有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路與對(duì)策

黃勇 周世鋒 王琳 潘毅剛

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有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路與對(duì)策

黃勇 周世鋒 王琳 潘毅剛

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城市化的核心任務(wù)。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)民市民化意愿為基礎(chǔ)，從現(xiàn)狀條件、推進(jìn)路徑、政策設(shè)計(jì)和成本分擔(dān)等維度，分析存在問(wèn)題和主要矛盾，并從人群有序、領(lǐng)域有序、空間有序和時(shí)間有序四大視角，創(chuàng)新提出推進(jìn)市民化的思路安排、體制改革重點(diǎn)和政策建議。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口 市民化 有序推進(jìn)

周世鋒，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副總規(guī)劃師、研究員;

王 琳，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院高級(jí)經(jīng)濟(jì)師;

潘毅剛，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副研究員。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。大規(guī)模、大跨度、多元化的人口轉(zhuǎn)移在有力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。在浙江實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，本文研究提出了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路和建議。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀和意愿

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特點(diǎn):“一大四多”

總體上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)出“一大四多”的特征?！耙淮蟆笔侨丝谝?guī)模大。按浙江省公安廳統(tǒng)計(jì)，截至2013年5月8日，居住一個(gè)月以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有2424萬(wàn)人，其中省外流入2075萬(wàn)人①浙江省公安廳的統(tǒng)計(jì)為暫住人口，指離開常住戶口所在地的縣 (市、區(qū))，在其他地區(qū)臨時(shí)居住三日以上的人口。該統(tǒng)計(jì)口徑未包括縣域內(nèi)流動(dòng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。，占85.6%。統(tǒng)計(jì)局根據(jù)“六普”分析顯示，居住半年以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有2399萬(wàn)人，其中省外流入1135萬(wàn)人，占47.3%。“四多”:一是省外流入人口多。從存量看，省外流入浙江的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模已經(jīng)連續(xù)13年居全國(guó)第二位，僅次于廣東?！傲铡憋@示，2000年—2010年浙江省外來(lái)常住人口年均流入量為81.35萬(wàn)，超過(guò)廣東省 (64.3萬(wàn)人)，居全國(guó)第一位。二是新生代人口多。據(jù)浙江省計(jì)生委數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，流動(dòng)人口以青壯年為主體，平均年齡為32.8歲，上世紀(jì)80年代以后出生的新生代勞動(dòng)力占全部流動(dòng)人口的比重達(dá)到50.7%。三是舉家遷移人口多。省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步從原來(lái)的獨(dú)自外出務(wù)工模式轉(zhuǎn)向舉家外出模式為主，舉家外出且在務(wù)工地共同工作生活的比重已達(dá)到48.1%。四是低學(xué)歷人口多。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育文化程度相對(duì)較低，初中及以下文化程度的占81.4%，平均受教育年限只有8.7年。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平:“三高兩低”

“三高”:一是就業(yè)穩(wěn)定性較高。浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)狀況趨向于穩(wěn)定，職業(yè)技能和發(fā)展空間趨好。問(wèn)卷調(diào)查顯示，2010年以來(lái)，有91.3%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)換過(guò)務(wù)工城市，59.7%沒(méi)有換過(guò)工作單位，參加過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)的占49.6%，與所在單位簽訂勞動(dòng)合同的比例為66.8%。二是義務(wù)教育享受比例較高。浙江已經(jīng)基本解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的義務(wù)教育問(wèn)題，并逐步解決外省籍人員子女的高考升學(xué)問(wèn)題。2012年，浙江義務(wù)教育中小學(xué)在校生中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女為130.79萬(wàn)人，占義務(wù)教育在校生總數(shù)的26%，且在公辦學(xué)校就讀比例達(dá)到75.6%。三是社會(huì)保障覆蓋面較高。浙江以養(yǎng)老、醫(yī)療為主的社會(huì)保險(xiǎn)體系已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制度覆蓋。目前，89.6%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有醫(yī)療保險(xiǎn)，49.7%擁有養(yǎng)老保險(xiǎn)，但享受的社保水平相對(duì)較低，跨省籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保意愿不強(qiáng)，存在重復(fù)參保、轉(zhuǎn)移接續(xù)難等問(wèn)題。

“兩低”:一是住房保障程度較低。住房保障是全國(guó)新興的公共服務(wù)體系，廉租房、公租房存量相對(duì)較小，主要面向城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍以下住房困難家庭，現(xiàn)已解決浙江全省95.7萬(wàn)戶城市中低收入家庭的住房困難。目前，公共住房規(guī)模尚無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求，享受到住房保障的比例僅為1.4%。二是社會(huì)融入度較低。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活習(xí)慣帶有較為明顯的地域特征，特別是省外流入人員的文化習(xí)慣與本省居民差異較大，因此社會(huì)圈主要集中在老鄉(xiāng)群體，群體間社會(huì)融合不足。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿:“四個(gè)較強(qiáng)”

一是省外轉(zhuǎn)移人口回老家定居的意愿較強(qiáng)。調(diào)查顯示，省外轉(zhuǎn)移人口希望回老家定居的比例達(dá)59.9%，在各類人群中比例最高，其中32.7%希望回老家農(nóng)村定居，27.2%希望到老家城鎮(zhèn)定居，而愿意在務(wù)工地定居的比例僅為13.7%，在各類人群中比例最低。二是省內(nèi)轉(zhuǎn)移人口定居務(wù)工地的意愿較強(qiáng)。市內(nèi)縣 (市)際間流動(dòng)的轉(zhuǎn)移人口希望在務(wù)工地定居的比例達(dá)40.3%，省內(nèi)市際間流動(dòng)的轉(zhuǎn)移人口希望在務(wù)工地定居的比例為27.2%，均高于外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)比例。同時(shí)，大專及以上學(xué)歷以及月收入5000元以上的人群在務(wù)工地定居意愿較強(qiáng)，舉家外出且在同一個(gè)地方共同工作生活的更愿意在務(wù)工地定居。三是定居縣城和小城鎮(zhèn)的意愿相對(duì)較強(qiáng)。與一般認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望定居大城市的觀點(diǎn)不同，問(wèn)卷調(diào)查顯示37.7%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最希望定居的是縣 (市)城區(qū)，其次30.2%選擇在小城鎮(zhèn)定居，只有14.8%的人選擇在省會(huì)城市和計(jì)劃單列市定居。四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保留農(nóng)村權(quán)益的意愿較強(qiáng)。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望保留農(nóng)村權(quán)益，67%的調(diào)查對(duì)象希望保留承包地，67.9%的人希望保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)，75%的人表示即使進(jìn)城定居也要保留村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。在現(xiàn)行農(nóng)村土地政策下，真正有意愿想把戶口遷到城市的僅占被調(diào)查者的35.2%。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的主要矛盾

(一)市民化成本高與地方財(cái)政承受能力低的矛盾

在現(xiàn)行制度約束了大量需求的條件下，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入異地，擠占了當(dāng)?shù)厥钟邢薜墓操Y源，已使很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施處于緊缺或超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要將義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生以及保障性住房等公共服務(wù)覆蓋常住人口，以及為保障城鎮(zhèn)健康協(xié)調(diào)發(fā)展所必需的市政設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等城市功能建設(shè)，需要大幅度增加公共財(cái)政的投入。據(jù)本課題組測(cè)算，浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本大約在13萬(wàn)～20萬(wàn)元左右①這里的市民化成本，主要是指需要政府財(cái)政投入的公共成本，包括隨遷子女義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助和專項(xiàng)補(bǔ)貼、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等方面的經(jīng)費(fèi)投入，大、中、小城市的市民化成本分別為20萬(wàn)、16萬(wàn)、13萬(wàn)左右。。浙江有2000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，如此龐大的規(guī)模，僅憑一省的公共財(cái)政在短期內(nèi)是不可能消化的。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大與建設(shè)用地供給少的矛盾

大量外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入，使浙江等地本來(lái)就已十分緊張的資源要素更加難以支撐，尤其是土地資源。按照建設(shè)部城市規(guī)劃的一般標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)城市居民需要100平方米的建設(shè)用地空間，如此大規(guī)模的外來(lái)人口要定居下來(lái)，勢(shì)必會(huì)加劇發(fā)展空間不足與城市用地緊張的矛盾。更何況，我國(guó)實(shí)行“兩個(gè)最嚴(yán)格”的土地管理制度①即我國(guó)土地管理制度“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。，土地利用都是以各種指標(biāo)的方式計(jì)劃配給，并且嚴(yán)格限制土地指標(biāo)的跨省調(diào)配。按照目前的土地政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果全部在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)市民化，但又不能同時(shí)將其名下的土地指標(biāo)帶到當(dāng)?shù)?，只能占用?dāng)?shù)貥O其有限的用地指標(biāo)，這勢(shì)必給空間承載問(wèn)題帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(三)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求高與農(nóng)民工學(xué)歷、技能低的矛盾

根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查顯示，浙江省經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中，省外勞動(dòng)力約占33.2%，其中二、三產(chǎn)業(yè)的省外勞動(dòng)力分別占48.1%和23.4%，已形成對(duì)省外勞動(dòng)力的較強(qiáng)依賴。省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化程度偏低，又因?qū)ξ磥?lái)缺乏一種穩(wěn)定的預(yù)期，企業(yè)和個(gè)人都不愿對(duì)人力資本進(jìn)行投資，導(dǎo)致人力資本積累十分薄弱，產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)和技能與“制造大省”極不相配。從一定程度上講，正是這種對(duì)省外勞動(dòng)力低成本、低工資的路徑依賴，使企業(yè)缺乏引進(jìn)技術(shù)、更新設(shè)備的動(dòng)力，科技創(chuàng)新、自主研發(fā)的動(dòng)力不足，導(dǎo)致浙江省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐緩慢。

(四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化利益訴求多與國(guó)家體制政策突破難的矛盾

根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿并不高，明確表示在務(wù)工地定居的僅為18.5%，希望回老家農(nóng)村或城鎮(zhèn)定居的約占一半，還有相當(dāng)部分仍在觀望、舉棋不定。深入分析原因，主要是目前城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的供給，以及農(nóng)村土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)的處置等政策不明朗，存在很大的不確定性。而事實(shí)上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等一系列制度改革。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的城鄉(xiāng)分離、區(qū)域分割體制，已滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的各個(gè)方面，并且盤根錯(cuò)節(jié)、繁復(fù)龐雜，在很大層面上還涉及國(guó)家的法律法規(guī)，存在諸多法律障礙，需要全國(guó)一盤棋，綜合統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，浙江作為一個(gè)省難以取得根本性的突破。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體思路

基于推進(jìn)城市化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀意愿，為滿足多元化需求、增強(qiáng)政策舉措的針對(duì)性和有效性，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、因勢(shì)利導(dǎo)、分步分類、漸進(jìn)有序的基本原則，引導(dǎo)有需求、有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在適宜的城市區(qū)域就業(yè)生活，逐步享受城市居民的福利待遇，最終實(shí)現(xiàn)市民化。為此，建議按照人群、領(lǐng)域、空間、時(shí)間“四個(gè)有序”的基本思路，建立可預(yù)期、可操作的市民化時(shí)序安排。

(一)人群有序

所謂人群有序，就是要根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特點(diǎn)與意愿，優(yōu)先推進(jìn)有需求、有能力、條件成熟的人群市民化，進(jìn)而形成示范作用，逐步推動(dòng)更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為市民。

1.省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先。省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有相近的地域文化背景，就地就近市民化，可接受度更高、可操作性更強(qiáng)，財(cái)政壓力也相對(duì)較小。從定居地意愿調(diào)查看，省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，希望在務(wù)工地定居的比例最高，達(dá)24.7%;省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，希望回老家農(nóng)村定居和到老家城鎮(zhèn)定居的比例也最高，分別達(dá)32.7%和27.2%，可見(jiàn)地域文化認(rèn)同和家鄉(xiāng)情結(jié)對(duì)定居地意愿的主觀影響也較大。建議優(yōu)先引導(dǎo)同一行政區(qū)域內(nèi)、地方認(rèn)同感更強(qiáng)的群體融入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“就地市民化”。

2.市民化意愿強(qiáng)的人群優(yōu)先。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因自身?xiàng)l件不同，對(duì)市民化認(rèn)可度和自愿程度有較大差異，意愿強(qiáng)的群體一般在城市具有相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)和收入。而從實(shí)際調(diào)查看，大專及以上受教育程度的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口明確表示愿意定居城鎮(zhèn)的占總體意愿的42.3%，初中及以下學(xué)歷人群的該項(xiàng)意愿占34.4%;月收入在5000元以上的群體明確表示愿意定居城鎮(zhèn)的占47.3%，高于其他各收入水平的人群，對(duì)在務(wù)工地定居、在城鎮(zhèn)定居的意愿較強(qiáng)。因此，建議把技術(shù)型、資產(chǎn)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先納入浙江省城鎮(zhèn)居民管理體系，給予其市民化待遇，逐步提升市民化人口的整體素質(zhì)。

3.工作年限長(zhǎng)的中青年人群優(yōu)先。在城市務(wù)工時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)城市生活的認(rèn)識(shí)度越高，而中青年群體思想相對(duì)活躍，接受新事物的愿望也更迫切。調(diào)查顯示，希望“在務(wù)工地定居”比例最高的年齡組是31～40歲，其次為21～30歲，表明中青年群體對(duì)定居城市的意愿更強(qiáng);而外出打工五年以上的群體占69.6%，有59.7%的人近三年沒(méi)有換過(guò)工作單位，對(duì)務(wù)工地的職業(yè)期望值較高，工作穩(wěn)定性較強(qiáng)。建議把該類群體尤其是新生代群體優(yōu)先納入市民化梯隊(duì)，為緩解城市老齡化壓力、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮積極作用。

4.舉家外出人群優(yōu)先。舉家外出是指未婚人員與父母在同一城市生活，或者已婚人員與配偶及全部子女 (未成年子女和成年子女)在同一城市生活。問(wèn)卷調(diào)查顯示，舉家外出且在同一個(gè)地方共同工作生活的群體選擇在務(wù)工地定居的比例最高，為24.2%，而且從客觀而言，這類人群更容易融入當(dāng)?shù)厣?，返回老家定居的意愿較弱，在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進(jìn)其市民化進(jìn)程。

(二)領(lǐng)域有序

所謂領(lǐng)域有序，是按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)條件和意愿，考慮地域可操作性和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，分輕重緩急、先易后難，集中解決緊迫問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

1.率先完善教育公共服務(wù)。為城市常住人口子女提供義務(wù)教育服務(wù)，是政府的重要職責(zé)。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀愿望看，除了希望提高工資待遇以外，最希望子女能享受與市民同等的教育待遇，比例占總體的19.7%。在教育服務(wù)上，有82.3%的人最希望與城鎮(zhèn)居民子女一樣接受義務(wù)教育，要求十分迫切。因此，建議加快完善義務(wù)教育服務(wù)，按照城市常住人口分布和變化趨勢(shì)，調(diào)整教育資源布局，重點(diǎn)支持接收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的公辦學(xué)校。逐步滿足高中段教育需求，在國(guó)家“錢隨人走”的政策支持下，有計(jì)劃地進(jìn)行高中學(xué)校建設(shè)，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的教育體系。

2.逐步推進(jìn)社會(huì)保障銜接。城市社會(huì)保障的完善程度是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要因素，是推進(jìn)農(nóng)民向市民職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的標(biāo)識(shí)之一。目前，城市的社會(huì)保障是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較為期待但實(shí)際參保率不高的領(lǐng)域，主要有參保費(fèi)用高、重復(fù)參保、轉(zhuǎn)移接續(xù)難等問(wèn)題。問(wèn)卷調(diào)查顯示，提高社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)、消除城鄉(xiāng)社保政策上的差異期盼比重較高，分別達(dá)19.5%和19.2%，有15.9%的人希望社?？僧惖亟Y(jié)算。鑒于此，建議逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度的銜接、省內(nèi)跨市保障制度銜接、繳費(fèi)程度與保障服務(wù)銜接，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)保險(xiǎn)無(wú)障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)，提高參保積極性和保障預(yù)期。

3.審慎推進(jìn)保障性住房逐步覆蓋到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。目前住房問(wèn)題仍是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城鎮(zhèn)的重要瓶頸。通過(guò)對(duì)湖州市織里鎮(zhèn)、紹興市柯橋區(qū)、杭州市瓜瀝鎮(zhèn)等地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房量大面廣，涉及規(guī)模龐大的建設(shè)土地指標(biāo)與資金力量，地方政府難以承受。但考慮住房是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)條件之一，同時(shí)問(wèn)卷調(diào)查顯示有17.1%的人最希望政府提供保障房，因此要審慎推進(jìn)該領(lǐng)域的市民化發(fā)展。建議通過(guò)保障房、企業(yè)宿舍、公共租賃房等多種渠道，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住條件。在保障房政策上，應(yīng)設(shè)置一定的門檻條件，防止市民化人口“低端鎖定”，把條件較成熟的群體逐步納入城鎮(zhèn)公積金和住房保障體系。

(三)空間有序

所謂空間有序，就是按照全省生產(chǎn)力布局和地區(qū)承載力，結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的定居地意愿，分區(qū)域、有重點(diǎn)地促進(jìn)人口在不同地區(qū)、不同等級(jí)城鎮(zhèn)間合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.引導(dǎo)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集聚。從主體功能區(qū)規(guī)劃看，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，是承載人口和產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)區(qū)域。在空間上，主要以沿海平原地區(qū)和內(nèi)陸丘陵盆地地區(qū)為重點(diǎn)，依靠產(chǎn)業(yè)牽引，通過(guò)配套區(qū)域性人口引導(dǎo)政策，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的遷移集聚。

2.把都市區(qū)內(nèi)的中小城市和中心鎮(zhèn)作為突破口?？h城和中心鎮(zhèn)既具城市功能特點(diǎn)，又有廣大農(nóng)村腹地，能夠以較高的區(qū)域認(rèn)同、較低的轉(zhuǎn)化成本推進(jìn)市民化，是推進(jìn)就地就近城市化的主體。尤其是都市區(qū)內(nèi)的中小城市，大多處于城市化加速期，在區(qū)域通勤能力不斷提升的前提下，通過(guò)承載中心城市的部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢，可以吸納相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的定居地意愿來(lái)看，未來(lái)打算定居在縣 (市)城區(qū)和小城鎮(zhèn)，分別占37.7%和30.2%，總體占比較大。因此，建議以發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的中小城市和中心鎮(zhèn)為突破口，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的集聚和轉(zhuǎn)化。

3.適當(dāng)提高大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的門檻條件。由于人口基數(shù)較大、發(fā)展相對(duì)成熟，大城市環(huán)境承載力已較為有限，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市品質(zhì)提升客觀要求遴選優(yōu)質(zhì)人力資本。而從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀定居意愿看，受到生活成本高、生活便利度低等因素影響，僅有14.8%的人傾向于在省會(huì)城市和計(jì)劃單列市定居。因此，建議按照“調(diào)整存量、控制增量”的思路，優(yōu)先推進(jìn)素質(zhì)較高的存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步倒逼低素質(zhì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，避免大城市人口要素過(guò)度飽和。

(四)時(shí)間有序

所謂時(shí)間有序，是結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口期望落戶城鎮(zhèn)的時(shí)間意愿，以及規(guī)劃和政策制定實(shí)施的主要期限，綜合得出大體的市民化時(shí)序安排。

1.到2015年，基本完成市民化的公共服務(wù)配套設(shè)計(jì)和區(qū)域調(diào)控體系，推動(dòng)有能力、有意愿群體率先市民化即到“十二五”期末，建立具有一定準(zhǔn)入條件的市民化評(píng)價(jià)體系，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域完成相應(yīng)的改革設(shè)計(jì)。按照空間指引要求，各級(jí)城市因地制宜地建成市民化評(píng)價(jià)細(xì)則和操作體系。對(duì)于基礎(chǔ)條件好、社會(huì)貢獻(xiàn)大、緊缺型人才等群體，可以率先實(shí)現(xiàn)市民化。

2.到2020年，形成完善的市民化體制機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)障礙市民化。即關(guān)鍵性制度改革取得突破性進(jìn)展，各項(xiàng)城市公共服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本消除制度壁壘，城市化率進(jìn)一步提高、城市化質(zhì)量顯著提升。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重點(diǎn)舉措

按照“四個(gè)有序”的基本思路，考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的復(fù)雜性、漸進(jìn)性和長(zhǎng)期性，建議采取以下四方面重點(diǎn)舉措有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

(一)深化完善“居住證+積分制”管理措施

1.建立市民化的準(zhǔn)入導(dǎo)向。受資源環(huán)境、城市設(shè)施建設(shè)、財(cái)政能力等條件限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能大規(guī)模、無(wú)限制擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也要求更關(guān)注人力資本質(zhì)量的提升，建議通過(guò)行政和市場(chǎng)相結(jié)合的方式，建立適當(dāng)?shù)拈T檻條件。一是就業(yè)需求準(zhǔn)入。通過(guò)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，降低對(duì)普通勞動(dòng)力的過(guò)分依賴，提高對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)力的定居吸引。二是居住時(shí)間準(zhǔn)入。通過(guò)建立“居住證”制度，并配套基本服務(wù)年限，刪減不穩(wěn)定性高、流動(dòng)性大的群體，吸引地方認(rèn)同感強(qiáng)的群體落戶。三是社會(huì)貢獻(xiàn)準(zhǔn)入。通過(guò)建立“積分制”評(píng)價(jià)體系、配套相應(yīng)的服務(wù)待遇，衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)和個(gè)體價(jià)值，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，提高績(jī)優(yōu)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)回報(bào)。四是道德誠(chéng)信準(zhǔn)入。設(shè)立具有合法住所、合法職業(yè)、按時(shí)繳納社保等市民化要求，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行打擊和抵制，形成自治、自律的市民化氛圍。

2.建立積分評(píng)價(jià)與保障配套體系。一是建立“重點(diǎn)優(yōu)先、逐步推廣”的積分評(píng)價(jià)體系。按照“人群有序”和“領(lǐng)域有序”方案，考慮領(lǐng)域可操作程度先易后難、人群素質(zhì)先高后低的基本要求，加快制定積分制管理政策，將達(dá)到相應(yīng)分值、條件較成熟的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口率先納入城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)體系，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋更多的常住人口。二是建立“保基本、可升級(jí)”的保障服務(wù)體系。適度降低基本普適性公共服務(wù)的享受門檻，適當(dāng)延伸服務(wù)內(nèi)容和保障層級(jí)，與積分制的具體分值水平相掛鉤，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，形成可升級(jí)、可預(yù)期的梯度福利待遇體系。

3.建立省級(jí)和地方的聯(lián)動(dòng)積分制。積分評(píng)價(jià)體系由省級(jí)指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分組成。省級(jí)積分評(píng)價(jià)體系為基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，省內(nèi)可流通、可接續(xù);在此基礎(chǔ)上，各地依據(jù)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位、公共服務(wù)和財(cái)政狀況等因素，制定差異化的積分細(xì)則。對(duì)人口高密度區(qū)域，要提高同等市民化待遇的積分要求，引導(dǎo)人口適當(dāng)外遷;對(duì)中小城市地區(qū)，要適當(dāng)降低積分要求，促進(jìn)人口集聚。同時(shí)，研究制定不同地區(qū)間的積分轉(zhuǎn)換渠道，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在各級(jí)城市的可控、可承載范圍內(nèi)有序轉(zhuǎn)移。

(二)積極推進(jìn)就地就近市民化

1.實(shí)行差別化的落戶指導(dǎo)。加快戶口遷移制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記制度、居住證制度“三項(xiàng)改革”，根據(jù)地方的發(fā)展需求和吸納實(shí)力，結(jié)合各地積分評(píng)價(jià)體系，按照“先本地本省，后外地外省”的導(dǎo)向，因地制宜地指導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。先著力消化本地存量，重點(diǎn)考慮舉家外出、市民化意愿強(qiáng)、具有較高職業(yè)技能和穩(wěn)定工作經(jīng)歷的本地中青年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;有條件地幫扶具備一定技能水平但有一定流動(dòng)性的新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，提供培訓(xùn)提升和平等就業(yè)機(jī)會(huì)，改善公共服務(wù)，使有意愿、有能力的外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，逐步實(shí)現(xiàn)市民化;對(duì)中年以上的第一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，鼓勵(lì)其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，就近就地實(shí)現(xiàn)市民化。

2.以產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局引導(dǎo)人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。推進(jìn)中心城市與周邊區(qū)域在產(chǎn)業(yè)鏈上的垂直分工和周邊區(qū)域以特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的橫向分工，逐步推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、資金密集型產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在各級(jí)城市間的均衡發(fā)展，形成城市間產(chǎn)業(yè)分工體系和資源流通整合體系。強(qiáng)化中心城市的高端要素集聚功能，吸引優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源定居城市，外溢部分就業(yè)技能水平較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;提升中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和居住功能，優(yōu)化中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和就業(yè)環(huán)境，提高對(duì)周邊區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)吸納能力，引導(dǎo)不同素質(zhì)條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近在不同等級(jí)城市間合理流動(dòng)。

3.分階段推進(jìn)社會(huì)福利的公平共享。著力消除同一設(shè)區(qū)市內(nèi)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的教育服務(wù)差異，提高公辦教育經(jīng)費(fèi)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育的投入，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、民辦公助等方式，優(yōu)先保障本市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接受公平義務(wù)教育的權(quán)利，逐步推進(jìn)有條件的外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女享受市民同等教育權(quán)利。按照先本地、后外地的思路，優(yōu)先將本地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，探索較為靈活的醫(yī)療保險(xiǎn)改革辦法，統(tǒng)籌設(shè)區(qū)市內(nèi)的各種醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基金使用。探索多種途徑解決不同水

平的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障問(wèn)題，給予有能力、有意愿的本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民同等住房政策待遇，享受首次置業(yè)優(yōu)惠政策，享受住房公積金待遇。對(duì)于無(wú)力購(gòu)房且達(dá)到一定條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，給予本地居民同等的公共租賃房、廉租房等保障房支持政策。

(三)著力構(gòu)筑都市區(qū)交通與人口、產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展格局

1.將都市區(qū)內(nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)打造成集聚人口和產(chǎn)業(yè)的主要載體。從當(dāng)前情況看，大城市尤其是特大城市人口和產(chǎn)業(yè)壓力過(guò)重，而相對(duì)偏遠(yuǎn)區(qū)域城鎮(zhèn)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力又不足，如果交通條件完善，都市區(qū)內(nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)集聚人口和產(chǎn)業(yè)的潛力較大，可以成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主平臺(tái)。除了構(gòu)建便捷高效的交通網(wǎng)絡(luò)，提高區(qū)域通勤水平外，需要著力打破行政區(qū)劃壁壘，由市場(chǎng)決定資源配置，按照“研發(fā)在中心城市、制造在周邊區(qū)域，孵化在中心城市、轉(zhuǎn)化在周邊區(qū)域”的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)分工規(guī)律，深化都市區(qū)內(nèi)中心城市與周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)垂直分工，以及周邊區(qū)域各類城鎮(zhèn)之間的產(chǎn)業(yè)水平分工，逐步建成一批工業(yè)強(qiáng)縣、工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)和工業(yè)強(qiáng)區(qū)，一批旅游休閑小鎮(zhèn)、生活宜居小鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨產(chǎn)業(yè)在都市區(qū)范圍內(nèi)就業(yè)生活。另外，要加快建立都市區(qū)公共服務(wù)資源共享機(jī)制，推動(dòng)中心城市公共服務(wù)“功能下沉”，切實(shí)提高周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的人居吸引力。

2.加快建設(shè)和完善都市區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)。加快規(guī)劃建設(shè)便捷的交通網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)中心城市人口和產(chǎn)業(yè)順利向周邊區(qū)域疏散的前提條件，是以“時(shí)間”換“空間”的重大舉措。從都市區(qū)內(nèi)城際聯(lián)系看，要將人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)和交通統(tǒng)籌規(guī)劃，加快構(gòu)筑交通流量較大區(qū)域的城際軌道交通，帶動(dòng)沿線中小城市開發(fā)，形成若干以軌道交通站點(diǎn)為核心的集聚區(qū)域。從中心城市內(nèi)部交通組織看，要著重解決多種運(yùn)輸方式的換乘銜接和車輛停放問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)大型交通樞紐“零距離換乘”，增強(qiáng)中心疏解和轉(zhuǎn)運(yùn)能力。從中小城市和小城鎮(zhèn)的交通建設(shè)看，重點(diǎn)要與城市布局的前瞻性研究相結(jié)合，規(guī)劃建設(shè)結(jié)構(gòu)合理的城市道路網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)與區(qū)域性交通線網(wǎng)對(duì)接聯(lián)系，提高城際通勤效率。

(四)研究部署若干配套改革試點(diǎn)

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革試點(diǎn)，探索共性經(jīng)驗(yàn)和有益做法，成熟一批，推廣一批，逐步破解市民化進(jìn)程中的難點(diǎn)問(wèn)題。一是城鄉(xiāng)戶籍制度改革試點(diǎn)。以戶籍制度改革試點(diǎn)為突破口，探索理清城鄉(xiāng)戶籍制度的附著利益體系，以城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，在城鄉(xiāng)戶口遷移制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記制度、居住證制度改革，以及原城鄉(xiāng)戶籍福利待遇體系的轉(zhuǎn)換制度設(shè)計(jì)上作出探索，為城鄉(xiāng)戶籍制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度創(chuàng)新試驗(yàn)試點(diǎn)，探索在宅基地置換、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)等領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)。三是都市區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化建設(shè)試點(diǎn)。以大都市區(qū)為試點(diǎn)，推進(jìn)都市區(qū)在基本公共服務(wù)、社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)土地配置等方面的一體化建設(shè)，為區(qū)域內(nèi)的就地、就近市民化提供改革經(jīng)驗(yàn)。四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入建設(shè)試點(diǎn)。以“人口倒掛”地區(qū)為重點(diǎn)，結(jié)合智能城市建設(shè)和信息化管理，探索已經(jīng)在城市務(wù)工生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在服務(wù)管理、社會(huì)參與、文化建設(shè)等方面的有益經(jīng)驗(yàn)和做法。

五、關(guān)于有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制政策頂層設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)建議

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化關(guān)系中央和地方、城市和農(nóng)村、農(nóng)民和市民、遷出地和遷入地等多方主體利益，涉及土地、就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共服務(wù)、住房、財(cái)稅體制等諸多重要改革事項(xiàng)，一些重大改革事項(xiàng)迫切需要中央頂層設(shè)計(jì)，一些關(guān)乎各主體切身利益的政策制度，也需在國(guó)家支持下，因地制宜、創(chuàng)新設(shè)計(jì)、配套實(shí)施。建議國(guó)家層面重點(diǎn)關(guān)注和著力解決“一項(xiàng)根本制度改革、兩個(gè)關(guān)鍵配套機(jī)制、三類統(tǒng)籌推進(jìn)政策”的頂層制度安排，為有序推進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造良好的體制政策環(huán)境。

(一)穩(wěn)妥推進(jìn)一項(xiàng)根本性制度改革

即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。土地對(duì)農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，是農(nóng)民最重要資產(chǎn)、最大的利益。針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口顧慮遷出地土地權(quán)益“進(jìn)城不落戶”的問(wèn)題，建議在各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村土地管理制度改革為突破口，推進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)要素平等交換的進(jìn)程，推動(dòng)城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入與土地權(quán)利分離，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和土地財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。加快土地確權(quán)、賦權(quán)進(jìn)程，在優(yōu)先推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)認(rèn)證基礎(chǔ)上，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，試點(diǎn)探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)和宅基地退出機(jī)制，建立農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)保障性住房與農(nóng)村宅基地退出掛鉤的機(jī)制，讓農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上探索財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的多種方式，帶著“可變現(xiàn)”資產(chǎn)進(jìn)城。

(二)加快建立兩個(gè)關(guān)鍵配套機(jī)制

即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機(jī)制、城鎮(zhèn)建設(shè)用地與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。

1.建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。加快完善流入地吸納人口的激勵(lì)機(jī)制，按照常住人口確定各級(jí)財(cái)政分成，逐步調(diào)整各級(jí)政府財(cái)政分配關(guān)系。探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度，提高城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出中央分擔(dān)比例;對(duì)于吸納異省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多省份承擔(dān)的醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、基本養(yǎng)老、保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容和公共服務(wù)投入等相關(guān)事權(quán)，加大轉(zhuǎn)移支付力度予以財(cái)力匹配，盡量做到按實(shí)有人口數(shù)進(jìn)行分配、轉(zhuǎn)移和保障，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)公共服務(wù)的“人頭”經(jīng)費(fèi)“費(fèi)隨人轉(zhuǎn)”，提高流入城市吸引人口定居的動(dòng)力。

2.建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。在嚴(yán)格供給城市建設(shè)用地供應(yīng)、嚴(yán)格保護(hù)耕地總量不減少和質(zhì)量不降低、嚴(yán)格保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，加快探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的機(jī)制。對(duì)于吸納異省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的遷入地城鎮(zhèn)，根據(jù)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量，適度增加建設(shè)用地供給。對(duì)于吸納本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的基礎(chǔ)上，建立完善農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村落公用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)益流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地“增減掛鉤”。

(三)創(chuàng)新制定三類統(tǒng)籌推進(jìn)政策

即“全國(guó)統(tǒng)籌”的與戶籍改革配套同步實(shí)施的社保關(guān)系跨省續(xù)接聯(lián)動(dòng)政策、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系政策、“社會(huì)統(tǒng)籌”的各類資本共同參與市政建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)政策。

1.制定與戶籍改革配套同步的社保關(guān)系跨省續(xù)接的聯(lián)動(dòng)政策。理順中央和地方事權(quán)關(guān)系，盡快修改《戶口登記條例》，加快戶籍立法進(jìn)程，進(jìn)一步明確進(jìn)城農(nóng)民和取消戶口性質(zhì)劃分后農(nóng)民在城鄉(xiāng)的兩地權(quán)益，修訂與改革方向相悖的政策法規(guī)。加快戶口遷移制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記制度、居住證制度“三項(xiàng)改革”，打通本外地居民、城鄉(xiāng)居民身份轉(zhuǎn)換通道。在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并進(jìn)一步完善跨省市人員其他保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)辦法，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，使得社保等人口流動(dòng)背后的福利能夠?qū)崟r(shí)實(shí)地轉(zhuǎn)移;適度降低費(fèi)率和單位參保比例，讓農(nóng)民工能在同等條件下參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)同工同酬，提高參保率。鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

2.制定進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系相關(guān)支持政策。在土地指標(biāo)、建設(shè)規(guī)劃調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付等方面給予地方政府支持，鼓勵(lì)各地政府給予有能力、有意愿的農(nóng)民工城市居民同等住房政策待遇，享受首次置業(yè)優(yōu)惠政策，享受住房公積金待遇、享受住房補(bǔ)貼待遇。對(duì)于無(wú)力購(gòu)房且達(dá)到一定條件的進(jìn)城農(nóng)民工給予本地居民同等的公共租賃房、廉租房等保障房支持政策。

3.制定吸引各類社會(huì)資本共同參與市政設(shè)施、保障房和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的激勵(lì)政策。建立社會(huì)資本共同參與分擔(dān)的政策體系。支持有條件的地方政府根據(jù)需要發(fā)行市政債;利用資金支持和稅收優(yōu)惠等措施，探索鼓勵(lì)各類投資主體共同參與市政公用事業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、政策性住房建設(shè)的實(shí)施辦法，對(duì)于有穩(wěn)定收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)鼓勵(lì)公共基金參與;鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)、教育和社會(huì)培訓(xùn)。

1.田明:《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口空間流動(dòng)與城市融入》，《人口研究》2013年第4期。

2.陳前虎、楊萍萍:《農(nóng)民工市民化意愿影響因素的實(shí)證研究:以浙江省為例》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期。

3.張國(guó)勝、陳瑛:《社會(huì)成本、分?jǐn)倷C(jī)制與我國(guó)農(nóng)民工市民化:基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第1期。

4.朱宇:《戶籍制度改革與流動(dòng)人口在流入地的居留意愿及其制約機(jī)制》，《南方人口》2004年第3期。

5.馮奎:《農(nóng)民工城市融人實(shí)踐分析與政策選擇》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。

6.李丹、李玉鳳:《新生代農(nóng)民工市民化問(wèn)題探析:基于生活滿意度視角》，《中國(guó)人口.資源與環(huán)境》2012年第7期。

7.劉曄、劉于琪、李志剛:《“后城中村”時(shí)代村民的市民化研究:以廣州獵德為例》，《城市規(guī)劃》2012年第7期。

8.浙江省統(tǒng)計(jì)局:《2013年浙江省人口變動(dòng)抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，浙江省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2014年3月6日。

9.潘家華、魏后凱:《城市藍(lán)皮書:中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.6:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版。

10.浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院課題:《浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題研究》，2014年。

11.任映紅、羅科萍:《城郊農(nóng)民市民化的多重阻滯和推進(jìn)路徑》，《浙江學(xué)刊》2013年第2期。

12.浙江省人民政府研究室課題組:《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化問(wèn)題的調(diào)查與思考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2003年第4期。

13.文軍:《“被市民化”及其問(wèn)題:對(duì)城郊農(nóng)民市民化的再反思》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2012年第4期。

責(zé)任編輯:李 蕊、方 虹

黃 勇，浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)副主任、浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院院長(zhǎng)、研究員;