我國(guó)農(nóng)村土地整理的公眾參與機(jī)制探究

◎文/馮時(shí) 陶志梅

我國(guó)農(nóng)村土地整理的公眾參與機(jī)制探究

◎文/馮時(shí) 陶志梅

公眾參與是土地整理中的重要組成部分，有效的公眾參與能保障農(nóng)民利益，并且保證土地整理項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性、有序性。目前我國(guó)農(nóng)村土地整理的公眾參與存在諸多局限性，本文通過(guò)分析我國(guó)農(nóng)村土地整理公眾參與機(jī)制中存在的問(wèn)題，探究和提出相關(guān)的解決措施，以期完善我國(guó)農(nóng)村土地整理的公眾參與機(jī)制。

土地整理；公眾參與；完善機(jī)制

土地整理是指根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，采取一定的手段，對(duì)土地利用方式、利用結(jié)構(gòu)和利用關(guān)系進(jìn)行重新規(guī)劃與調(diào)整，以提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地利用目標(biāo)的一種措施。

土地整理工作對(duì)于保護(hù)我國(guó)耕地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，以及縮小城鄉(xiāng)差距都具有重要作用。具體來(lái)看，土地整理就是依土地利用總體規(guī)劃對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用面積，提高土地利用率，包括農(nóng)地整理、村莊建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和調(diào)整土地關(guān)系等。

近年以來(lái)我國(guó)高度重視土地整理工作，加大土地整理投資規(guī)模，增加土地整理項(xiàng)目。但是農(nóng)民作為土地整理的直接受益人，并沒(méi)有充分參與到項(xiàng)目中來(lái)，從而使土地整理的效果一般。

一、建立土地整理的公眾參與機(jī)制的必要性

（一）有助于保護(hù)農(nóng)民的利益

我國(guó)土地整理的主要目的是增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量，提升農(nóng)民的生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平。土地整理的出發(fā)點(diǎn)是農(nóng)村，歸宿點(diǎn)在農(nóng)民，也就是說(shuō)土地整理項(xiàng)目涉及到與該項(xiàng)目有關(guān)的農(nóng)民的根本利益。因此在土地整理的過(guò)程中，首先要考慮農(nóng)民的利益，需要農(nóng)民參與到土地整理的項(xiàng)目中來(lái)，充分表達(dá)自己的意愿。在農(nóng)村土地整理中建立公眾參與機(jī)制，可以使土地整理項(xiàng)目充分保護(hù)農(nóng)民的根本利益，發(fā)揮農(nóng)民的積極參與和監(jiān)督作用，從而保證項(xiàng)目合理規(guī)劃和順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)土地整理中的資源合理配置。

（二）確保土地整理項(xiàng)目的科學(xué)性

土地整理可以改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，農(nóng)民作為土地整理項(xiàng)目的直接受益人，對(duì)項(xiàng)目科學(xué)與否、目標(biāo)達(dá)成與否更為關(guān)心，政府出于對(duì)政績(jī)、財(cái)政等方面的考慮可能會(huì)使土地整理項(xiàng)目的效果打折扣；同時(shí)，由于農(nóng)民長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，對(duì)農(nóng)地如何發(fā)揮最大其最大作用這個(gè)問(wèn)題上有優(yōu)先發(fā)言權(quán)。因此，在土地整理引進(jìn)公眾參與機(jī)制，讓農(nóng)民在項(xiàng)目的規(guī)劃、決策、實(shí)施驗(yàn)收和后期管護(hù)的全過(guò)程參與進(jìn)來(lái)，調(diào)動(dòng)他們的參與積極性和主觀能動(dòng)性，使農(nóng)民的意見(jiàn)與建議體現(xiàn)在土地整理項(xiàng)目中，可以保證土地整理項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性，真正實(shí)現(xiàn)土地整理目標(biāo)，造福于民。

二、土地整理的公眾參與方式

通過(guò)土地整理的實(shí)踐能概括出公眾參與土地整理規(guī)劃的方法主要有公告、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)和信函5種。

綜合土地整理實(shí)踐，概括出公眾參與土地整理規(guī)劃的方法主要有以下5種。

1.公告。這種方式主要用于對(duì)外公示擬建項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息以及參與項(xiàng)目討論的方式。

2.聽(tīng)證會(huì)。主要包括項(xiàng)目實(shí)施方向公眾介紹項(xiàng)目情況，政府和專(zhuān)家等向公眾提供法律和專(zhuān)業(yè)知識(shí)咨詢(xún)，同時(shí)包括公眾和政府、項(xiàng)目實(shí)施方、專(zhuān)家之間的意見(jiàn)交流。

3.問(wèn)卷調(diào)查。這是最常用的調(diào)查方式，能用最小的價(jià)格直接征詢(xún)大范圍人群的意見(jiàn)。但有時(shí)問(wèn)卷設(shè)計(jì)不科學(xué)，被調(diào)查的各類(lèi)人員比例不合理也會(huì)造成調(diào)查不實(shí)。

4.網(wǎng)絡(luò)。隨著網(wǎng)絡(luò)普及程度的提高，項(xiàng)目實(shí)施單位可以將土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)文本放在網(wǎng)上供公眾查閱，有興趣的公眾還可以得到有關(guān)土地整理的信息，實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)單位與公眾的雙向交流。

5.電話(huà)、信函。這是比較傳統(tǒng)的公眾參與方式，也發(fā)揮著必不可少的作用，但這種方式透明性較差，可做為輔助的公眾參與調(diào)查方式。

三、我國(guó)農(nóng)村土地整理公眾參與機(jī)制中存在的問(wèn)題

（一）公眾參與的深度及廣度不夠

在我國(guó)進(jìn)行的一些土地整理項(xiàng)目中，公眾參與只局限于項(xiàng)目的某一階段，而沒(méi)有貫徹到整個(gè)項(xiàng)目的選址、方案的規(guī)劃及確定、施工及驗(yàn)收和后期維護(hù)的過(guò)程中去。使得隱含在項(xiàng)目中的一些經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題不能得到有效地解決，引發(fā)了諸多問(wèn)題。

（二）公眾參與的積極性不夠

農(nóng)民對(duì)土地整理缺乏參與積極性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，農(nóng)民認(rèn)為這是政府的項(xiàng)目，如何規(guī)劃、投資、改造與自己無(wú)關(guān)；第二，政府官員片面追求“政績(jī)”，注重形象工程，未能真正考慮農(nóng)民利益。因此要使農(nóng)民真正參與到土地整理中來(lái)，需要轉(zhuǎn)變廣大農(nóng)民的思想觀念，調(diào)動(dòng)其的積極性。

（三）公眾參與未在項(xiàng)目全過(guò)程中實(shí)現(xiàn)

我國(guó)目前進(jìn)行中的一些土地整理項(xiàng)目的公眾參與僅僅局限于項(xiàng)目的前期規(guī)劃階段，而在項(xiàng)目的施工階段以及后期使用階段忽略了公眾參與。這使得在項(xiàng)目在實(shí)施中引發(fā)了許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境問(wèn)題，并且這些問(wèn)題得不到快速有效的解決。

（四）公眾參與形式單一，參與有效性低

長(zhǎng)期以來(lái)，公眾參與土地整理項(xiàng)目的主要方式為問(wèn)卷調(diào)差、座談會(huì)與聽(tīng)證會(huì)等。這些公眾參與方式雖然簡(jiǎn)單易行，但是其結(jié)果不具有代表性且方式較為單一。土地整理的公眾參與機(jī)制主要目的就是通過(guò)調(diào)查現(xiàn)狀、征集民意來(lái)保證土地整理項(xiàng)目科學(xué)有序合理的開(kāi)展，保證農(nóng)民利益。然而要達(dá)到這一目標(biāo)，公眾參與需要在不同階段有不同的參與方式。

（五）公眾參與缺乏相關(guān)組織機(jī)構(gòu)

公眾參與的主體存在不同的類(lèi)別，他們有不同的利益需求和價(jià)值取向，所以一直以來(lái)土地整理公眾參與僅限個(gè)人參與，沒(méi)有形成一些組織機(jī)構(gòu)，因此這種勢(shì)單力薄的公眾參與很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。土地整理項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)只能盡可能的滿(mǎn)足大多數(shù)農(nóng)民的意愿，不可能做到面面俱到。目前來(lái)看，廣泛成立公眾參與“民間組織”的難度較大。

（六）公眾參與的信息不暢通，缺乏意見(jiàn)表達(dá)渠道

公眾參與的平臺(tái)有三種傳播方式。第一種親身傳播，建立在訪談、實(shí)踐等直接交往基礎(chǔ)上，也是土地整理項(xiàng)目普遍的信息傳播方式，但受時(shí)空的限制，無(wú)法持續(xù)表達(dá)；第二種方式是傳統(tǒng)大眾傳媒，包括廣播、電視、報(bào)紙等媒介方式；第三種方式是網(wǎng)絡(luò)，信息的發(fā)布操縱在政府手中，同時(shí)受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的限制。這種參與信息的不暢通無(wú)法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。此外，在公眾參與中，農(nóng)民只能被調(diào)查，而很少能主動(dòng)地表達(dá)自己的意見(jiàn)。

（七）公眾參與的保障措施不完善

我國(guó)土地整理的公眾參與缺乏一個(gè)完整的體系，公眾參與機(jī)制的各個(gè)方面都存在局限性。同時(shí)到目前為止，我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范土地整理的實(shí)施運(yùn)作，至于公眾參與土地整理的立法更是空白，土地整理公眾參與尚未具體化、制度化。

四、建立完善的農(nóng)村土地整理公眾參與機(jī)制

（一）加強(qiáng)對(duì)公眾參與認(rèn)識(shí)的培訓(xùn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性

加大農(nóng)民參與的培訓(xùn)力度，除專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，還要強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)能力和組織管理能力培訓(xùn)。針對(duì)農(nóng)民參與程度不深、參與范圍不廣的現(xiàn)狀，要加快建立農(nóng)民參與激勵(lì)機(jī)制，不僅將農(nóng)民參與情況作為土地管理部門(mén)年終考核的重要指標(biāo)，而且要對(duì)參與的農(nóng)民代表給予適當(dāng)補(bǔ)貼，對(duì)作出較大貢獻(xiàn)的農(nóng)民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，還可以通過(guò)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛癖姵邪恋卣尾糠止こ添?xiàng)目來(lái)提高農(nóng)民關(guān)注度和參與度。此外，要豐富農(nóng)民參與方式，如發(fā)放問(wèn)卷、座談?dòng)懻?、村民?huì)議等，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)參與”到“主動(dòng)參與”轉(zhuǎn)變；通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目區(qū)位選址、土地權(quán)屬調(diào)整以及施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收和后期管護(hù)等階段，鼓勵(lì)相關(guān)農(nóng)民介入土地整治項(xiàng)目全過(guò)程，真正實(shí)現(xiàn)廣泛性和實(shí)質(zhì)性參與。

（二）編制詳細(xì)的公眾參與方案

根據(jù)項(xiàng)目的具體要求和需要，應(yīng)編制詳細(xì)、可行的公眾參與方案，從程序上規(guī)范土地整理項(xiàng)目的公眾參與。公眾參與方案中要具體規(guī)定公眾參與的流程、組織、方式、內(nèi)容、參與人員、采用的方法等，實(shí)現(xiàn)公眾參與規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和后續(xù)維護(hù)全過(guò)程。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)踏勘、訪談、問(wèn)卷、村民代表大會(huì)、公示、意見(jiàn)征詢(xún)等多種形式獲得公眾參與信息，歸納分析公眾建議和意見(jiàn)，讓公眾充分享有土地整理項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)以及決策權(quán)，達(dá)到土地整理項(xiàng)目改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的目的。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村土地整理相關(guān)信息公開(kāi)的透明度

公眾對(duì)土地整理的參與其實(shí)是對(duì)土地整理決策過(guò)程的參與，需要讓公眾及時(shí)掌握與土地整理項(xiàng)目有關(guān)的信息，才能保證公眾參與的有效性。加強(qiáng)土地整理的信息透明度，就要實(shí)行信息公開(kāi)化。通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄、手機(jī)短信、信息網(wǎng)站、電視、報(bào)紙、廣播、電臺(tái)等多種形式向公眾公開(kāi)土地整理信息，讓公眾能夠輕松地查詢(xún)土地整理的信息，并參與到本村的土地整理的決策中。

（四）成立公眾參與土地整理的民間協(xié)會(huì)組織

農(nóng)民每個(gè)人的利益訴求是不一樣的，為維護(hù)農(nóng)民作為一個(gè)群體的共同利益，在公眾參與的方式上，可以將與土地整理項(xiàng)目有關(guān)的農(nóng)民組織起來(lái)，成立農(nóng)村土地整理的民間協(xié)會(huì)組織。協(xié)會(huì)收集每個(gè)農(nóng)民對(duì)土地整理項(xiàng)目的建議和意見(jiàn)，在組織內(nèi)部達(dá)成一致意見(jiàn)后，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等方面提出修改方案，對(duì)土地整理項(xiàng)目的資金使用和工期進(jìn)度等進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)這樣的民間協(xié)會(huì)組織既可以把政府的政策及時(shí)地傳達(dá)給農(nóng)民，又可以把農(nóng)民的利益需求反饋給政府。

（五）完善公眾參與法律法規(guī)制度

隨著我國(guó)民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，公眾參與應(yīng)提升到法律保障的階段，制定土地整理專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，使公眾參與法規(guī)化、制度化，建立一種公眾參與土地整理理想制度框架。用法律的方式明確規(guī)定公眾參與的渠道、方式、內(nèi)容、程序，確立公眾聽(tīng)證制度、公示制度等，保障公眾參與落到實(shí)處。制度建設(shè)是組織實(shí)施公眾參與的保障，要不斷推進(jìn)具體制度的建設(shè)，建立公正透明、廉潔高效的行政管理制度、政府信息公開(kāi)制度、完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度，公眾信息反饋制度等。

五、結(jié)論

綜上所述，公眾參與土地整理充分體現(xiàn)了解民情、反映民意、集中民智、群策群力的設(shè)計(jì)思想，推進(jìn)我國(guó)土地整理決策的科學(xué)化、民主化。由于我國(guó)土地整理開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，公眾參與尚處于發(fā)展的初始階段，因此在理論研究和實(shí)際操作過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，如公眾參與的深度及廣度不夠、農(nóng)民參與積極性不高、參與形式單一、保障措施不完善等。為了完善我國(guó)農(nóng)村土地整理公眾參與機(jī)制，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)民參與決策的積極性，提高公共參與的信息透明度、完善公眾參與的法律法規(guī)制度等。

責(zé)任編輯：曲寧

F301.1

A

1006－1255－（2015）12－0036-03

2012年國(guó)家自然科學(xué)基金資助課題“城市公共基礎(chǔ)設(shè)施利用效率研究”，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71273186；研究期限：2012-2016 2015年天津市社科規(guī)劃基金項(xiàng)目：城市公共基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效與公眾感知評(píng)價(jià)的契合度研究——以京津冀主要城市為例，課題編號(hào)TJGL15-040，研究期限：2015-2016

馮時(shí)（1993—），天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院。郵編：300134

陶志梅（1973—），天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院。郵編：300134