行政裁量基準(zhǔn)制度研究

高志勇/濱州醫(yī)學(xué)院

行政裁量基準(zhǔn)制度研究

高志勇/濱州醫(yī)學(xué)院

裁量權(quán)基準(zhǔn)制度在我國(guó)法治政府建立中日顯重要，而行政裁量基準(zhǔn)制度本身存在局限性不利于行政的實(shí)質(zhì)正義，不能實(shí)現(xiàn)行政效率。因此為完善這項(xiàng)制度應(yīng)明確行政裁量基準(zhǔn)主體、行政裁量說(shuō)明理由制度、行政裁量先例制度、行政裁量公開(kāi)制度。

行政裁量基準(zhǔn)；行政裁量權(quán)；局限性

近年來(lái)，我國(guó)的行政裁量基準(zhǔn)制度從學(xué)術(shù)界的討論再到改革者的務(wù)實(shí)，得到極大發(fā)展。十八大四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度?！钡?，大量不同地區(qū)的實(shí)踐也暴露出一定的問(wèn)題，裁量基準(zhǔn)的建立，有可能成為法律之外自由裁量遵循的“法律”，最大程度的細(xì)化，也將使裁量出現(xiàn)格式化，雖然裁量基準(zhǔn)基于法律，但由于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，有可能造成行政人員在對(duì)待具體個(gè)案時(shí)難以真正基于法律目的進(jìn)行自由裁量，而是基于裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政處理，讓行政自由裁量權(quán)僵化硬化，不同地區(qū)的裁量標(biāo)準(zhǔn)雖然同樣基于具體問(wèn)題具體分析，但同樣的，有可能會(huì)造成不同地區(qū)對(duì)待相同問(wèn)題的裁量基準(zhǔn)不同，從而出現(xiàn)個(gè)案的不同處理標(biāo)準(zhǔn)，不僅不利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義，也使得法律的權(quán)威性受到一定程度的弱化。

一、行政裁量基準(zhǔn)制度存在的實(shí)踐基礎(chǔ)

（一）規(guī)則體制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要受到控制拘束

相比而言，行政法制較完善的國(guó)家其行政機(jī)關(guān)與行政人員整體法制素養(yǎng)高于行政法制不完善的國(guó)家，即便如此，法制發(fā)達(dá)的國(guó)家因不同行政人員的個(gè)人素養(yǎng)差異導(dǎo)致對(duì)待個(gè)案處理不同，從而影響行政的整體公平性，因此在實(shí)踐中，雖然法律賦予了行政人員自由裁量權(quán)，但是對(duì)行政人員自由裁量行使的權(quán)限控制及其行使后續(xù)合法性合理性的審查便顯得極其重要。

（二）體制外監(jiān)督未能充分拘束規(guī)制運(yùn)轉(zhuǎn)

從實(shí)踐來(lái)看，體制外監(jiān)督、個(gè)人監(jiān)督力量薄弱，且社會(huì)整體大環(huán)境使公民個(gè)人趨于“作壁上觀”的心態(tài)，只要行政行為不涉及個(gè)人私利，即使有危害公眾利益的可能存在或真實(shí)危害已經(jīng)存在，個(gè)人監(jiān)督形同虛無(wú)。而其他的體制外監(jiān)督方式也會(huì)造成監(jiān)督不力甚至是“幫倒忙”的情況發(fā)生。輿論監(jiān)督或社會(huì)組織監(jiān)督不可能對(duì)個(gè)案法律實(shí)施考慮周到，而且存在表象與事實(shí)錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)合法性與合理性必須界定。

（三）規(guī)范基層行政執(zhí)法人員，保證個(gè)案正義

規(guī)范監(jiān)督行政自由裁量權(quán)是追求個(gè)案正義發(fā)展的必然，即通過(guò)不同個(gè)案情形對(duì)自由裁量進(jìn)行細(xì)化量化限定其權(quán)力空間，以此盡大可能實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。此種制度即為行政裁量基準(zhǔn)制度。行政自由裁量基準(zhǔn)制度的出現(xiàn)，對(duì)各種需要裁量的具體問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化量化，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政人員的保護(hù)，也可避免行政人員濫用行政裁量權(quán)。我國(guó)法律大多授權(quán)廣泛，概括性強(qiáng)，數(shù)量龐大的基層行政比高層行政更加需要對(duì)行政權(quán)的自由裁量進(jìn)行細(xì)化規(guī)范。因此，對(duì)行政裁量的細(xì)化便顯得尤為重要。

二、行政裁量基準(zhǔn)制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

（一）行政裁量創(chuàng)制的合法性

根據(jù)行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)制行為的基本來(lái)源構(gòu)造的差異逐步發(fā)展為行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度創(chuàng)制的兩類(lèi)模式：內(nèi)構(gòu)型創(chuàng)制模式與外構(gòu)型創(chuàng)制模式。

無(wú)論是內(nèi)構(gòu)型創(chuàng)制模式或是外構(gòu)型創(chuàng)制模式，甚至演化產(chǎn)生的新的模式，首先肯定的是，創(chuàng)制裁量基準(zhǔn)必須依憲依法有充分支撐，而行政裁量基準(zhǔn)的直接依據(jù)在于行政機(jī)關(guān)的命令權(quán)和監(jiān)督權(quán)。法律賦予了行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序制定規(guī)范性文件的權(quán)力，由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)關(guān)于根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)情況制定行政裁量基準(zhǔn)擁有充分的法律依據(jù)。

（二）行政裁量權(quán)的自我控制

行政裁量的自我控制不僅僅是裁量權(quán)的自我“個(gè)性品德”，還包括行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以及社會(huì)團(tuán)體和人民公眾的監(jiān)督，用締造者的權(quán)力監(jiān)督和相對(duì)人的權(quán)利監(jiān)督，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政自由裁量的自我控制。對(duì)待裁量權(quán)必須進(jìn)行限定。對(duì)行政自由裁量的細(xì)化必須在有需要的情況下實(shí)施，若無(wú)必要，那么行政裁量基準(zhǔn)便是臃腫的累贅，不會(huì)提升行政效率實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，而會(huì)拖垮具體的行政行為。

裁量基準(zhǔn)雖然是行政機(jī)關(guān)制定，卻離不開(kāi)最后的落實(shí)相對(duì)人，因此相對(duì)人及民眾的利益習(xí)慣必須是制定主體在制定時(shí)要考慮的問(wèn)題。在制定過(guò)程中給予民眾充分的參與機(jī)會(huì)，強(qiáng)化雙方利益溝通，不僅是防止行政裁量因行政機(jī)關(guān)的一方意志而僵化，也利于相對(duì)人知法懂法，增強(qiáng)相互信任感。行政自由裁量的制定必須在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行與民眾的溝通理解，雙方之間的利益訴求，維護(hù)正義所付出的代價(jià)，得到利益所付出的代價(jià)。公開(kāi)公布是任何官方文件規(guī)范陽(yáng)光化民主化的表現(xiàn)，它能夠讓民眾了解到發(fā)生了什么，發(fā)生了什么該怎么做，為什么這樣做。這是來(lái)自民眾的他律控制。

三、我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的完善

（一）確立裁量基準(zhǔn)的原則

隨著社會(huì)發(fā)展，司法審查必須拓寬其范圍來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)需要，由此，尚未或之前并不滿(mǎn)足司法審查的部分行政裁量行為也將逐漸歸于司法審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)和原則也會(huì)不斷完善和發(fā)展。而要適應(yīng)這一形勢(shì)發(fā)展的需要，就必須完善現(xiàn)有的行政裁量基準(zhǔn)制度。

規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)，必須遵循相應(yīng)的法律原則，恪守公平正義。如要遵循過(guò)罰相當(dāng)原則，這是行政裁量基準(zhǔn)制度最基本的原則，追求個(gè)案正義，處罰必須要以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。孟德斯鳩主張“按罪行大小定懲罰輕重”，這是刑法中一項(xiàng)原則，行政處罰也是一樣，作出的處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，必須首先遵循“過(guò)罰相當(dāng)”的原則。

（二）行政裁量基準(zhǔn)的多階段控制

行政疆域的擴(kuò)展需要監(jiān)管控制的加強(qiáng)，單一的控制模式是行不通的，必須從多方面多階段控制行政裁量?；诖?，我國(guó)可以學(xué)習(xí)日本行政裁量基準(zhǔn)制度，擴(kuò)大行政裁量的適用范圍到行政許可，行政給付等領(lǐng)域，而不僅僅限制在行政處罰領(lǐng)域。通過(guò)事前、事中和事后三個(gè)階段的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量的有效控制。

1.事前控制。

即對(duì)立法方面制定主體作出明確界定。目前我國(guó)現(xiàn)行有效的法律有240多部，行政法規(guī)有690多部，地方性法規(guī)有8600多部，國(guó)家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章有30000多部，如此繁多的法律、法規(guī)、規(guī)章都可設(shè)置行政處罰，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)及其人員從事行政工作的依據(jù)，因此，認(rèn)真歸納整理?yè)碛行姓昧炕鶞?zhǔn)的法律法規(guī)規(guī)章，得以讓各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在根據(jù)裁量基準(zhǔn)處理個(gè)案時(shí)心有依據(jù)，可上溯裁量基準(zhǔn)源頭。由此也可規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)的制定主體，最高層行政機(jī)關(guān)不適合作為行政裁量基準(zhǔn)的制定主體，同樣最基層也不適合作為其制定主體，因?yàn)樽罡邔硬皇侵苯訄?zhí)法適用者，做不到具體問(wèn)題分析，而最基層人員執(zhí)法素質(zhì)不高，難以勝任。行政裁量基準(zhǔn)制度的制定，必須由高層的高法律素質(zhì)及基層的與實(shí)際緊密結(jié)合的兩方甚至是多方共同參與完成。

2.事中控制。

即對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的應(yīng)用在程序上作出限制，程序的正義是“看得見(jiàn)的正義”，而在美國(guó)，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”成為一種傳統(tǒng)。實(shí)體法是公平正義的基礎(chǔ)，程序法是執(zhí)行，得以讓實(shí)體法的正義彰顯，而在實(shí)際操作執(zhí)法過(guò)程中，程序的公正往往要重于實(shí)體。因?yàn)檎x的實(shí)體法若用專(zhuān)橫的程序去執(zhí)行，會(huì)加重實(shí)體法的惡，限制實(shí)體法的善，反之則可以限制或削弱不良效果。因此，行政裁量基準(zhǔn)必須是正義健全的程序執(zhí)行。

3.事后控制。

事后控制即對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)。美國(guó)人對(duì)行政裁量權(quán)采取寬松的司法審查，首先我國(guó)同樣可以將部分適用性強(qiáng)的行政慣例通過(guò)司法審查后納入行政裁量基準(zhǔn)，并且對(duì)事后的司法審查局限于合法性審查擴(kuò)寬到合理性審查。違法需追責(zé)，可以將審查中不合理的行政行為并給相對(duì)人帶來(lái)的損害進(jìn)行行政賠償。

行政裁量基準(zhǔn)制度雖然是行政主體為主的單方意思表示，但最終賴(lài)于相對(duì)人的支持。限制假借自由裁量基準(zhǔn)出現(xiàn)的行政權(quán)濫用，規(guī)范從制定主體到個(gè)案具體實(shí)施，再到事后相對(duì)人理解支持的行政裁量基準(zhǔn)，做到合法合理，有依有據(jù)，我們相信，隨著立法者和政法執(zhí)法者的努力，民眾的參與與監(jiān)督，行政裁量基準(zhǔn)制度定然發(fā)揮其真正的意義，在實(shí)踐中確保公平正義。

[1]鄭雅芳.行政裁量基準(zhǔn)創(chuàng)制模式研究》[J].當(dāng)代法學(xué).2014(02).

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[3]余凌云.游走在規(guī)則與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考[J].清華法學(xué).2008(03).