jìn)展。2013年12月WTO巴厘島早期收獲涵蓋了貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)、發(fā)展三方面議題，涉及10項(xiàng)具體的談判協(xié)議，在農(nóng)業(yè)方面的議題主要涉及關(guān)稅配額管理、糧食安全和出口競(jìng)爭(zhēng)。巴厘島早期收獲協(xié)議是多哈回合談判啟動(dòng)后首個(gè)具體談判成果，從此多哈回合談判進(jìn)入后巴厘進(jìn)程，目前成員正就“后巴厘工作計(jì)劃”進(jìn)行磋商。

就農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易而言，在不同的WTO成員中食品和飲料的貿(mào)易壁壘仍然相當(dāng)嚴(yán)重。雖然目前WTO成員在不同產(chǎn)品領(lǐng)域分別做出了廣泛的承諾，但是承諾的水平差距比較大。整體而言，WT O新成員以及發(fā)達(dá)國(guó)家承諾了較低的關(guān)稅水平，但是即便在這些相對(duì)低的關(guān)稅承諾中也隱藏了一些關(guān)稅高峰（Tariff Peaks），在整體較低的平均關(guān)稅水平中掩蓋了某些產(chǎn)品的高關(guān)稅（特別是農(nóng)產(chǎn)品）；或以關(guān)稅升級(jí)（Tariff Escalation）的手段阻礙了WTO或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的自由化，例如針對(duì)中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品實(shí)施遞增的關(guān)稅稅率，提高了關(guān)稅的有效保護(hù)率。隨著區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)部成員在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化方面取得了比WTO農(nóng)產(chǎn)品談判更為有效的進(jìn)展，但是在關(guān)稅承諾方面仍然面臨國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)等方面的壓力。

WTO以及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中涉及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的關(guān)稅壁壘問題

縱觀目前WTO農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判以及所簽訂的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，關(guān)稅問題是各方關(guān)注的重點(diǎn)。一般而言，針對(duì)進(jìn)口的關(guān)稅壁壘主要手段包括了關(guān)稅高峰、關(guān)稅升級(jí)、關(guān)稅配額以及從量稅和從價(jià)稅等，其中關(guān)稅升級(jí)對(duì)全球出產(chǎn)業(yè)鏈和附加值貿(mào)易產(chǎn)生的影響最大。這些關(guān)稅壁壘對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的影響比一般工業(yè)品的影響更大，要想短期內(nèi)消除這些壁壘并非易事。

1. 關(guān)稅高峰

高稅高峰（Tariff Peaks）指的是在總體上一國(guó)雖然維持了較低的關(guān)稅水平，但在一些特定的少數(shù)產(chǎn)品上維持了高水平。此外，農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的稅率水平及其所隱藏的高稅率產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的情形。農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的關(guān)稅高峰常常體現(xiàn)在大米、奶制品、大豆、大麥、食用油、某些調(diào)味品以及在某些國(guó)家具有特色的產(chǎn)品。如果關(guān)稅高峰較為嚴(yán)重的話，那么其他國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品就難以進(jìn)入該國(guó)市場(chǎng)。從WTO農(nóng)產(chǎn)品談判角度而言，消除這一領(lǐng)域的關(guān)稅高峰極為困難，因?yàn)槠渖婕暗漠a(chǎn)品往往都是這些國(guó)家最為敏感的產(chǎn)品。

在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中，TPP所倡導(dǎo)的高標(biāo)準(zhǔn)談判已經(jīng)覆蓋了這一棘手的領(lǐng)域，不難想象，在談判的最后關(guān)頭，各方對(duì)敏感產(chǎn)品的關(guān)稅減讓方面都希望能夠最大限度地開放市場(chǎng)，例如在牛肉進(jìn)口市場(chǎng)方面，進(jìn)口到日本的美國(guó)冷凍牛肉關(guān)稅率將從目前的38.5%降低到9%，這個(gè)稅率也可能適用于其它的TPP成員。

2. 關(guān)稅升級(jí)及其對(duì)全球價(jià)值鏈和附加值貿(mào)易的影響

除了關(guān)稅高峰問題，WT O和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判所要關(guān)注的另外一個(gè)問題是關(guān)稅升級(jí)（Tariff Escalation），即隨著加工深度的提高，相應(yīng)地提高半成品、制成品的關(guān)稅稅率。關(guān)稅升級(jí)能夠較為有效地達(dá)到限制附加值較高的半成品和制成品進(jìn)口的效果，是一種較為常見的貿(mào)易壁壘。關(guān)稅升級(jí)在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家中都存在，例如對(duì)某一初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的征稅雖然很低，但是對(duì)加工過的農(nóng)產(chǎn)品則征收高額進(jìn)口關(guān)稅。假定未經(jīng)加工的咖啡豆的關(guān)稅為5%，但對(duì)炒過的咖啡豆則需要支付10%的進(jìn)口關(guān)稅，磨碎的咖啡豆關(guān)稅率可能達(dá)到20%，而瓶裝的星巴克咖啡飲料關(guān)稅率則可能達(dá)到45%，在實(shí)際中，這種形式的關(guān)稅升級(jí)是很普遍的。

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，關(guān)稅升級(jí)是個(gè)主要問題。由于越是加工程度高的產(chǎn)品，其被征收的稅率就越高，這樣就阻止企業(yè)把其價(jià)值鏈延伸到較高價(jià)值的產(chǎn)品。對(duì)加工產(chǎn)品實(shí)施高稅率也就意味著出口產(chǎn)品變得不那么具有競(jìng)爭(zhēng)力，從而使之無法獲得其更高的價(jià)值，企業(yè)因此陷入出口初級(jí)產(chǎn)品的陷阱中，例如只能專注于出口未經(jīng)加工的咖啡豆而不是出口那些可以獲得更高利潤(rùn)的瓶裝咖啡飲料。關(guān)稅升級(jí)問題一定程度上反映了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面的不同立場(chǎng)和利益訴求以及對(duì)全球價(jià)值鏈的爭(zhēng)奪。從經(jīng)濟(jì)分析的角度看，WTO后巴厘談判進(jìn)程并非容易，由于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易極度敏感，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判往往缺乏政治意愿以及集體行動(dòng)的動(dòng)力，導(dǎo)致WTO某一成員的反對(duì)意見很可能成為集體行動(dòng)的“人質(zhì)”。

在區(qū)域貿(mào)易談判中，雖然政治意愿比較強(qiáng)烈，集體行動(dòng)的問題相對(duì)比較容易解決，但是也必須考慮到成員中利益集團(tuán)的反對(duì)力量。盡管消費(fèi)者可以從較低的關(guān)稅受益，可以有更多的選擇購(gòu)買價(jià)格較低的產(chǎn)品，特別是在那些關(guān)稅高峰領(lǐng)域中的產(chǎn)品，然而，成員中也可能存在著不同的利益集團(tuán)阻礙談判的實(shí)現(xiàn)，例如在TPP談判中，美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主有組織地、積極地保護(hù)他們的市場(chǎng)，任何改變現(xiàn)狀的企圖都可能遭到他們強(qiáng)烈的反對(duì)，同樣地，日本的農(nóng)民也強(qiáng)烈反對(duì)政府向美國(guó)開放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

鑒于此，通過關(guān)稅配額解決市場(chǎng)開放問題似乎是TPP的一個(gè)比較好的選擇。

3. 關(guān)稅配額作為過渡選項(xiàng)

從目前WTO以及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判的狀況來看，跨境的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易也不能在短期內(nèi)完全開放，那些極度敏感的領(lǐng)域?qū)⑹亲詈箝_放的領(lǐng)域，如日本在大米、牛肉和豬肉、奶制品、大麥和食糖等5個(gè)重要領(lǐng)域仍然極力維護(hù)本國(guó)農(nóng)民的利益。在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中，即便是TPP成員中的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)如美國(guó)和新西蘭也十分關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，此外，那些小型化的家庭農(nóng)莊也十分擔(dān)憂他們將受到越來越大的農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)壓力。毫無疑問，農(nóng)產(chǎn)品事項(xiàng)將是在協(xié)議談判中屬于最后階段需要談判的事項(xiàng)。

從區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判的策略而言，成員可以通過特別程序例如關(guān)稅配額（Tariff Quotas）管理措施以避免農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的快速開放。通過關(guān)稅配額，對(duì)一定數(shù)量（配額量）內(nèi)的進(jìn)口產(chǎn)品適用較低的稅率，對(duì)超過該配額量的進(jìn)口產(chǎn)品則適用較高的稅率。例如在美國(guó)和日本的雙邊談判中，日本并沒有立即同意上述5個(gè)重要領(lǐng)域的完全開放。在大米市場(chǎng)的開放方面可能通過先通過協(xié)商對(duì)一定數(shù)額的大米降低進(jìn)口關(guān)稅，如在初期同意對(duì)美國(guó)大米的進(jìn)口數(shù)量為每年100,000噸。從長(zhǎng)期來看，在較低水平的稅率基礎(chǔ)上，大米或其它農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口配額將逐漸增大，直至進(jìn)口配額可能被完全取消，以達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的完全開放。

在多方的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判或WTO農(nóng)產(chǎn)品談判中，需要對(duì)開放的時(shí)間和承諾給予靈活性的安排，以便各成員能夠達(dá)成協(xié)議，但是也不能淡化協(xié)定的核心問題使得各方利益減損。

TPP在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問題上已經(jīng)進(jìn)行了重大的談判，各成員愿意通過集體行動(dòng)解決關(guān)稅減讓的問題。對(duì)于那些將來希望加入TPP的非成員方也必須考慮到上述的市場(chǎng)開放問題，例如韓國(guó)雖然沒有決定加入TPP談判，但是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易屬于韓國(guó)極為關(guān)心的問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是大米對(duì)國(guó)家具有重要的歷史意義。韓國(guó)的農(nóng)業(yè)不像美國(guó)的現(xiàn)代化、機(jī)械化種植，而是以家庭為單位在自己的土地上耕作且規(guī)模較小，因此，其關(guān)注的核心問題是，如果大米被外國(guó)產(chǎn)品替代，是否將導(dǎo)致農(nóng)民大量流離失所，導(dǎo)致農(nóng)村穩(wěn)定遭到不可彌補(bǔ)的破壞和毀滅。從加入TPP的經(jīng)濟(jì)考量而言，未來的成員當(dāng)然不希望破壞本國(guó)農(nóng)業(yè)而完全退出大米生產(chǎn)，而是更希望通過加入TPP使得大米不僅在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)，而且能夠出口到其它TPP成員中。

4. 從量關(guān)稅

從量稅（Specific Duty）是按照商品的重量、數(shù)量、容量、長(zhǎng)度和面積等計(jì)量單位為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征的關(guān)稅，其中重量是較為普遍采用的計(jì)量單位。從量關(guān)稅尤其被廣泛適用于食品、飲料和動(dòng)、植物油的進(jìn)口方面。美國(guó)約有33%稅目欄是適用從量關(guān)稅的；挪威從量關(guān)稅也約占28%。例如在日本豬肉通常被分為三類，現(xiàn)在每公斤482～547日元的關(guān)稅將降低到每公斤50日元。這些承諾尚未達(dá)到完全自由貿(mào)易的程度，因?yàn)橹辽僭诙唐趦?nèi)關(guān)稅不可能降低為零，但是，如果不經(jīng)過這些步驟，農(nóng)產(chǎn)品諸如精加工大米的稅率就無法從777%的水平降低為零。當(dāng)然，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定如TPP成員也意識(shí)到在高度敏感的領(lǐng)域進(jìn)行大幅度變化存在很大的難度，因此，在諸如TPP這樣覆蓋了各種產(chǎn)品的協(xié)定中，談判效果更加難以駕馭，其走向自由貿(mào)易區(qū)的路途還是很漫長(zhǎng)的。

鑒于每個(gè)成員對(duì)農(nóng)業(yè)都極為敏感，應(yīng)當(dāng)允許其對(duì)自由開放的市場(chǎng)持有不同的觀點(diǎn)，畢竟每個(gè)國(guó)家都有其支持的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，并需要允許農(nóng)民經(jīng)過一段時(shí)間適應(yīng)和調(diào)整。因此，在多方的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判或WTO農(nóng)產(chǎn)品談判中，需要對(duì)開放的時(shí)間和承諾給予靈活性的安排，以便各成員能夠達(dá)成協(xié)議，但是也不能淡化協(xié)定的核心問題使得各方利益減損。

對(duì)我國(guó)在WTO農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判中的啟示

我國(guó)是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易最為開放的發(fā)展中成員，中國(guó)在入世過程中已經(jīng)做出了巨大而廣泛的承諾，提高了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的準(zhǔn)入度。中國(guó)的關(guān)稅形式單一，從價(jià)稅達(dá)到了99%，相比其它國(guó)家的各種關(guān)稅形式，中國(guó)的關(guān)稅貿(mào)易壁壘比較少，這些都是中國(guó)在后巴厘時(shí)代WTO農(nóng)業(yè)談判中國(guó)進(jìn)一步減讓的基礎(chǔ)。但是我們也應(yīng)該看到，由于環(huán)境成本、土地成本以及勞動(dòng)力成本的不斷增加，中國(guó)持續(xù)進(jìn)口其它國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和糧食安全受到壓力，中國(guó)繼續(xù)減讓的空間非常小。

鑒于此，中國(guó)在WTO農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面需要保持合理的關(guān)稅水平和對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行一定的政策保護(hù)，特別是考慮到中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，且以家庭經(jīng)營(yíng)為主，其競(jìng)爭(zhēng)力完全無法和歐美的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比。WTO農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化必須考慮到WTO成員的這些差異，允許發(fā)展中國(guó)家通過政策支持確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展以及小農(nóng)利益不受到損害。例如在“巴厘一攬子協(xié)定”談判中，印度堅(jiān)持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以維護(hù)小農(nóng)生計(jì)就值得我國(guó)借鑒。

此外，中國(guó)在后巴厘農(nóng)業(yè)談判中可以通過大國(guó)的談判經(jīng)驗(yàn)和地位，為其它發(fā)展中成員爭(zhēng)取特殊差別待遇以及新成員靈活性等，推進(jìn)多哈后巴厘農(nóng)業(yè)談判，同時(shí)為中國(guó)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展?fàn)幦∫欢ǖ恼呖臻g。另一方面，需要繼續(xù)推動(dòng)多哈農(nóng)業(yè)談判，削減發(fā)達(dá)成員的高關(guān)稅特別是禁止性關(guān)稅以及技術(shù)性壁壘、消除扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持補(bǔ)貼。（作者為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO研究教育學(xué)院副教授、上海高校智庫國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理與中國(guó)改革開放聯(lián)合研究中心研究員）

編輯｜趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net

中國(guó)在WTO農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面需要保持合理的關(guān)稅水平和對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行一定的政策保護(hù)，特別是考慮到中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，且以家庭經(jīng)營(yíng)為主，其競(jìng)爭(zhēng)力完全無法和歐美的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比。