我國濕地保護(hù)中的利益沖突

謝屹+溫亞利

濕地是人類最重要的環(huán)境資源之一，也是自然界富有生物多樣性和較高生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)。隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化，濕地的保護(hù)與合理利用已經(jīng)成為全世界共同關(guān)心的一個(gè)熱點(diǎn)問題。我國政府在迄今為止的60年內(nèi)，在濕地保護(hù)方面做了大量的工作。我國天然濕地?cái)?shù)量銳減、質(zhì)量下降的趨勢(shì)仍在繼續(xù)，濕地生態(tài)系統(tǒng)依然面臨嚴(yán)重的威脅。這種濕地資源的保護(hù)現(xiàn)狀，從表象來看，在于人們對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)缺乏理性認(rèn)識(shí)所造成的資源無序利用，而從深層面來看，則在于濕地資源保護(hù)過程中存在的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，及對(duì)此缺乏有效手段予以規(guī)范和協(xié)調(diào)所造成的利益沖突。當(dāng)前，濕地保護(hù)與利用中能否形成協(xié)調(diào)的利益關(guān)系格局，這已經(jīng)成為濕地生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的決定性因素。

我國天然濕地資源銳減情況

根據(jù)地質(zhì)地貌條件、水分補(bǔ)給方式、植被類型以及利用方式，全國濕地可劃分為近海和海岸濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤和沼澤化草甸濕地、人工濕地等5大類，其中前4類可歸為天然濕地。據(jù)有關(guān)資料顯示，在建國初，我國天然濕地面積為6500萬公頃，而到2002年，濕地面積銳減為2594萬公頃，減少率達(dá)60.1%?，F(xiàn)有天然濕地中，與1949年相比，濱海濕地面積約487萬公頃，減少了219萬公頃，減少率為31%；沼澤濕地面積約為1197萬公頃，減少了3557公頃，減少率為75%；天然湖泊濕地約910萬公頃，減少了130萬公頃，減少率為12.5%。我國濕地資源的銳減與我國的國情密切相關(guān)。作為一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境之間的矛盾日益加劇，也致使改變濕地功能、用途和盲目不合理的開發(fā)利用活動(dòng)屢禁不止。這種破壞性的開發(fā)利用結(jié)果表明，人們過于關(guān)注濕地生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益，忽視了其生態(tài)效益和社會(huì)效益。

濕地生態(tài)系統(tǒng)具有極高的綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其在推動(dòng)人類文明的產(chǎn)生和發(fā)展過程中所體現(xiàn)的生態(tài)效益和社會(huì)效益被人們所忽略，以致濕地的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益被人為割裂。濕地生態(tài)系統(tǒng)蘊(yùn)涵著豐富的生物多樣性，同時(shí)也具有調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱、凈化環(huán)境的功能。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全球濕地中約有高等植物1380種，野生動(dòng)物520余種。

此外，濕地還是珍稀水禽的棲息地、繁殖地和越冬地。沼澤濕地持水量可以達(dá)到200%～400%，最高的甚至達(dá)到800%，在洪水季節(jié)能有效調(diào)節(jié)地下和地表徑流量。濕地凈化環(huán)境的功能體現(xiàn)為其具有降解環(huán)境污染的功能，可以將其接納的有關(guān)物質(zhì)吸收利用，并將有毒物質(zhì)儲(chǔ)存和進(jìn)一步轉(zhuǎn)化。對(duì)濕地資源的利用是濕地生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的主要途徑。人類從濕地中獲取的天然產(chǎn)品包括魚、貝、蝦、蘆葦、泥炭、木材、水果、藥材、工業(yè)原料等。

濕地水資源既被人類用作生產(chǎn)和生活用水，還被用于水運(yùn)的通道。濕地?fù)碛械臑l危和稀有物種，及其生境、群落、生態(tài)系統(tǒng)、景觀、自然過程和特殊的濕地類型，常常使其成為重要的旅游休閑地和教育科研基地。濕地所具有的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩者綜合決定了其具有很高的社會(huì)效益；濕地緩解洪水等生態(tài)功能保證了社會(huì)的生態(tài)安全；對(duì)濕地資源的經(jīng)濟(jì)利用推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也為社會(huì)提供了就業(yè)機(jī)會(huì)；濕地所具有的自然觀光、旅游、娛樂等美學(xué)方面的功能，為人們提供了休憩空間；此外，濕地還具有重要的文化價(jià)值和教育與科研價(jià)值。

人類在濕地利用過程中，最直接獲取的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并在該過程中形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。然而，濕地所具有的生態(tài)效益和社會(huì)效益同樣推動(dòng)著社會(huì)文明的發(fā)展。濕地利用過程中，各個(gè)利益相關(guān)方一味追求濕地的經(jīng)濟(jì)效益，由此導(dǎo)致濕地的生態(tài)效益和社會(huì)效益無法實(shí)現(xiàn)，而濕地產(chǎn)生生態(tài)效益和社會(huì)效益的功能被破壞的反作用也將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益的不可持續(xù)性。濕地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類活動(dòng)所產(chǎn)生的直接和間接作用，將使得濕地利用和保護(hù)過程中所涉及的利益相關(guān)方不但數(shù)量眾多，而且利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中的利益沖突

濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中的利益沖突主要來自于不同利益相關(guān)方從濕地中獲取的利益差異，體現(xiàn)為生態(tài)效益受益方和經(jīng)濟(jì)效益受益方內(nèi)部以及兩者間的利益關(guān)系不協(xié)調(diào)。生態(tài)效益受益方包括濕地所在地和外部社會(huì)；經(jīng)濟(jì)效益的受益方主要是濕地所在地的人們。濕地保護(hù)中的利益沖突具體體現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)過程中的矛盾導(dǎo)致了濕地保護(hù)與利用的割裂；經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)過程中，權(quán)屬不清導(dǎo)致的權(quán)益沖突；生態(tài)效益具有經(jīng)濟(jì)外部性，由此導(dǎo)致的在生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)過程中局部與整體利益的沖突；利益目標(biāo)差異導(dǎo)致的相關(guān)決策部門和管理部門間的沖突。

《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國森林法》等有關(guān)法律都規(guī)定，自然資源歸國家或集體所有。因此，濕地資源也應(yīng)為國家或集體所有。國家作為濕地資源的所有者，并不能得到所有者應(yīng)得的收益，也就是說，國家的所有權(quán)實(shí)際上被虛置，以致對(duì)濕地資源的所有權(quán)事實(shí)上無法得到體現(xiàn)。在濕地資源的利用中，存在大量的“搭便車”的尋租行為。這種權(quán)屬不清導(dǎo)致的權(quán)益沖突多數(shù)發(fā)生在中央政府與地方政府之間。濕地所有權(quán)的虛置也致使向濕地中排放污染物的行為屢禁不止，從而使?jié)竦刭|(zhì)量不斷下降。

我國現(xiàn)行的《自然保護(hù)區(qū)條例》沒有明確保護(hù)區(qū)土地的權(quán)屬問題，導(dǎo)致濕地保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間就濕地的權(quán)屬問題存在較大爭(zhēng)議，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與管理部門也因濕地資源的利用問題屢屢發(fā)生沖突。不少濕地所在地的社區(qū)居民認(rèn)為，他們祖祖輩輩以其周邊的濕地為生，濕地保護(hù)區(qū)的成立并不應(yīng)該也無權(quán)剝奪他們對(duì)濕地資源的利用權(quán)，保護(hù)區(qū)管理部門對(duì)他們的資源利用活動(dòng)的干涉和限制更是不合理的。

濕地的保護(hù)目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府是濕地保護(hù)的主體，各級(jí)地方政府是保護(hù)工作的具體承擔(dān)者。濕地保護(hù)直接限制和制約了當(dāng)?shù)匕l(fā)展對(duì)濕地資源的利用，而由此產(chǎn)生的生態(tài)和環(huán)境收益等經(jīng)濟(jì)外部性卻無償為整個(gè)社會(huì)獲得。這種不合理的保護(hù)成本投入模式造成了地方局部利益與社會(huì)整體利益的沖突，也造成了濕地保護(hù)中的區(qū)域不公平。在濕地保護(hù)中，濕地所在地地方政府和社區(qū)承擔(dān)了過多的機(jī)會(huì)成本和間接成本，而作為保護(hù)的直接受益者——外部社會(huì)卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本。濕地保護(hù)工作的開展減少了濕地所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可利用的資源數(shù)量，對(duì)濕地所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定的負(fù)面作用，而區(qū)域不公平的濕地保護(hù)格局進(jìn)一步加大了這種負(fù)面作用。濕地保護(hù)中區(qū)域不公平的存在不但縮小了對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)的投入渠道，更影響了地方政府開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作的積極性，嚴(yán)重地制約了濕地保護(hù)工作的有效開展。

我國現(xiàn)有的濕地保護(hù)法較為零碎，涉及濕地保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)至少有21部，缺乏系統(tǒng)性和完整性，同時(shí)也缺乏可執(zhí)行的法律措施。在濕地立法中沒有對(duì)濕地的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)做出明確規(guī)定，當(dāng)前農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、畜牧、漁業(yè)、海洋、動(dòng)物保護(hù)等七八個(gè)部門都在參與濕地管理工作，每一個(gè)部門都有自己的管理目標(biāo)。由此存在多部門出于各自利益對(duì)同一濕地采取不同的、甚至是沖突的管理手段，諸如國土資源管理部門允許個(gè)人或單位在河流濕地里取沙，忽視了這種行為對(duì)珍稀水鳥棲息地構(gòu)成的破壞。

濕地利用與保護(hù)中存在的多種利益沖突問題制約著人類與濕地生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何在建立國有自然資源有償使用的基礎(chǔ)上，秉承“綠水青山就是金山銀山”的理念，以濕地利用及保護(hù)政策的調(diào)整和多層面利益沖突的解決為主要手段，并結(jié)合管理體制的優(yōu)化和市場(chǎng)手段的運(yùn)用，將成為構(gòu)建多渠道的沖突解決機(jī)制的關(guān)鍵。endprint