構(gòu)建人民銀行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

在我國(guó)公平、可持續(xù)社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入加速度時(shí)代，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革漸行漸進(jìn)的宏觀背景下，實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌、系統(tǒng)管理、封閉運(yùn)行的人民銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度面臨與社會(huì)其他群體基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不銜接、基金支付缺口不斷擴(kuò)大、社會(huì)化管理程度低等不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。破解以上難題，應(yīng)構(gòu)建人民銀行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，堅(jiān)持保障渠道多元化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化、年金計(jì)劃制度化的改革方向。

一、多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本內(nèi)涵

上世紀(jì)90年代以來(lái)，世界銀行等國(guó)際組織將全球針對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出的調(diào)整退休老人收入結(jié)構(gòu)，降低政府負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)責(zé)任，提高個(gè)人自我保障意識(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)籌資作用等設(shè)想措施概況為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的三支柱理論，首次提出“由國(guó)家主辦的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)建立的企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄（投資）性養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成保障退休老人生活的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”概念，旨在倡導(dǎo)建立以責(zé)任主體多元化、籌資渠道多樣化、保障水平合理化為基本特征的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

1991年，我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，其中也明確了“建立基本保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的改革思路”，其后也遵循多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)方向推進(jìn)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

二、構(gòu)建人民銀行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必要性與可行性

（一）封閉運(yùn)行的制度模式與市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的機(jī)制環(huán)境不適應(yīng)

完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人力資源受供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制影響，能夠?qū)崿F(xiàn)自由、充分的流動(dòng)，市場(chǎng)能夠最大程度地有效配置人力資源，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)、各地區(qū)人才供需的動(dòng)態(tài)平衡。但封閉運(yùn)行的人行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度由于缺乏相關(guān)法律規(guī)定，至今無(wú)法與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接，在轉(zhuǎn)移職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)存在兩難境地。既不能按照企業(yè)轉(zhuǎn)移比例規(guī)定完全劃轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金，也無(wú)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)參照標(biāo)準(zhǔn)，目前暫按分階段匹配個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模的比例轉(zhuǎn)移資金，一定程度損害了調(diào)出人行系統(tǒng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，增加了職業(yè)變動(dòng)的機(jī)會(huì)成本，限制了人力資源的自由、充分流動(dòng)，降低了資源配置效率。

（二）獨(dú)立核算的單位管理體制與養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理趨勢(shì)不符合

養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理是社會(huì)保障體系發(fā)展較成熟國(guó)家社保制度改革的重要內(nèi)容和發(fā)展方向，實(shí)踐證明，養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理在提高基金運(yùn)行效率，優(yōu)化社會(huì)保障互助共濟(jì)功能，減輕單位工作負(fù)擔(dān)等方面表現(xiàn)出色。而實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌的人民銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然在了解信息、溝通情況方面有天然的便利優(yōu)勢(shì)，但因承擔(dān)了養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象管理和基金管理的全部職責(zé)，日常工作量大，內(nèi)容繁瑣；同時(shí)系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌面窄、體量小的特點(diǎn)所造成的基金規(guī)模效應(yīng)低、內(nèi)外監(jiān)督不充分的弊端較明顯。

（三）基金支付審批制現(xiàn)實(shí)與養(yǎng)老金水平常態(tài)化增長(zhǎng)需求不符合

從2003年起，國(guó)家連續(xù)十年上調(diào)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，從640元/人/月上調(diào)至2012年的1721元/人/月，并將“同步經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，正常增長(zhǎng)退休職工養(yǎng)老金”的目標(biāo)寫(xiě)入歷年政府工作報(bào)告，建立了養(yǎng)老金科學(xué)合理的常態(tài)化增長(zhǎng)機(jī)制，確保了退休職工養(yǎng)老待遇的穩(wěn)定增長(zhǎng)。人民銀行養(yǎng)老金調(diào)整缺乏合理的常態(tài)化增長(zhǎng)機(jī)制，增資存在地區(qū)間不平衡、時(shí)間上不連續(xù)等現(xiàn)象。離退休人員養(yǎng)老金實(shí)行待遇確定型給付，包括固定工資和津補(bǔ)貼兩個(gè)部分，前者總行按照職務(wù)、崗位等級(jí)規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，后者有國(guó)家、地方津貼補(bǔ)貼之分，其中地方津補(bǔ)貼參照各省公務(wù)員津補(bǔ)貼政策執(zhí)行。但因我國(guó)幅員遼闊，東中西部發(fā)展程度不均衡，地方財(cái)政能力差異大，各省津補(bǔ)貼政策的標(biāo)準(zhǔn)水平、調(diào)整幅度和調(diào)整頻率有所不同，客觀造成了離退休人員津補(bǔ)貼水平地區(qū)間不平衡，畸高畸低的結(jié)構(gòu)性矛盾并存，給總行基金支付管理帶來(lái)壓力。另一方面，調(diào)標(biāo)增資缺乏統(tǒng)一、穩(wěn)定、常態(tài)化的機(jī)制保障，時(shí)間上與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)平均工資增長(zhǎng)不同步，完全取決于地方政策的執(zhí)行時(shí)間，涉及增資補(bǔ)發(fā)的，對(duì)不符合總行基金審批時(shí)間管理有關(guān)規(guī)定的，一律不予補(bǔ)發(fā)，降低了個(gè)人養(yǎng)老待遇水平。

（四）現(xiàn)收現(xiàn)付基金財(cái)務(wù)模式的不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)高速積累

在現(xiàn)有基金投資管理機(jī)制及沒(méi)有其他資金來(lái)源補(bǔ)充的前提下，人民銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式受人口老齡化趨勢(shì)加劇、在職人員退休高峰期來(lái)臨、贍養(yǎng)比不斷上升、養(yǎng)老金替代率高位運(yùn)行等因素沖擊，基金支付壓力逐漸走高，基金缺口規(guī)模不斷擴(kuò)大，可持續(xù)發(fā)展面臨財(cái)務(wù)困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2012年，人行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌在職、離退休參保人員規(guī)模此消彼長(zhǎng)，離退休參保人員年均增長(zhǎng)率高于在職參保人員近4個(gè)百分點(diǎn)，贍養(yǎng)比提高近11個(gè)百分點(diǎn)。

（五）符合我國(guó)社會(huì)保障制度改革新的階段特點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度改革從“以建章立制、擴(kuò)大覆蓋范圍為主要內(nèi)容的外延擴(kuò)展型發(fā)展階段進(jìn)入到了以完善和優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)、提升制度公平性與可持續(xù)性為主要內(nèi)容的內(nèi)涵型發(fā)展新階段，” 公平、可持續(xù)成為改革的總體方向和基本要求。建立人民銀行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家+單位+個(gè)人的多元化繳費(fèi)主體，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次保障渠道，不僅在基本保障層面消除與其他群體制度設(shè)計(jì)上的身份差異，體現(xiàn)了參保人制度參與中權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，機(jī)會(huì)與權(quán)益的平等，而且能夠促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)，有利于全國(guó)統(tǒng)一、自由勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展壯大。

（六）符合我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革趨勢(shì)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，經(jīng)過(guò)二十多年的試點(diǎn)探索，已取得了一些成果，形成了初步共識(shí)。即通過(guò)優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+職業(yè)年金+年功年金的多層次公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系 ，用責(zé)任分擔(dān)方式和多層次保障形式替代政府包辦的單一層次退休金制度，以制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)制度公平，以責(zé)任主體多元化實(shí)現(xiàn)待遇風(fēng)險(xiǎn)最小化。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革趨勢(shì)為構(gòu)建人民銀行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系提供了合法依據(jù)，創(chuàng)造了操作空間。

三、人民銀行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)方向

為解決人民銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，穩(wěn)定離退休人員養(yǎng)老待遇水平，維護(hù)在職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，人民銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度改革要按照公平和效率相結(jié)合的原則，通過(guò)優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)逐步構(gòu)建“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+職業(yè)年金+個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃”的多層次央行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并向保障渠道多元化、基礎(chǔ)養(yǎng)老金國(guó)民化，職業(yè)年金制度化和經(jīng)辦服務(wù)社會(huì)化的方向發(fā)展。

（一）參加國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理

建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的前提是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面覆蓋和社會(huì)統(tǒng)籌。人民銀行參加國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，納入統(tǒng)一的公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)行與公務(wù)員一致的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率和待遇計(jì)發(fā)辦法，預(yù)期養(yǎng)老金目標(biāo)替代率達(dá)維持在50%左右。這不僅體現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)屬性和國(guó)家責(zé)任，也符合央行是國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與承擔(dān)公共服務(wù)職能的職責(zé)特點(diǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)化管理，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家承諾支付并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平同步增長(zhǎng)，為參保人員提供了穩(wěn)定、良好的社會(huì)養(yǎng)老預(yù)期，分散了過(guò)去養(yǎng)老金由單位統(tǒng)一支付的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，并將單位從繁瑣的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象管理、基金管理事務(wù)中解脫出來(lái)，釋放了更多的時(shí)間要素和人力資源聚焦于系統(tǒng)管理模式的央行職業(yè)年金建設(shè)。

（二）建立央行職業(yè)年金，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度化

人民銀行要以納入公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為契機(jī)，按照公平與效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合、繳費(fèi)積累與投資收益相結(jié)合、行業(yè)治理與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合、內(nèi)部制約與政府監(jiān)管相結(jié)合的原則，及早籌建符合央行機(jī)構(gòu)性質(zhì)，體現(xiàn)履職特點(diǎn)、與金融行業(yè)平均薪酬水平聯(lián)動(dòng)、具有人才吸引力的職業(yè)年金計(jì)劃，并積極爭(zhēng)取人社、財(cái)政部門(mén)支持和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，維持預(yù)期養(yǎng)老金目標(biāo)替代率達(dá)到15%至30%。同時(shí)強(qiáng)化人民銀行戰(zhàn)略人力資源管理效能，對(duì)內(nèi)充分發(fā)揮年金計(jì)劃作為薪酬福利政策的激勵(lì)約束作用，促進(jìn)人力資源向人力資本的有效轉(zhuǎn)化及人才隊(duì)伍履職能力的提升，對(duì)外擴(kuò)大年金計(jì)劃知名度和吸引力，保持行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（三）建立職業(yè)年金理事會(huì)管理模式，實(shí)現(xiàn)基金賬戶(hù)管理內(nèi)部化

人民銀行職業(yè)年金宜采取理事會(huì)模式，成立央行職業(yè)年金理事會(huì)作為年金計(jì)劃受托人，接受年金參與者的委托，并對(duì)計(jì)劃受益人負(fù)責(zé)。人民銀行垂直管理行政體制下，人、財(cái)、物的集中管理與獨(dú)立核算為建立年金計(jì)劃理事會(huì)型受托模式創(chuàng)造了便利條件，奠定了組織和物質(zhì)基礎(chǔ)。多年養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌實(shí)踐為理事會(huì)型管理模式提供了業(yè)務(wù)支撐，并且理事會(huì)型受托模式有利于保護(hù)計(jì)劃參與者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。內(nèi)部管理形式下，管理主體和受益主體的一致能夠充分調(diào)動(dòng)管理者的積極性和自主性，增強(qiáng)責(zé)任、規(guī)范、安全和基金增值意識(shí)，確保計(jì)劃穩(wěn)健運(yùn)行；同時(shí)，理事會(huì)職工代表的法定參能夠有效落實(shí)職工對(duì)基金籌集、賬戶(hù)管理、計(jì)劃運(yùn)行和投資收益等重大事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障計(jì)劃參與人賬戶(hù)基金安全，充分維護(hù)參與人養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。

（四）建立基金預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)籌資來(lái)源的長(zhǎng)效化

建立并維系央行職業(yè)年金可持續(xù)運(yùn)行的前提條件是解決好計(jì)劃合法性及經(jīng)費(fèi)來(lái)源制度化兩個(gè)問(wèn)題。人民銀行系統(tǒng)內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌是請(qǐng)示國(guó)務(wù)院批復(fù)同意后獲得了建制法律依據(jù)，擁有了視同社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度但又獨(dú)立運(yùn)行的合法地位，也相應(yīng)解決了存續(xù)面臨的單位繳費(fèi)經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題。建立多層次人民銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的多支柱制度結(jié)構(gòu)，意味著多方責(zé)任主體的更廣泛責(zé)任承擔(dān)和國(guó)家、單位、個(gè)人之間的合理責(zé)任界定。其中，單位責(zé)任又因人民銀行是國(guó)家公共部門(mén)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源全部為國(guó)家財(cái)政，天然地與國(guó)家責(zé)任聯(lián)系在一起。因此人民銀行職工養(yǎng)老保障的前兩方責(zé)任在籌資來(lái)源上均表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政，穩(wěn)定、持續(xù)的人員經(jīng)費(fèi)是央行職業(yè)年金建立發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。而建立職業(yè)年金收支預(yù)算管理，將年金計(jì)劃單位繳費(fèi)納入同級(jí)部門(mén)預(yù)算，是實(shí)現(xiàn)基金籌資來(lái)源合法化、制度化的重要保障。

（五）強(qiáng)化央行養(yǎng)老保險(xiǎn)工作職責(zé)功能，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理從以基金安全、服務(wù)保障為目標(biāo)向以戰(zhàn)略人力資源管理為目標(biāo)轉(zhuǎn)型

為適應(yīng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化參保繳費(fèi)模式，充分維護(hù)單位利益和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，應(yīng)強(qiáng)化人民銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)工作職責(zé)功能，加強(qiáng)全系統(tǒng)經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一政策解釋口徑和基數(shù)核定統(tǒng)計(jì)范圍，建立外部溝通長(zhǎng)效機(jī)制，協(xié)調(diào)做好職工參保繳費(fèi)、待遇計(jì)發(fā)。同時(shí)，要以建立人民銀行職業(yè)年金為契機(jī)，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作轉(zhuǎn)型，擺脫作為勞資工作延伸環(huán)節(jié)和附屬業(yè)務(wù)的尷尬處境，增強(qiáng)工作監(jiān)督制約功能，深化作用價(jià)值鏈。通過(guò)理論研究和實(shí)踐探索，充分發(fā)揮其在吸引、選用、培養(yǎng)人力資源和建設(shè)央行人才隊(duì)伍方面的薪酬激勵(lì)約束作用，為構(gòu)建央行戰(zhàn)略人力資源管理奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，創(chuàng)造制度條件。同時(shí)按照多點(diǎn)并聯(lián)（省級(jí)行），一點(diǎn)集中（總行）的運(yùn)行模式，依法履行年金賬戶(hù)管理職責(zé)，推動(dòng)賬戶(hù)管理信息化建設(shè)，加大對(duì)賬戶(hù)信息、基金管理運(yùn)行、投資收益等情況的公開(kāi)范圍和監(jiān)督力度，提高賬戶(hù)管理工作的規(guī)范性和透明度，保障計(jì)劃參與者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。

（六）倡導(dǎo)職工提高自我保障意識(shí)，選擇參加個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)保障渠道多元化

個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃廣義上是指?jìng)€(gè)人為養(yǎng)老而儲(chǔ)存的財(cái)富，狹義上是指?jìng)€(gè)人在國(guó)家政策安排下進(jìn)行的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃，是國(guó)家多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的一個(gè)組成部分。隨著中國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展和國(guó)民投資理財(cái)意識(shí)的增強(qiáng)，商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃日益成為個(gè)人實(shí)現(xiàn)有效資產(chǎn)配置、自主降低養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、提高晚年生活水平的重要選擇。數(shù)據(jù)顯示，2008年至2011年，個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)年均資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到2.25萬(wàn)元，占同期可投資資產(chǎn)的4.5%，并且這一比例在逐年小幅增高。倡導(dǎo)職工選擇性參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，投資購(gòu)買(mǎi)安全系數(shù)高、回報(bào)率穩(wěn)定的壽險(xiǎn)產(chǎn)品，不僅可以拓寬個(gè)人投資渠道，而且能夠有效穩(wěn)定養(yǎng)老預(yù)期，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金基礎(chǔ)上的綜合養(yǎng)老金替代率，有效保障退休生活質(zhì)量。

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