污水處理設(shè)施投融資的市場(chǎng)化路徑研究

◎文/閆 威 姚 鵬

污水處理設(shè)施投融資的市場(chǎng)化路徑研究

◎文/閆 威 姚 鵬

污水處理設(shè)施是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的重要組成部分。目前，我國(guó)污水處理設(shè)施資金尚不能滿足建設(shè)需要，投融資渠道單一的現(xiàn)象十分突出。本文通過(guò)對(duì)污水處理設(shè)施投融資的現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家污水處理設(shè)施市場(chǎng)化的有益經(jīng)驗(yàn)，在市場(chǎng)化模式的基礎(chǔ)上提出符合實(shí)際的發(fā)展對(duì)策。

污水處理設(shè)施；投融資渠道；市場(chǎng)化

一、引言

我國(guó)污水處理設(shè)施作為基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，建設(shè)資金的短缺以及投融資渠道單一化始終困擾著污水治理的快速發(fā)展?！笆濉逼陂g，國(guó)內(nèi)水污染治理將進(jìn)一步放大資金投入需求，計(jì)劃資金投入將超過(guò)1萬(wàn)億元。根據(jù)我國(guó)環(huán)保部發(fā)布的 《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)劃》顯示，僅新增污水處理設(shè)施一項(xiàng)規(guī)劃投資就達(dá)到近4300億元。在剛剛結(jié)束的北京APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上，污水處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題被列為會(huì)議商討的重點(diǎn)內(nèi)容。由此可見(jiàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大污水處理設(shè)施投資來(lái)源渠道，全面提高資金利用效率迫在眉睫。

二、污水處理設(shè)施的投融資現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)污水處理設(shè)施投融資的現(xiàn)狀

自98年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策，國(guó)家不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投資力度，污水處理設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展。由于污水處理設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的需求量較大，致使政府有限的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)污水處理設(shè)施建設(shè)的需要。根據(jù)有關(guān)部門(mén)對(duì)北京、浙江、河南等19個(gè)污水處理設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查來(lái)看，當(dāng)前發(fā)行國(guó)債及各級(jí)政府配套資金已經(jīng)占到污水處理設(shè)施建設(shè)總投資的85%左右。在統(tǒng)計(jì)全國(guó)534個(gè)污水處理項(xiàng)目當(dāng)中，國(guó)債資金、預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金、地方配套資金高達(dá)845.9億元，占項(xiàng)目總投資1027億元的82.4%，銀行（包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）貸款和社會(huì)投資比重僅為17.6%。污水處理設(shè)施建設(shè)資金明顯表現(xiàn)為過(guò)度依賴政府的財(cái)政投入，這不但對(duì)目前的污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度帶來(lái)阻礙，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的科學(xué)化發(fā)展更為不利。

（二）當(dāng)前存在的問(wèn)題

1.政府財(cái)政資金所占比重過(guò)大

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的影響，我國(guó)多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍舊由政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行投資建設(shè)。污水處理作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)重要項(xiàng)目，往往由政府下轄的自來(lái)水公司或者環(huán)境保護(hù)部門(mén)直接負(fù)責(zé)，其投入資金來(lái)源自然也就依靠政府財(cái)政撥款。盡管“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)”的行政體制改革在污水處理行業(yè)實(shí)施多年，但是許多地方城市的執(zhí)行效果卻不明顯。長(zhǎng)期的政府壟斷致使污水處理行業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建設(shè)投資成本及資金運(yùn)作效率的低下給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。

2.采用的投融資市場(chǎng)化機(jī)制不符合本地區(qū)實(shí)際

在具體實(shí)施投融資市場(chǎng)化機(jī)制的過(guò)程中，部分地方政府沒(méi)有深入探尋符合本地區(qū)實(shí)際的投融資方法，忽視了污水處理設(shè)施的價(jià)格與成本關(guān)系。主要表現(xiàn)為應(yīng)付上級(jí)市場(chǎng)化要求，簡(jiǎn)單進(jìn)行單個(gè)項(xiàng)目承包，或者是盲目進(jìn)行對(duì)外招商，采取不切實(shí)際的市場(chǎng)化方法。這樣的做法都不利于我國(guó)污水處理事業(yè)的整體發(fā)展，對(duì)與污水處理相關(guān)的關(guān)鍵資源造成了極大的浪費(fèi)。

（三）污水處理設(shè)施投融資問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1.污水處理設(shè)施本身的性質(zhì)決定其發(fā)展緩慢

污水處理設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，其本身所具有的特性是影響投融資市場(chǎng)化正常發(fā)展的一個(gè)重要原因。公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性使得私人并不愿意單方提供。在一定條件下，“理性經(jīng)濟(jì)人”還可以通過(guò)隱藏自己的真實(shí)需求，利用“搭便車(chē)”的行為享受到公共產(chǎn)品帶來(lái)的益處。因此，污水處理設(shè)施投資的高昂的先期沉淀性以及回報(bào)微利性阻礙了社會(huì)資本的投入。

2.政策法規(guī)不健全，投融資機(jī)制不規(guī)范

雖然我國(guó)早在90年代初就正式批準(zhǔn)實(shí)施了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化，國(guó)務(wù)院辦公廳也于2013年9月6日正式印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的意見(jiàn)》，但是至今沒(méi)有一部基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)法律或者規(guī)范。部分政府沒(méi)有分析本地區(qū)實(shí)際情況，簡(jiǎn)單照搬模仿，造成項(xiàng)目不能如期開(kāi)展或者產(chǎn)生項(xiàng)目合同糾紛。例如，山東省某縣在污水處理設(shè)施招投標(biāo)公告中僅用“采取BOT方式并給予固定現(xiàn)金回報(bào)率”一筆帶過(guò)，就為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的順利進(jìn)行埋下了重大隱患。個(gè)別基層政府在基礎(chǔ)設(shè)施建成運(yùn)營(yíng)后甚至違反合同契約，強(qiáng)制或者提前收回經(jīng)營(yíng)所有權(quán)，導(dǎo)致政府信用在市場(chǎng)中大大降低，嚴(yán)重的阻礙了我國(guó)污水處理設(shè)施投融資機(jī)制的健康發(fā)展。

（二）對(duì)于開(kāi)發(fā)利用區(qū)和現(xiàn)狀水質(zhì)未達(dá)標(biāo)的保護(hù)區(qū)、保留區(qū)和緩沖區(qū)，采用模型法進(jìn)行計(jì)算。在計(jì)算過(guò)程中為了從嚴(yán)控制，一般采取最近10年最枯月平均流量（水量）或90%保證率最枯月平均流量（水量）作為設(shè)計(jì)流量（水量）。對(duì)于寬深比較大的江河，考慮到污染物從岸邊排放后不可能達(dá)到全斷面混合，根據(jù)污染帶寬度、岸邊水域狀況、岸邊排污可能影響的水域綜合確定計(jì)算水域的寬度。對(duì)長(zhǎng)江干流，水功能區(qū)寬度一般為60～80m。

3.地方政府投融資的意識(shí)、能力有待改進(jìn)

受錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響，一些地方政府依然存在著 “環(huán)保無(wú)用功”的思想，建設(shè)污水處理設(shè)施全靠上級(jí)財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)撥款，自身并不主動(dòng)采取投融資措施，即使通過(guò)市場(chǎng)化投融資方式建成的污水處理站也只是作為地方發(fā)展的形象工程，“面子大于里子”的現(xiàn)象層出不窮。這樣的錯(cuò)誤觀念一方面導(dǎo)致政府工作人員在污水處理設(shè)施方面缺乏主動(dòng)招商引資的正確意識(shí)及實(shí)際操作的能力，“坐等上級(jí)撥款”；另一方面致使社會(huì)資本得不到地方政府的有力支持，對(duì)污水處理設(shè)施的投融資不能產(chǎn)生樂(lè)觀的增值收益。

三、國(guó)外污水處理設(shè)施投融資的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)

上世紀(jì)60年代，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題成為美國(guó)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。美國(guó)除了利用發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和完善的環(huán)保法規(guī)進(jìn)行治理之外，還建立了相對(duì)完善的資金投入機(jī)制。他們一方面加大財(cái)政投入力度，至2000年底已經(jīng)將政府環(huán)保投資增至GDP比重的2.6%，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的投資比例定為6：1：1。除此之外，美國(guó)政府還利用財(cái)政支出引導(dǎo)社會(huì)建立環(huán)保項(xiàng)目的超級(jí)基金，如美國(guó)清潔水州立滾動(dòng)基金，這個(gè)基金在 1987年至 2001年共向10900個(gè)污水處理項(xiàng)目提供了343億美元的低息貸款。另一方面，美國(guó)政府大力開(kāi)展市場(chǎng)化融資方式，污水處理企業(yè)可以通過(guò)銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、企業(yè)上市融資等一系列方式籌集資金。為了保證環(huán)保企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)整體環(huán)境效益，政府還允許企業(yè)對(duì)公民按市場(chǎng)化價(jià)格收費(fèi)，包括污水處理費(fèi)、家庭廢水與市政污水管道連接的費(fèi)用等，有效的解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施投資難、回收難的問(wèn)題。

（二）日本

日本作為亞洲的發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的污水設(shè)施建設(shè)管理，已經(jīng)形成了相對(duì)完善的污水處理體系。他們將其污水處理設(shè)施具體分為三個(gè)部分：下水道事業(yè)（集中式規(guī)?；鬯幚碓O(shè)施）、凈化槽（分散式處理設(shè)施）和農(nóng)業(yè)/漁業(yè)村莊排水設(shè)施，分別由國(guó)土交通省、環(huán)境省等部門(mén)負(fù)責(zé)主管，各地方政府負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的建設(shè)與維護(hù)。在法律方面，日本于1958年通過(guò)了《下水道法》，于1983年制定了《凈化槽法》，法律的明確制定有力的保障了日本污水處理事業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。在下水道資金方面，日本中央政府以國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼的形式負(fù)擔(dān)項(xiàng)目投資額的50%，45%由地方政府通過(guò)財(cái)政、政府債券的方式進(jìn)行籌措，其余5%由下水道所在區(qū)域的受益者繳納的“受益者負(fù)擔(dān)金”承擔(dān)。在凈化槽投資方面，中央政府投入的資金占項(xiàng)目費(fèi)用的33%，地方政府占費(fèi)用的57%，凈化槽項(xiàng)目的受益的居民將承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用的10%?？梢?jiàn)日本污水處理設(shè)施的建設(shè)資金有一半以上來(lái)自于中央政府的長(zhǎng)期支持，而地方政府、銀行借貸和受益居民的投資作為項(xiàng)目資金的有力補(bǔ)充。

（三）韓國(guó)

四、污水處理設(shè)施常見(jiàn)的投融資市場(chǎng)化模式

（一）BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer），即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵赣烧c社會(huì)資本簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授權(quán)社會(huì)資本負(fù)責(zé)承擔(dān)該基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。在特許期內(nèi)，社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司向使用者收取一定費(fèi)用，收回其投資成本并取得合理收益。特許期結(jié)束后，簽約方的社會(huì)資本要將該設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府。在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中，BOT融資方式還出現(xiàn)了如BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)OO （建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、BTO （建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)）、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑染唧w形式。一般來(lái)說(shuō)，BOT模式將項(xiàng)目分為準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交四個(gè)階段，各階段都會(huì)有詳細(xì)的招投標(biāo)合同以便保證未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)處于預(yù)期、可控的范圍內(nèi)。

BOT模式在污水處理設(shè)施行業(yè)的主要優(yōu)點(diǎn)有以下兩個(gè)方面：①減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快設(shè)施建設(shè)速度。污水處理設(shè)施需要巨大的資金投入，BOT模式的出現(xiàn)極大的減輕了政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，相關(guān)的政策鼓勵(lì)措施有利于吸引更多的投資者進(jìn)入該行業(yè)，促進(jìn)污水處理行業(yè)的發(fā)展。②降低前期投資成本，提高運(yùn)營(yíng)管理效率。BOT模式前期的公開(kāi)招標(biāo)能夠?qū)r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入設(shè)施建設(shè)中，能夠有效防止資源配置效率低下的發(fā)生。同時(shí)，增強(qiáng)了污水處理企業(yè)的管理經(jīng)營(yíng)意識(shí)，降低日常生產(chǎn)成本，在獲取更大利潤(rùn)的同時(shí)為用戶提供較高服務(wù)。

BOT模式促進(jìn)污水設(shè)施發(fā)展的過(guò)程中也存在一些弊端：①BOT模式過(guò)程較為復(fù)雜，多數(shù)地方政府難以操作。由于BOT模式的特許期相對(duì)較長(zhǎng)，中間會(huì)涉及到眾多對(duì)于未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的控制，因此需要有一個(gè)詳細(xì)明確的合同說(shuō)明。而多數(shù)地方政府缺乏BOT模式的相關(guān)人才與經(jīng)驗(yàn)，在操作的過(guò)程中難以正確把握談判尺度。②市場(chǎng)與政府的博弈是一對(duì)天然矛盾，政府在特許期內(nèi)易失去宏觀管控。污水處理設(shè)施屬于公共物品的基本范疇，政府作為公共利益的代表維護(hù)著社會(huì)的公平穩(wěn)定，而企業(yè)在特許期內(nèi)的市場(chǎng)化容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益得不到均衡發(fā)展，20年甚至更長(zhǎng)的特許期容易讓政府在期間失去了對(duì)污水處理設(shè)施的宏觀控制。③BOT模式長(zhǎng)時(shí)間的特許期還會(huì)導(dǎo)致固定投資回報(bào)率問(wèn)題難以解決。

（二）TOT模式

TOT模式（Transfer-Operate-Transfer），是指政府與社會(huì)資本簽訂相關(guān)協(xié)議，規(guī)定將政府已經(jīng)建成并投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給社會(huì)資本在一定期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，政府可憑借該項(xiàng)目在若干年的收益一次性從社會(huì)資本中獲得一筆資金。經(jīng)營(yíng)期滿后，社會(huì)資本再將該項(xiàng)目移交給政府。與BOT模式相比，TOT模式明確了污水處理設(shè)施項(xiàng)目的所有權(quán)，降低了在建設(shè)、回收相關(guān)方面的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際運(yùn)用的過(guò)程中避免了較多糾紛。

TOT模式的運(yùn)用有利于盤(pán)活政府財(cái)政資金，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理中引進(jìn)先進(jìn)的管理方法，它將建設(shè)市場(chǎng)與經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)、裝備市場(chǎng)分割開(kāi)來(lái)，不涉及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)欣谡畬?duì)污水處理設(shè)施社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性的平衡。但是，TOT模式的運(yùn)用沒(méi)有改變項(xiàng)目建設(shè)前的政府壟斷，不利于引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（三）PPP模式

PPP模式 （Public-Private-Partnership），即公私合作模式。它是指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目達(dá)成的的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理協(xié)議，公共部門(mén)由基礎(chǔ)設(shè)施的提供管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞅O(jiān)督者，它強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、優(yōu)勢(shì)、利益的公私共享。PPP模式將政府與社會(huì)資本以合作共贏的方式結(jié)合在一起，避免單方承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的最大化。

PPP模式應(yīng)用在污水處理設(shè)施的最大優(yōu)勢(shì)在于充分利用雙方各自的優(yōu)勢(shì)，把風(fēng)險(xiǎn)交給最有能力的一方承擔(dān)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，它的實(shí)施可以在減輕政府財(cái)政、管理負(fù)擔(dān)的同時(shí)增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力，將過(guò)去的執(zhí)行者變?yōu)榭?jī)效的監(jiān)督者，促進(jìn)政府職能的快速轉(zhuǎn)變。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為政社共擔(dān)，可以利用政府的政策管理優(yōu)勢(shì)保證了項(xiàng)目的順利執(zhí)行，有效的提高了對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的預(yù)期收益。而PPP模式的缺點(diǎn)在于政府與社會(huì)資本的合作使得雙方具有同一目標(biāo)和統(tǒng)一利益，防止政社權(quán)錢(qián)交易腐敗應(yīng)該是一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

（四）ABS模式

ABS模式（Asset-backed-Securitization），即資產(chǎn)證券化。是指將可以產(chǎn)生預(yù)見(jiàn)性、穩(wěn)定性現(xiàn)金流量的資產(chǎn)，按照相關(guān)法律和融資結(jié)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)和收益要素進(jìn)行分離與重組，進(jìn)而轉(zhuǎn)換成在市場(chǎng)上能夠交易出售的證券。該模式的基本運(yùn)作方式為：原始權(quán)益人將證券化資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給為證券化而設(shè)立的機(jī)構(gòu)SPV（Special PortfolioVehicle），SPV憑借證券化資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流入為向投資者發(fā)行證券，并用發(fā)行收入購(gòu)買(mǎi)證券化資產(chǎn)，最終以證券化資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金收入償還市場(chǎng)投資者。該模式在污水處理設(shè)施行業(yè)的運(yùn)用可以在市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模的融資，且不改變?cè)脊蓶|的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，在以美國(guó)為代表的西方國(guó)家得到了大規(guī)模的推廣。

ABS模式可分為市政債券融資和企業(yè)債券融資兩種。受我國(guó)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的限制，地方基層政府目前尚不允許單獨(dú)發(fā)行市政債券。因此，通過(guò)繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)改善市場(chǎng)與信用評(píng)級(jí)來(lái)發(fā)行企業(yè)債券顯得較為可行。

（五）城投公司模式

城投公司，即城市建設(shè)投資公司，是我國(guó)為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而興起的投融資平臺(tái)。其主要職能是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌管理，開(kāi)發(fā)多種渠道籌措建設(shè)資金，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善并實(shí)現(xiàn)保值增值，最終達(dá)到資金的“投入——產(chǎn)出——再投入——更大產(chǎn)出”的良性循環(huán)。當(dāng)前，我國(guó)絕大多數(shù)大中城市已經(jīng)設(shè)有城投公司，其資金流也由之前專(zhuān)門(mén)接收國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款變?yōu)槎喾N渠道投融資發(fā)展。

城投公司在污水處理設(shè)施建設(shè)方面可發(fā)揮重要作用：它作為政府財(cái)政和社會(huì)資本的紐帶，在市場(chǎng)上起到了項(xiàng)目示范和引導(dǎo)作用；城投公司一般都擁有地方政府背景，既可以按照政府的規(guī)劃進(jìn)行發(fā)展建設(shè)，又可以采取銀行借貸、企業(yè)債券、基金投資等方式進(jìn)行資金整合，平衡了污水處理的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益；公司化的運(yùn)營(yíng)模式有利于保證污水處理資源的合理配置，運(yùn)用用市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)降低污水處理成本，提高污水處理效率的目的。

城投公司模式在運(yùn)作的過(guò)程中也有不少問(wèn)題有待解決：政社不分的背景導(dǎo)致公司產(chǎn)權(quán)主體地位不明確，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性；城投公司通過(guò)銀行借貸等投融資方式往往替當(dāng)?shù)卣池?fù)了大量債務(wù)，成為地方政府的財(cái)務(wù)“替罪羊”，其可持續(xù)發(fā)展性受到了威脅；受政策不完善、管理體制不順的影響，部分城投公司陷入投融資不足、經(jīng)濟(jì)效益低下的兩難境地。

五、我國(guó)污水處理設(shè)施投融資市場(chǎng)化對(duì)策

通過(guò)分析當(dāng)前我國(guó)污水處理設(shè)施投融資的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，結(jié)合其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和主要的投融資模式，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）轉(zhuǎn)變政府職能觀念，繼續(xù)加強(qiáng)中央政府財(cái)政投入

污水處理設(shè)施雖然屬于公共物品范疇行列，但是通過(guò)技術(shù)的進(jìn)步與市場(chǎng)的發(fā)展，污水處理設(shè)施的投資運(yùn)營(yíng)已經(jīng)達(dá)到市場(chǎng)化的運(yùn)作條件。早在1994年，《世界發(fā)展報(bào)告》就對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的可銷(xiāo)售性進(jìn)行了評(píng)估，在可銷(xiāo)售型最高為3，最低為1的計(jì)量體系中，分散污水處理排在2.4，集中污水處理排在2.0（1.8以上即被認(rèn)為可采用市場(chǎng)化運(yùn)作）。因此，地方政府必須擺脫長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，轉(zhuǎn)變政府職能觀念，在污水處理方面由操作者變?yōu)楸O(jiān)督者，為社會(huì)資本的進(jìn)入打開(kāi)“綠燈”。但是，污水處理的市場(chǎng)化并不意味著政府可以袖手旁觀。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，即便投融資市場(chǎng)化運(yùn)作足夠完善，政府依然要大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。在具體實(shí)施的過(guò)程中，受地方經(jīng)濟(jì)、政策條件所限，中央政府要適當(dāng)提高資金所占比例，以保證地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)的均衡發(fā)展。

（二）完善相關(guān)政策法規(guī)，形成標(biāo)準(zhǔn)化的投融資模式

“十二五”期間，我國(guó)污水處理設(shè)施要想得到快速發(fā)展，投融資市場(chǎng)化模式勢(shì)在必行。而政策法規(guī)的不完善容易導(dǎo)致各地方的市場(chǎng)化模式缺乏統(tǒng)一的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，隨意性的污水處理設(shè)施投融資模式必然會(huì)導(dǎo)致相關(guān)資源的浪費(fèi)與不合理配置。因此，國(guó)家在繼續(xù)支持鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化模式的基礎(chǔ)上應(yīng)逐步建立健全相關(guān)的制度規(guī)定，以便保證我國(guó)污水處理設(shè)施的投融資運(yùn)作有章可循，有法可依，進(jìn)而形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的建設(shè)運(yùn)營(yíng)體系。除此之外，還應(yīng)以法律或者政策的形式詳細(xì)明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系，一方面可以防止政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資的過(guò)程中出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象，另一方面能夠保證污水處理設(shè)施資金的良性循環(huán)與健康發(fā)展。

（三）繼續(xù)拓寬投融資渠道，選擇投融資模式應(yīng)符合地區(qū)實(shí)際

當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)都在嘗試污水處理設(shè)施投融資模式市場(chǎng)化發(fā)展，但是部分地方在模式的選擇中也發(fā)生了盲目跟風(fēng)現(xiàn)象，對(duì)相關(guān)資源造成極大的浪費(fèi)。本文認(rèn)為，選擇投融資市場(chǎng)化模式應(yīng)該建立在本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上。城市規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)、人才實(shí)力強(qiáng)，市場(chǎng)廣闊的地區(qū)可以選擇BOT、PPP、城投公司等多種模式齊頭并進(jìn)，配合ABS模式進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的試點(diǎn)。而經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，市場(chǎng)規(guī)模不足以吸引社會(huì)資本的地區(qū)可以選擇TOT、PPP、城投公司等相對(duì)簡(jiǎn)便易行的模式，促進(jìn)城市污水處理設(shè)施資金、技術(shù)的快速發(fā)展。在廣大的縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)由于市場(chǎng)規(guī)模小，綜合實(shí)力弱，在市場(chǎng)模式的選擇中應(yīng)該以PPP模式和城投公司模式為主導(dǎo)，對(duì)污水處理設(shè)施逐步的進(jìn)行市場(chǎng)化改造。除此之外，地區(qū)的銀行貸款、保險(xiǎn)基金、買(mǎi)方信貸模式也可作為各地區(qū)投融資的補(bǔ)充方式。只有一切從實(shí)際出發(fā)，充分認(rèn)清本地區(qū)實(shí)際條件，才能加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展腳步。

（四）優(yōu)化社會(huì)資本投資環(huán)境，建立合理的污水處理收費(fèi)制度

環(huán)保行業(yè)投入高、回收慢，尤其是污水處理設(shè)施需要大量的沉淀資本。為了鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)污水處理設(shè)施的投入，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境，對(duì)污水處理企業(yè)實(shí)施多種優(yōu)惠政策，在稅收、價(jià)格政策上予以放寬，在土地占用、電力使用上按照相關(guān)規(guī)定給予便利，從而為社會(huì)資本的投入創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)、公正、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)污水處理收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，要想吸引社會(huì)資本的投入，還要通過(guò)科學(xué)合理的價(jià)格測(cè)算，建立一個(gè)合理的污水處理收費(fèi)制度。只有全面落實(shí)污水處理收費(fèi)制度，才能既增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入該行業(yè)的信心，保證污水處理設(shè)施具備維持正常營(yíng)運(yùn)的能力，又實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)效益，符合“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的政策要求，最終達(dá)到污水處理設(shè)施投融資市場(chǎng)化的科學(xué)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：曲 寧

F294.1

A

1006－1255－（2015）01－0035-05

2012年國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“城市公共基礎(chǔ)設(shè)施利用效益研究”，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：NSF71273186；研究期限：2012-2016

閆 威（1989—），天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院。郵編：300134

姚 鵬（1994—），天津財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際貿(mào)易系。郵編：300222