自然人納稅資料的收集與保管制度研究

◎文/天津市地方稅務(wù)局征管處課題組

自然人納稅資料的收集與保管制度研究

◎文/天津市地方稅務(wù)局征管處課題組

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由化和多樣化使個(gè)人收入差距不斷擴(kuò)大，個(gè)稅改革的呼聲不斷高漲。本文在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從天津市自然人征管存在的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，提出在征管法修訂的大背景下，建立自然人納稅資料收集與保管制度的對(duì)策建議。

自然人；納稅資料；收集與保管

2015年1月5日，國(guó)務(wù)院法制辦公室將稅務(wù)總局、財(cái)政部起草的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿）及其說(shuō)明全文公布，征求社會(huì)各界意見。征求意見稿提出建立個(gè)人稅號(hào)制度、涉稅信息提供機(jī)制等針對(duì)自然人的征管新規(guī)，旨在加強(qiáng)自然人的征管并為稅制改革做好鋪墊，預(yù)留改革空間。為此，我們對(duì)自然人納稅資料收集和保管制度進(jìn)行了粗淺研究。

一、自然人納稅資料收集和保管的現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)外的主要做法

由于我國(guó)現(xiàn)行的稅制是基于“從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人、扣繳義務(wù)人”機(jī)構(gòu)型管理，自然人不在其列。除了個(gè)人所得稅代扣代繳系統(tǒng)對(duì)工資薪金和勞務(wù)報(bào)酬等信息的掌握相對(duì)準(zhǔn)確以外，我國(guó)在自然人的征管方面基本是“空白”地帶。而OECD國(guó)家對(duì)個(gè)人涉稅管理起步早，體系建立比較完善，我們應(yīng)當(dāng)合理的借鑒國(guó)外稅務(wù)部門的征管經(jīng)驗(yàn)。

1.以自然人納稅識(shí)別號(hào)為涉稅資料管理基礎(chǔ)。國(guó)際上很多國(guó)家都已經(jīng)建立適應(yīng)本國(guó)的納稅人識(shí)別號(hào)制度，來(lái)規(guī)范自然人稅務(wù)申報(bào)行為，保障政府稅收，保證所有納稅人公平自愿納稅。

瑞典是實(shí)行稅收代碼制度比較典型的國(guó)家，瑞典公民一出生就擁有一個(gè)10位數(shù)字的終身稅務(wù)號(hào)碼，這個(gè)號(hào)碼用于稅務(wù)申報(bào)、銀行開戶、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等其他一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，管理十分嚴(yán)格。通過(guò)稅務(wù)號(hào)碼，稅務(wù)部門可以隨時(shí)查閱納稅人的繳稅情況以及個(gè)人的不良信息。因此，稅務(wù)部門可以通過(guò)這個(gè)稅務(wù)號(hào)碼掌控納稅人的一切收入來(lái)源、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況和財(cái)產(chǎn)狀況。

美國(guó)對(duì)自然人的稅收征管相對(duì)較為成熟，美國(guó)的納稅人識(shí)別號(hào)制度采用社會(huì)保障號(hào)和稅務(wù)代碼合二為一的形式。美國(guó)公民一出生就有一個(gè)終生不變的稅務(wù)代碼，外國(guó)人到美國(guó)工作也要申請(qǐng)一個(gè)這樣的代碼，而社會(huì)保障號(hào)是個(gè)人銀行開戶、合同交易、政府服務(wù)的必備信息，二者結(jié)合使用幾乎將所有納稅人可能涉及的稅源掌控起來(lái)，既可降低遵從成本，也可防止個(gè)人偷逃稅行為。

德國(guó)采用的是稅卡制度，稅卡是一種納稅憑證，工資收入者的稅收都是從稅卡中提取的。稅卡制度的應(yīng)用提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管和檢查效率。

在澳大利亞，個(gè)人需要注冊(cè)統(tǒng)一的稅號(hào)TFN（Tax File Number），本國(guó)公民可以到任何一個(gè)辦稅場(chǎng)所出示身份證明后申請(qǐng)TFN，任何進(jìn)入澳大利亞的外國(guó)人，只要在澳大利亞居住超過(guò)182天，也應(yīng)申請(qǐng)TFN，其中澳大利亞公民申請(qǐng)到的TFN將伴隨其一生。TFN中詳細(xì)記錄著澳大利亞公民的個(gè)人收入、家庭情況（包括未成年人）、信用狀況等內(nèi)容，再結(jié)合納稅人與第三方的申報(bào)情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠有效防止偷逃稅行為。

2.大力推行自然人涉稅信息第三方查詢報(bào)告制度。西方國(guó)家普遍實(shí)行稅收協(xié)同管理，充分利用第三方信息。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的稅法都明確規(guī)定哪些單位和個(gè)人負(fù)有向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告信息的義務(wù)、報(bào)告何種信息以及對(duì)不提供信息者給予何種處罰。這種第三方信息制度加大了稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息來(lái)源，減少了因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱所帶來(lái)的偷逃稅現(xiàn)象。

在丹麥，雇主支付工資薪金或銀行支付存款利息時(shí)，必須把納稅義務(wù)人的收支情況，向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。阿根廷稅務(wù)部門與有關(guān)政府部門、公共服務(wù)部門建立覆蓋廣闊的稅收監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，從中獲取大量經(jīng)濟(jì)、稅收信息。在意大利，業(yè)主擁有的第一處及第二處房產(chǎn)、抵押房產(chǎn)以及購(gòu)買的家具，納稅人擁有的大小型車輛、中型面包車、摩托車、游艇等信息被稅務(wù)部門監(jiān)控。納稅人社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況、保險(xiǎn)單據(jù)、娛樂(lè)活動(dòng)情況、家庭教育情況，藝術(shù)品、古董、慈善捐助情況的信息也被稅務(wù)部門監(jiān)控。凡是個(gè)人稅收征管工作做得比較好的國(guó)家，基本上實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他部門（如銀行、海關(guān)、工商、警察等）的聯(lián)網(wǎng)。

（二）天津市開展自然人納稅資料收集和保管工作面臨的實(shí)際問(wèn)題

對(duì)比上述發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)做法，以天津市為例，分析開展自然人納稅資料收集和保管工作面臨的幾個(gè)比較突出的問(wèn)題：

1.自然人的納稅意識(shí)相對(duì)薄弱。自2007年開展個(gè)人所得稅自行申報(bào)以來(lái)，個(gè)人尤其是高收入個(gè)人與稅務(wù)部門的聯(lián)系更加密切，自行申報(bào)的過(guò)程在一定程度上提高了公民的納稅意識(shí)和稅法遵從度。但是受源泉扣繳方式影響，納稅人自我申報(bào)個(gè)稅的意識(shí)并未完全形成。

個(gè)人所得稅分類稅制加上源泉扣繳方式，對(duì)于保障稅收和促進(jìn)征管產(chǎn)生了積極作用，但也在納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間造成了“扣繳義務(wù)人”這樣一個(gè)隔離層，致使納稅人并不直接與稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道，納稅人自主管理意識(shí)不強(qiáng)。而無(wú)法采用代扣代繳的稅目，依靠個(gè)人主動(dòng)申報(bào)，缺乏行之有效的監(jiān)管措施。

2.自然人的稅收專業(yè)知識(shí)和申報(bào)技能普遍缺乏。我國(guó)推行的個(gè)人所得稅代扣代繳、代征單位代征房屋轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅費(fèi)、保險(xiǎn)和機(jī)動(dòng)車檢測(cè)機(jī)構(gòu)代征車船稅等制度，很大程度上從源頭上控制了稅源，但另一方面，也造成了普通群眾對(duì)于“報(bào)稅”這項(xiàng)技能的普遍低下。即使愿意主動(dòng)依法繳稅，大部分納稅人也難以做到有效保管涉稅資料、自行準(zhǔn)確計(jì)稅申報(bào)。

3.自然人納稅資料規(guī)模巨大、征管技術(shù)相對(duì)復(fù)雜。我國(guó)人口眾多，自然人納稅資料規(guī)模巨大，征管壓力巨大。收集納稅資料、整理、歸檔、保存、應(yīng)用等過(guò)程無(wú)論以紙質(zhì)形式還是電子資料形式體現(xiàn)，其本質(zhì)上還是要靠人力來(lái)實(shí)施，面對(duì)龐大的自然人群體，稅務(wù)機(jī)關(guān)工作負(fù)擔(dān)巨大。以天津市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年度全市約有1450萬(wàn)自然人，而在我局系統(tǒng)中有信息的約為960萬(wàn)人。收集保管納稅資料工作的技術(shù)復(fù)雜性主要體現(xiàn)在自然人稅源分散，征管難度大成本高，缺乏有效的管理抓手。

4.獲取第三方資料困難導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握涉稅資料不對(duì)稱。在個(gè)人所得稅從分類向綜合稅制改革的大趨勢(shì)下，涉稅資料的收集應(yīng)該考慮到雙向的資料來(lái)源，即收入和支出兩方面。收入方面主要涉及個(gè)人所得稅中11項(xiàng)所得和不動(dòng)產(chǎn)保有情況；支出方面主要應(yīng)收集個(gè)人支出、家庭成員支出和財(cái)產(chǎn)購(gòu)置支出等資料。要收集掌握這些資料，比取得企業(yè)的征管資料更為復(fù)雜。

二、建立自然人納稅資料收集與保管制度的對(duì)策建議

（一）啟用自然人稅號(hào)及維護(hù)制度

1.以身份證號(hào)和護(hù)照號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)。對(duì)自然人進(jìn)行稅務(wù)登記，在全國(guó)統(tǒng)一使用。收集保管自然人納稅資料應(yīng)首先建立自然人登記制度。在稅務(wù)登記“三證合一”便民春風(fēng)行動(dòng)的大背景下，我們認(rèn)為身份證號(hào)作為自然人稅號(hào)的可行性最高，對(duì)納稅人而言也是最簡(jiǎn)便易記的。改變對(duì)外籍人員以編號(hào)進(jìn)行管理的做法，使用外籍人員的護(hù)照號(hào)碼作為納稅識(shí)別號(hào)并在全國(guó)范圍內(nèi)通用。圍繞自然人納稅識(shí)別號(hào)，整合如自然人登記、代扣代繳申報(bào)、自行申報(bào)、社會(huì)保障登記等所有渠道歸集來(lái)的信息，最終形成完整的自然人納稅資料庫(kù)。

2.明確規(guī)定稅號(hào)使用的范圍和場(chǎng)合。建議在征管法中明確自然人簽訂合同、協(xié)議、繳納社會(huì)保險(xiǎn)、簽訂勞動(dòng)和勞務(wù)合同、出入境、購(gòu)置大宗財(cái)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)登記和轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，強(qiáng)制使用自然人稅號(hào)辦理相關(guān)手續(xù)。另外，由于網(wǎng)絡(luò)電商業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，從事電商業(yè)務(wù)的個(gè)人應(yīng)在網(wǎng)店頁(yè)面醒目位置公布其稅號(hào)。

（二）完善自然人涉稅資料的自行申報(bào)制度

1.建立自然人納稅材料自行申報(bào)制度。一是自然人自行申報(bào)基礎(chǔ)信息和現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)信息。包括自然人姓名、身份證號(hào)碼、任職單位、職務(wù)、聯(lián)系方式、家庭狀況等基本內(nèi)容。現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)信息應(yīng)至少申報(bào)現(xiàn)有存款、不動(dòng)產(chǎn)、車船、股權(quán)投資等信息。二是將個(gè)人所得來(lái)源相關(guān)資料分類申報(bào)，規(guī)定自然人定期按分類目錄申報(bào)收入來(lái)源相關(guān)資料，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。三是依托互聯(lián)網(wǎng)搭建預(yù)登記、預(yù)申報(bào)平臺(tái)。自然人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可以自行上網(wǎng)錄入自己的基礎(chǔ)信息和財(cái)產(chǎn)信息，上傳資料等，并通過(guò)外網(wǎng)排號(hào)預(yù)約功能，預(yù)約選擇日期攜帶資料至地稅窗口進(jìn)行信息確認(rèn)。

2.進(jìn)行數(shù)據(jù)集中導(dǎo)入。例如對(duì)地稅部門現(xiàn)有的個(gè)人所得稅代扣代繳系統(tǒng)和津稅系統(tǒng)中已經(jīng)錄入的自然人信息進(jìn)行整體數(shù)據(jù)導(dǎo)入，以減輕基層工作人員的工作量。

3.構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制。自然人申報(bào)納稅資料很大程度上是基于自覺性，但僅僅依靠自覺性，很有可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)從而增加征管成本。在美國(guó)，自然人申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性直接關(guān)聯(lián)到社保信息中，不實(shí)申報(bào)等行為將嚴(yán)重影響個(gè)人信用等級(jí)、甚至影響到個(gè)人的社會(huì)保障金、救濟(jì)金等社會(huì)福利，所以極少有人愿意冒險(xiǎn)。而準(zhǔn)確申報(bào)納稅的公民將擁有更高的“社保積分”，在退休后能享受更好的社會(huì)福利待遇。因此，我國(guó)應(yīng)盡快建立健全配套約束、激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)建立完善的信用制度與監(jiān)管機(jī)制，將適當(dāng)?shù)奶幜P制度與正向激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，這樣既可以對(duì)自然人起到威懾作用，又可以鼓勵(lì)自然人自覺積極登記信息、申報(bào)資料并提高自然人申報(bào)資料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（三）搭建涉稅第三方資料的共享制度

1.搭建自然人涉稅信息共享平臺(tái)。建議政府推動(dòng)，搭建一個(gè)以各省級(jí)單位為基礎(chǔ)，覆蓋區(qū)縣各級(jí)機(jī)關(guān)，進(jìn)而在省級(jí)行政區(qū)之間逐步實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的，并提供涉稅信息共享的法律保障。新修訂《征管法》應(yīng)明確稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)利查詢以下部門掌握的涉稅信息：市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的企業(yè)注冊(cè)、股權(quán)變更、股東會(huì)決議的信息；公安部門的戶籍管理、家庭情況等信息；國(guó)土房管部門的房地保有和交易信息；社保機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)信息和薪酬、社會(huì)保險(xiǎn)等信息；審計(jì)部門的重大審計(jì)疑點(diǎn)信息；海關(guān)出入境等相關(guān)部門的出入境和報(bào)關(guān)信息。另外，在檔案的保存上，建立健全納稅人檔案相互確認(rèn)機(jī)制，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案和市場(chǎng)監(jiān)督部門等相關(guān)部門互聯(lián)互通，形成互相確認(rèn)互相檢查的制度。

2.明確金融機(jī)構(gòu)的信息取得制度。對(duì)自然人的涉稅資料，金融機(jī)構(gòu)掌握的資金及動(dòng)態(tài)是價(jià)值很高的信息。《征管法》修訂應(yīng)當(dāng)明確銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)部門要求提供自然人的賬號(hào)、存款、資金流、利息綜合期末余額等信息。對(duì)自然人單筆資金往來(lái)較大的情況，在定期內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)備。

3.推廣非現(xiàn)金結(jié)算方式。我國(guó)的稅收管理主要通過(guò)發(fā)票管理掌握稅源，進(jìn)行征稅。但許多企業(yè)購(gòu)銷商品不開具發(fā)票，有的甚至虛開假發(fā)票。自然人從事交易開具發(fā)票或收據(jù)的情況會(huì)更加難以規(guī)范，發(fā)票收據(jù)作為納稅資料并不完整?，F(xiàn)金交易大量存在的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)自然人的收支情況進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致“以票管稅”制度失靈。應(yīng)把加強(qiáng)現(xiàn)金使用管理作為維護(hù)金融秩序、加強(qiáng)稅收征管的重要手段。

4.明確相應(yīng)的法律責(zé)任。建議在新修訂的《征管法》中明確哪些單位和個(gè)人負(fù)有向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告信息的義務(wù)、報(bào)告何種信息以及對(duì)不提供信息者給予何種處罰。

（四）強(qiáng)化自然人涉稅資料的監(jiān)管制度

1.稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)充分依托現(xiàn)代信息技術(shù)。建議開發(fā)一個(gè)全國(guó)通用的自然人涉稅資料管理軟件，通過(guò)掃描、高清晰拍攝等方式將自然人申報(bào)的納稅資料分類分項(xiàng)目存入系統(tǒng)中，以便隨時(shí)隨地調(diào)取查閱相關(guān)數(shù)據(jù)。

2.根據(jù)自然人收入水平結(jié)合涉稅風(fēng)險(xiǎn)的高低開展分級(jí)保管和明確保管年限。根據(jù)以往對(duì)高收入自然人的管理經(jīng)驗(yàn)，我們建議對(duì)有多種所得來(lái)源尤其是財(cái)產(chǎn)性所得，如有多處房產(chǎn)和存在對(duì)外投資等財(cái)產(chǎn)性收入的人自然人應(yīng)列入A級(jí)重點(diǎn)管理；年所得12萬(wàn)以上為B級(jí)一般管理；年所得12萬(wàn)以下且僅有工薪所得的自然人歸為C級(jí)普通管理。對(duì)于A、B級(jí)別的自然人應(yīng)當(dāng)定期查閱對(duì)應(yīng)的納稅資料，尤其要做好第三方的信息比對(duì)，及時(shí)掌握高收入者的資金出入、持有的限售股轉(zhuǎn)讓、房屋轉(zhuǎn)讓和出租信息，定期形成重點(diǎn)自然人稅源清冊(cè)。在保管年限方面，面對(duì)海量的信息，重點(diǎn)保管近三年以內(nèi)的納稅資料并參與分析和運(yùn)算。以往年度的則抽出保管系統(tǒng)不再參與資料分析和運(yùn)算，另行存檔處理。

3.明確保密的規(guī)定。自然人的涉稅信息敏感程度高，我們建議設(shè)計(jì)一個(gè)分級(jí)分類的查詢權(quán)限，例如所級(jí)專崗一般只保有查詢本所登記的納稅人的信息，局級(jí)專崗權(quán)限原則上只能查詢本區(qū)管轄的自然人資料、市局處室由專人保有查詢權(quán)限。各權(quán)限持有人應(yīng)當(dāng)在市局備案并簽署保密承諾書，在實(shí)際工作中若要申請(qǐng)上級(jí)查詢權(quán)限應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)審批備案。對(duì)于惡意泄露自然人納稅資料并帶來(lái)不良后果的情況，《征管法》修訂案中應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任以發(fā)揮制約作用。

4.規(guī)定自然人自行保管納稅資料的具體內(nèi)容和年限等相關(guān)義務(wù)?！墩鞴芊ā窇?yīng)當(dāng)明確規(guī)定自然人有義務(wù)保管賬簿、會(huì)計(jì)憑證、完稅憑證以及其他收入和支出相關(guān)的票據(jù)和資料。由于自然人的納稅資料收集是基于自然人自行申報(bào)，自然人對(duì)其申報(bào)信息真實(shí)性應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。同時(shí)，要規(guī)定自然人自行保管納稅資料的年限和義務(wù)。

執(zhí)筆人：劉暢劉起海

責(zé)任編輯：高麗麗馮時(shí)

D922.22

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1006－1255－（2015）12－0054-04