推進(jìn)縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效管理的思考和建議

王宏波

摘要：隨著財(cái)政管理改革的深入，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)正在推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效管理工作，有必要進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出 績(jī)效管理

財(cái)政支出績(jī)效管理，是一種結(jié)果導(dǎo)向的公共支出管理活動(dòng)，核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系，本質(zhì)是對(duì)政府行為進(jìn)行內(nèi)部控制，并通過(guò)這種內(nèi)控，促使政府提高效率、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化資源配置。開(kāi)展績(jī)效管理工作，是當(dāng)前財(cái)政管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，它對(duì)提高財(cái)政支出管理水平，建立健全公共財(cái)政體制具有十分重要的意義。我省縣級(jí)財(cái)政部門(mén)正式開(kāi)展績(jī)效管理工作已有六年左右的時(shí)間，筆者組織和參與實(shí)施了部分項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，現(xiàn)談?wù)剬?duì)縣級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的一些淺顯的認(rèn)識(shí)。

一、縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效管理工作成效

從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)工作得到了地方黨委政府的高度重視，財(cái)政部門(mén)經(jīng)過(guò)不斷摸索和完善，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）建立了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的運(yùn)行機(jī)制

一是在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部明確了開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的職能科室或牽頭科室。二是依據(jù)上級(jí)有關(guān)的制度規(guī)定構(gòu)建了縣級(jí)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的制度框架，出臺(tái)了諸如：開(kāi)展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)工作的意見(jiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南、績(jī)效評(píng)價(jià)工作內(nèi)部流程等等一系列的規(guī)章制度。三是培訓(xùn)績(jī)效管理的人員，建立和不斷充實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)?，提供智力支持和人才支撐?/p>

（二）績(jī)效理念和責(zé)任意識(shí)不斷提高

通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算部門(mén)開(kāi)始重視財(cái)政支出的績(jī)效問(wèn)題，以績(jī)效為目標(biāo)、以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效理念正在逐步形成。同時(shí)，對(duì)財(cái)政支出的科學(xué)性、效益性、管理水平的評(píng)判，促進(jìn)了部門(mén)不斷完善內(nèi)部管理，自覺(jué)加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督，不斷提高理財(cái)水平。通過(guò)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，部門(mén)清楚地了解實(shí)施項(xiàng)目所要取得的政治效果、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，其職能和目標(biāo)得到了進(jìn)一步明確，部門(mén)自我約束意識(shí)及責(zé)任意識(shí)明顯提高。

（三）績(jī)效管理的范圍和資金量不斷擴(kuò)大

從省市財(cái)政部門(mén)規(guī)定的項(xiàng)目到縣本級(jí)自選項(xiàng)目、從項(xiàng)目支出到部門(mén)整體支出、從事后評(píng)價(jià)到事前績(jī)效目標(biāo)管理，績(jī)效管理的范圍和資金量不斷擴(kuò)大，績(jī)效管理工作開(kāi)展得有聲有色，對(duì)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用績(jī)效發(fā)揮了積極作用。

二、縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）績(jī)效管理意識(shí)有待進(jìn)一步提高

縣級(jí)財(cái)政績(jī)效經(jīng)過(guò)幾年的推進(jìn)，預(yù)算部門(mén)和單位對(duì)績(jī)效的理念有了一定的了解，但“爭(zhēng)盤(pán)子、跑資金、弱管理、輕績(jī)效”的思想還未完全改變，重產(chǎn)出、重結(jié)果的績(jī)效管理理念尚未完全深入人心。財(cái)政部門(mén)一些內(nèi)部科室對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在應(yīng)付思想，總認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)工作是牽頭科室或預(yù)算科室的事情，對(duì)要求開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目任務(wù)式完成，更談不上結(jié)果的應(yīng)用。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置和隊(duì)伍建設(shè)需要加強(qiáng)

目前縣級(jí)財(cái)政部門(mén)單獨(dú)設(shè)置專門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的較少，大多數(shù)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)將相關(guān)職能交由預(yù)算科負(fù)責(zé)，少數(shù)縣由監(jiān)督稽查大隊(duì)牽頭負(fù)責(zé)，人員數(shù)量較少、職責(zé)也不盡明確。由于預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)性、復(fù)雜性等特性，現(xiàn)有工作人員的業(yè)務(wù)水平也不能滿足績(jī)效管理工作要求，業(yè)務(wù)素質(zhì)急需提高。巧借社會(huì)力量組建的專家?guī)欤惨詮氖聲?huì)計(jì)、審計(jì)工作的人員居多，真正懂得績(jī)效管理的人員較少。

（三）預(yù)算績(jī)效管理法制建設(shè)不完備

目前國(guó)家尚未出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)法律、法規(guī)，財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2009]76號(hào)）只可作為部門(mén)規(guī)章依據(jù)。由于缺乏法律法規(guī)和上級(jí)政府制度的支撐，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性不夠，一些部門(mén)和單位存在著抵觸情緒。雖然已建立了一系列制度，但相關(guān)配套制度還不夠健全，績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制缺乏。在這種情況下，績(jī)效管理工作缺乏法制手段，面對(duì)各方利益博弈和多種阻力，難以有效發(fā)揮職能作用。

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置難度大、標(biāo)準(zhǔn)難確定

從開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的情況看，設(shè)置和選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)、確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作中最難、也是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)與否。但由于財(cái)政支出的多樣性和復(fù)雜性，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置難度很大，即使可以量化，往往很多項(xiàng)目間也缺乏可比性，而且指標(biāo)本身也在逐步變化，需要逐步建立。對(duì)于某個(gè)具體的評(píng)價(jià)項(xiàng)目而言，因我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于探索階段，無(wú)指標(biāo)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可供借鑒，指標(biāo)設(shè)計(jì)的質(zhì)量和確定的標(biāo)準(zhǔn)只能依靠設(shè)置者的綜合素養(yǎng)及專業(yè)素質(zhì)而定，有較大的不穩(wěn)定性和主觀性。

三、推進(jìn)縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效管理工作的建議

（一）進(jìn)一步明確預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)和職能

為促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的有序推進(jìn)，縣級(jí)應(yīng)設(shè)立專門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，并按照“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理模式的要求，明確預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，具體包括：負(fù)責(zé)牽頭組織本級(jí)財(cái)政部門(mén)的績(jī)效管理工作，研究制定相關(guān)管理文件和制度；負(fù)責(zé)研究制定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)和發(fā)布重要核心指標(biāo)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值；負(fù)責(zé)各類(lèi)資金績(jī)效目標(biāo)的評(píng)審和推動(dòng)政府相關(guān)部門(mén)和財(cái)政內(nèi)部其他業(yè)務(wù)科室的績(jī)效中期跟蹤和事后績(jī)效評(píng)價(jià)工作；匯總預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，反饋給相關(guān)部門(mén)和科室，提出結(jié)果運(yùn)用的具體建議意見(jiàn)。

（二）完善預(yù)算績(jī)效管理制度規(guī)范

今年剛修正的《預(yù)算法》中有六處提及“績(jī)效”，省級(jí)政府要依據(jù)《預(yù)算法》抓緊制定法律效力層次較高的預(yù)算績(jī)效管理專項(xiàng)制度規(guī)范，使績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效目標(biāo)評(píng)審及反饋應(yīng)用成為一個(gè)法定環(huán)節(jié)，切實(shí)推動(dòng)績(jī)效預(yù)算工作的開(kāi)展。在制度規(guī)范中要特別對(duì)以下幾點(diǎn)予以明確，將績(jī)效管理嵌入和滲透到財(cái)政資金管理的過(guò)程中：

1、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)審法定化

要從制度上把所有財(cái)政性資金無(wú)論是新設(shè)立的專項(xiàng)還是原有專項(xiàng)，乃至部門(mén)經(jīng)費(fèi)，都必須設(shè)立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，要通過(guò)法規(guī)的形式將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立作為資金使用部門(mén)的一項(xiàng)強(qiáng)制性工作，而部門(mén)設(shè)立的績(jī)效目標(biāo)是否科學(xué)、合理、公允，必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)的評(píng)審認(rèn)定。為此將績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立和評(píng)審予以法定化，有利于從源頭推動(dòng)績(jī)效管理工作的開(kāi)展，強(qiáng)化其本來(lái)應(yīng)有的、法定的地位。endprint

2、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)審定期化

目前部門(mén)預(yù)算中的一些經(jīng)常性項(xiàng)目支出，已就成為部門(mén)的既得利益，相對(duì)固化，很難減少或去除，這成為預(yù)算管理中一個(gè)痼疾。建議在預(yù)算績(jī)效管理的法規(guī)中明確規(guī)定：部門(mén)預(yù)算中的經(jīng)常性專項(xiàng)支出，一般不得超過(guò)三年，特殊項(xiàng)目不得超過(guò)五年，到期后重新根據(jù)財(cái)政績(jī)效評(píng)審結(jié)果確定保留、取消和調(diào)整。通過(guò)績(jī)效管理的定期評(píng)審來(lái)重新審視和反思這些項(xiàng)目，促進(jìn)其更科學(xué)、更合理、更符合實(shí)際。通過(guò)績(jī)效評(píng)審時(shí)限的設(shè)定，一方面有利于真正打破既得利益的格局；另一方面有利于為績(jī)效管理創(chuàng)造有利的工作環(huán)境。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用權(quán)力化

績(jī)效管理的生命在于評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，因此制度上必須賦予績(jī)效管理部門(mén)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的建議權(quán)。表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)績(jī)效目標(biāo)評(píng)審結(jié)果的運(yùn)用建議權(quán)。如上所述，新增的項(xiàng)目要評(píng)，原有的項(xiàng)目要評(píng)。當(dāng)然績(jī)效管理部門(mén)需要在將評(píng)審結(jié)果提供給預(yù)算編制部門(mén)之前，必須對(duì)所評(píng)項(xiàng)目的重要性、必要性、緊迫性按輕重緩急予以明確，以便預(yù)算編制部門(mén)根據(jù)財(cái)力狀況在編制時(shí)進(jìn)行選擇和取舍，確保重要項(xiàng)目得到優(yōu)先安排，有利于績(jī)效目標(biāo)評(píng)審與預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合。二是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用建議權(quán)。績(jī)效管理機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行匯總反饋，提出運(yùn)用的建議，相關(guān)部門(mén)和科室對(duì)反饋結(jié)果的運(yùn)用情況，書(shū)面答復(fù)績(jī)效管理科室。三是對(duì)績(jī)效管理結(jié)果發(fā)現(xiàn)重大失誤和存在問(wèn)題的責(zé)任追究建議權(quán)。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的資金使用主體存在的重大失誤或存在問(wèn)題，移送給有權(quán)處理部門(mén)，建議要求對(duì)照政策法律法規(guī)給予黨紀(jì)政紀(jì)甚至法律處理。對(duì)財(cái)政績(jī)效部門(mén)移送建議處理的事項(xiàng)，相關(guān)部門(mén)要將處理結(jié)果反饋給績(jī)效管理機(jī)構(gòu)。

（三）構(gòu)建和完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

經(jīng)過(guò)各級(jí)財(cái)政部門(mén)幾年的努力，綜合應(yīng)用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)、短期績(jī)效指標(biāo)和長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)、關(guān)鍵指標(biāo)和輔助修正指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架基本構(gòu)成，為各地開(kāi)展績(jī)效管理提供了基本支撐。但是目前建立的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及確定的標(biāo)準(zhǔn)還缺乏公認(rèn)度和權(quán)威性，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，主要是靠的財(cái)政部門(mén)的“權(quán)”而不是評(píng)價(jià)結(jié)果本身的“威”，這也是其結(jié)果運(yùn)用缺乏剛性支撐的重要原因。為此要建立一個(gè)完善的指標(biāo)體系，必須要在公認(rèn)度和權(quán)威性上取得突破。雖然目前的條件和技術(shù)支撐還不成熟，還需要時(shí)間和不懈的努力，但必須要加強(qiáng)它的頂層設(shè)計(jì)。怎樣才能在公認(rèn)度和權(quán)威性上取得突破呢？公認(rèn)度就是要求得到社會(huì)的承任，當(dāng)務(wù)之急就是要在現(xiàn)有框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分部門(mén)分行業(yè)收集、制定部分已有的重要投入產(chǎn)出指標(biāo)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值。這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值，有的是現(xiàn)有主管部門(mén)要求，有的是社會(huì)各界提倡的，有的是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定確立的?？梢韵纫缀箅y，分批分步，循序推進(jìn)。權(quán)威性就是財(cái)政部門(mén)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合公開(kāi)發(fā)布這些標(biāo)準(zhǔn)值，增加指標(biāo)的透明度，既是征求社會(huì)各界意見(jiàn)，也是爭(zhēng)取社會(huì)大眾的認(rèn)可。用社會(huì)認(rèn)可且具有權(quán)威性的指標(biāo)去衡量和評(píng)價(jià)，其結(jié)果的公正性和準(zhǔn)確度自然會(huì)得到提高，避免“公”也有理“婆”也有理的窘?jīng)r，也更容易得到相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可和接受，結(jié)果的有效運(yùn)用也就水到渠成。endprint