美國圖書館視障群體服務(wù)的法律環(huán)境研究

劉 瑋

視障群體是指由于視力障礙而獲取信息受限，在政治、經(jīng)濟、文化等方面處于不利地位的弱勢群體。美國極其重視視障群體信息權(quán)利的保障，隨著美國經(jīng)濟的繁榮和社會文明的高度發(fā)達，美國圖書館視障群體服務(wù)事業(yè)成就顯著、舉世矚目。美國圖書館視障群體服務(wù)的法律制度設(shè)計全面而系統(tǒng)，為其提供堅強的后盾和有力的支撐，值得我們借鑒和參考。

1 美國圖書館視障群體服務(wù)的概況

美國是最早面向視障群體開展圖書館服務(wù)的國家。1868年，波士頓公共圖書館第一個建立了盲人服務(wù)部，開創(chuàng)盲人借閱服務(wù)的先河。1878年美國國會開始提供盲人圖書館服務(wù)基金，之后美國國內(nèi)各城市紛紛成立盲人圖書館，或在既有公共圖書館開展盲人服務(wù)。1897年約翰·拉希爾·楊在國會圖書館建立了盲人閱覽室。1931年國會圖書館設(shè)立“盲人及殘疾人國家圖書館服務(wù)部”(即NLS/BPH：National Library Service for the blind and physically handicapped)，負起為美國成年讀者提供盲文資料的責任，并逐步形成全國性的圖書館盲人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。1964年美國國會簽訂公共法89- 522條，拓寬了盲人的概念，凡是因身體或視力限制而無法閱讀傳統(tǒng)印刷資料的讀者均為該網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)對象。該網(wǎng)絡(luò)發(fā)展至2個跨州中心，56個地區(qū)圖書館(包含43個州立圖書館機構(gòu)，13個職業(yè)康復機構(gòu))，45個副區(qū)域圖書館，11家咨詢推廣機構(gòu)和4個獨立的機器外借機構(gòu)[1]。進入信息社會，克林頓政府推出信息高速公路計劃，使視障群體服務(wù)成為每個圖書館的常規(guī)服務(wù)，美國圖書館視障群體服務(wù)走在世界各國的前列。

2 美國圖書館視障群體服務(wù)法律環(huán)境建設(shè)的階段

美國圖書館視障群體服務(wù)的法律完善，制度健全，并不是一蹴而就的，立法者和政府隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步及時調(diào)整其內(nèi)容，使之日趨完善，大致經(jīng)歷了三個階段：

起步階段(20世紀40年代前)。19世紀后期工業(yè)化文明的推進，美國盲人基金會以慈善意識和公益精神促使圖書館視障群體服務(wù)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，以社會教育彌補該群體成員知識的匱乏。1904年《郵政法》規(guī)定盲文圖書免費郵遞，增加了圖書館為視障群體服務(wù)的項目。國會圖書館為視障群體服務(wù)始于1931年史慕特法案(Pratt Smoot Bill)的授權(quán)。這一時期立法單一，還沒形成圖書館視障群體服務(wù)的法律保障體系。

發(fā)展階段(20世紀40年代-90年代前期)。二戰(zhàn)后大量傷殘退伍軍人涌現(xiàn)，殘疾人數(shù)量激增，殘疾人權(quán)利運動活躍；恰逢經(jīng)濟實力膨脹，多方面的立法保障使圖書館視障群體服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展。首先是1946年頒布、1982年修訂的《國會圖書館法》規(guī)定了國會圖書館為視障群體服務(wù)的責任和義務(wù)；其次是無障礙理念的興起，1968年頒布的《建筑無障礙法案》是圖書館面向視障群體開放的里程碑。1964年《圖書館法》 更名為《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》，1970年修訂后，將各級各類圖書館面向視障群體服務(wù)納入法制化的軌道；再次是《康復法案》(1973年)和《殘疾人法案》(1990年)的頒布實施，有力地保障了殘疾人各方面的權(quán)利，美國圖書館視障群體服務(wù)的法律體系略見雛形。

完善階段(20世紀90年代后期)。進入信息社會后，以平等和包容為理念，以保障和實現(xiàn)視障群體的知識信息權(quán)利為宗旨，已有法律隨著信息社會的發(fā)展而不斷地調(diào)整和完善，如《殘疾人法案》2008年修改后，擴大了受眾的范圍；1998年《康復法案》508號條款確保殘疾人能平等訪問電子信息，這是與信息社會相適應(yīng)的信息無障礙法律條款。相關(guān)執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)管機構(gòu)，各負其責，各司其職，通過實施、反饋、修訂，圖書館視障群體服務(wù)的法律體系日趨完善，使圖書館視障群體服務(wù)事業(yè)健康、持續(xù)地發(fā)展。

3 美國圖書館視障群體服務(wù)的法律制度設(shè)計

3.1 圖書館專門法

從聯(lián)邦到各州，美國圖書館通過多方面的立法保障圖書館正常運營的同時，充分考慮視障群體的信息需求，保障其平等的知識信息權(quán)利，使圖書館視障群體服務(wù)有法可依，有章可循?！秶鴷D書館法》(1982年修訂)對NLS及其合作圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進行宏觀管理和調(diào)控。該法第八條規(guī)定：對為盲人和其他殘疾人準備的書籍、有聲讀物、樂譜、指導讀物以及其他專門設(shè)施實行專項撥款，建立專門地區(qū)中心以滿足殘疾人的閱讀需要。成立專業(yè)和合作圖書機構(gòu)協(xié)會，對圖書館進行管理以及制定規(guī)章制度[2]。1996年克林頓總統(tǒng)簽署《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》(Library Services and Technology Act，LSTA)(2003年修訂)，針對圖書館面向殘疾人服務(wù)做了具體規(guī)定[3]，重視對殘疾人以及服務(wù)水平低下的地區(qū)人群服務(wù)是其立法目的之一。為殘疾人服務(wù)可以優(yōu)先得到聯(lián)邦政府的項目資金，激發(fā)了各級各類圖書館視障群體服務(wù)的開展，以彌補其知識差距和消除數(shù)字鴻溝，促進社會融合?；诿绹上到y(tǒng)的雙軌制，州議會通過其立法權(quán)掌管本州的圖書館政策和運作?！都永Ｄ醽喼輬D書館法》在各州圖書館法中比較有代表性，它擴充了地方政府經(jīng)費投入、志愿者服務(wù)、上門服務(wù)和監(jiān)督實施等相關(guān)內(nèi)容。州圖書館法對強化視障群體服務(wù)的針對性具有重要意義，與國家層面的立法相互補充，相得益彰。

3.2 圖書館相關(guān)法

在美國，信息公開制度、電信與網(wǎng)絡(luò)普遍服務(wù)制度、知識產(chǎn)權(quán)保護制度、公共圖書館制度、公共教育制度等組成覆蓋全社會的信息保障體系，促進信息公平。面向視障群體服務(wù)的圖書館相關(guān)法(見表1)均“符合處于最不利地位的人的最大利益”，充分體現(xiàn)了美國社會文明程度。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是以《圖書館法》為基礎(chǔ)，《康復法案》《建筑物障礙法》等從不同的側(cè)面為美國圖書館視障群體服務(wù)提供“綜合治理”，使圖書館既承擔實現(xiàn)“無障礙化”的責任，又承擔為視障群體服務(wù)的義務(wù)，從而保障視障群體無障礙獲取信息權(quán)利的充分實現(xiàn)。二是以《殘疾人法案》為基本法，“以人為本”，賦權(quán)增能，使視障群體能夠全面有效地參與競爭，并得以實現(xiàn)自身的發(fā)展，進一步激發(fā)視障群體的信息需求，成為圖書館視障群體服務(wù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動力之源。三是將各種法律中的原則性規(guī)定具體化、可操作化。如將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容無障礙建設(shè)具體細化到網(wǎng)站的響應(yīng)時間；盲文標識的標準具體到字母的大小、間距和離地高度等，使圖書館視障群體服務(wù)走向規(guī)范化、制度化。

表1 面向視障群體服務(wù)的圖書館相關(guān)法

4 圖書館行業(yè)自律規(guī)范

美國圖書館協(xié)會(ALA)成立于1876年，1906年下設(shè)盲人圖書館工作委員會，1967年實施《圖書館盲人及視覺殘障者服務(wù)標準》，此標準是為盲人提供圖書館服務(wù)的基本依據(jù)，對聯(lián)邦、各州、社區(qū)、學校及特殊機構(gòu)等各級各類的圖書館都做了詳細的規(guī)定，包括經(jīng)費、人員、典藏、服務(wù)及設(shè)施等項目[7]。2001年制定的《針對殘疾人的圖書館服務(wù)》成為信息時代圖書館視障群體服務(wù)的新標準。

1939年美國圖書館協(xié)會發(fā)表《圖書館權(quán)利宣言》 (Library Bill of Rights)，1996年修訂并代表美國圖書館界對圖書館擁有“自由權(quán)利”做了“集團性”確認，所確認的內(nèi)容奠定了西方現(xiàn)代“圖書館自由”精神的基本內(nèi)涵。1981年美國圖書館協(xié)會公布《職業(yè)道德規(guī)范聲明》，核心內(nèi)容是圖書館員為完成圖書館所承擔的社會職責而應(yīng)該具有的職業(yè)理念、專業(yè)素養(yǎng)和行為準則[8]。通過行業(yè)倫理、道德和職業(yè)規(guī)范的約束力和引導力，美國圖書館以平等服務(wù)、人文關(guān)懷、專業(yè)化職業(yè)化和維護讀者權(quán)利為原則，一方面協(xié)調(diào)平衡各方利益，使視障群體的利益最大化，另一方面使視障群體圖書館權(quán)利意識日益增強。在哈佛攻讀MBA的聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會副主席楊佳(盲人)和第一位在美國獲醫(yī)學博士的中國盲人李雁雁對美國圖書館視障服務(wù)的體貼入微感同身受，贊不絕口。由此可見，美國圖書館視障群體服務(wù)水平達到了法律的強制力難以企及的高度。

5 啟示與思考

我國圖書館視障群體服務(wù)的立法保障經(jīng)歷了從無到有、從忽視到重視的過程，逐步形成了以《憲法》 為根本法、以《殘疾人保障法》為基本法、以圖書館法為專門法、以《著作權(quán)法》等為相關(guān)法和以《殘疾人權(quán)利公約》等國際規(guī)范為參照的有機整體。但是圖書館視障群體服務(wù)立法保障還存在范圍不寬、程度不高、效力不強、協(xié)調(diào)不力等問題，借鑒經(jīng)驗與結(jié)合國情并舉，制定和修訂并重，完善我國圖書館視障群體服務(wù)的法律保障體系，以期保障圖書館視障群體服務(wù)的持續(xù)性和有效性，實現(xiàn)效益的最大化。

5.1 完善為視障群體服務(wù)的圖書館法律體系

《殘疾人保障法》(2008年修訂)是《憲法》尊重和保障人權(quán)精神的體現(xiàn)，旨在維護殘疾人的合法權(quán)益，保障殘疾人平等充分地參與社會生活，分享社會物質(zhì)文化成果。其立法的目光已經(jīng)投向公共圖書館，規(guī)定了圖書館為視障群體服務(wù)的責任和義務(wù)，但專用設(shè)施、文獻資源、人員等相關(guān)資源還沒有得到落實，圖書館相應(yīng)的權(quán)利也沒有得到落實。《圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動[9]。國家作為法律制度供給的主體，應(yīng)確立各級各類圖書館開展面向視障群體服務(wù)的原則。以《圖書館法》為核心，地方人大和政府作為地方圖書館立法的主體，相應(yīng)地調(diào)整地方層面圖書館制度供給真空或供給不到位的現(xiàn)狀，完善視障群體服務(wù)的任務(wù)、范疇和方式等內(nèi)容，為有效地開展服務(wù)工作提供根本保障。中國圖書館學會作為行業(yè)規(guī)范和職業(yè)規(guī)范供給的主體，通過自律規(guī)范對法律規(guī)則進一步細化，創(chuàng)造良好的“守法環(huán)境”。通過圖書館立法量的擴張和質(zhì)的躍遷，完善圖書館視障群體服務(wù)法律體系，保障其知識信息權(quán)利的實現(xiàn)，而這種權(quán)利的實現(xiàn)是視障群體參與社會生活、共享社會物質(zhì)文化成果的前提。

5.2 加強交流合作，與國際慣例接軌

(1)《殘疾人權(quán)利公約》。該公約是聯(lián)合國首部為保護殘疾人權(quán)利而專門制定的具有法律約束力的國際公約，旨在促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由，并促進對殘疾人固有尊嚴的尊重。中國政府忠實履行各項義務(wù)，采取立法、行政和其他措施，保障和促進公約所載的各項權(quán)利得以實現(xiàn)，對圖書館視障群體法律體系建設(shè)的作用和意義體現(xiàn)在以下三個方面：第一，明確相關(guān)立法的根本目的是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，建設(shè)公平正義的和諧社會。一方面注重殘疾人組織和殘疾人參與相關(guān)立法，廣泛聽取殘疾人的意見；另一方面提高對視障群體能力和貢獻的認識，提高整個社會對殘疾人權(quán)利的認識，為相關(guān)立法打下堅實的社會基礎(chǔ)；第二，將殘疾人事務(wù)納入經(jīng)濟社會發(fā)展的主流，是圖書館視障群體服務(wù)法律環(huán)境建設(shè)的動因。如《郵政法》規(guī)定盲文圖書免費郵寄，就會對圖書館文獻傳遞業(yè)務(wù)的長期開展產(chǎn)生最直接的影響；第三，殘疾人生活狀況的改善，特別是《殘疾人教育條例》使視障群體獲得平等的教育權(quán)，提高其文化知識水平和信息素養(yǎng)，提升對圖書館的認同感和認知度，是相關(guān)立法的基本條件。

(2)《馬拉喀什條約》。信息化社會中的圖書館不僅是殘障用戶信息資源的組織者和服務(wù)的提供者，同時也是信息資源的生產(chǎn)者[10]。我國《著作權(quán)法》(2001年修訂)僅將“已經(jīng)發(fā)表的作品改成盲文出版”確定為合理使用的范圍，視障群體的利益保留較少?！缎畔⒕W(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》(2006年)第六條列舉的特殊權(quán)限和例外僅包含“以不以營利為目的、以盲人能夠感知的獨特方式向盲人提供已經(jīng)發(fā)表的作品。”2012年10月國家版權(quán)局發(fā)布《著作權(quán)法(修改草案第三稿)》(以下簡稱《草案》)，對視障群體獲取無障礙格式作品的規(guī)定也是零碎、非系統(tǒng)以及弱化的，因而有必要對該《草案》文本進一步修訂從而滿足《馬拉喀什條約》(該條約通過一系列針對著作權(quán)的例外與限制措施，有利于無障礙格式版作品的復制、制作、發(fā)行、交換等，為豐富視障群體文獻信息提供了制度支持)[11]。在“以平衡權(quán)利人利益和用戶利益為目標”理念的基礎(chǔ)上，《著作權(quán)》的修改應(yīng)包括以下三個方面的內(nèi)容：①明確圖書館為被授權(quán)的實體；②擴大受益人范圍，包括盲人、有視覺障礙、知覺障礙和閱讀障礙的人等；③明確圖書館可以享有針對視障者的限制與例外。圖書館獲得更大的傳播豁免權(quán)，將促進圖書館視障群體服務(wù)的開展。

5.3 加強協(xié)作協(xié)調(diào)，完善無障礙建設(shè)法律體系

公共圖書館是一個社會服務(wù)機構(gòu)/制度，以保障公眾的信息權(quán)利，維護社會的信息公平為已任。視障群體信息權(quán)利的保障和實現(xiàn)是以無障礙環(huán)境為前提的。《殘疾人保障法》(2008年修訂)設(shè)立專門的章節(jié)規(guī)范無障礙環(huán)境建設(shè)，其配套的行政法規(guī)《無障礙建設(shè)條例》 (2012年頒布)制定了實施細則，但內(nèi)容含糊、籠統(tǒng)、缺失，缺乏可操作性?；凇吧鐣B帶理念”，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，通過無障礙委員會，圍繞無障礙建設(shè)的宗旨、目標和任務(wù)，進行協(xié)作協(xié)調(diào)。國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會是我國政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)加強橫向協(xié)調(diào)協(xié)作。通過制定、修訂、補充專門性法律，使殘疾人各項權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容配套、銜接。此外，地方殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會應(yīng)加強縱向協(xié)調(diào)協(xié)作。地方性法規(guī)是國家法律、行政法規(guī)的細化補充，拾遺補缺，目的是使法律法規(guī)得到有效實施[12]。物質(zhì)環(huán)境和信息環(huán)境無障礙，有利于視障群體走進圖書館、利用圖書館，有利于圖書館無障礙信息服務(wù)的順利進行。

[1] Report of the National Library Service for the Blind and Physically Handicapped [EB/OL]. [2014-03-12].http：//www.loc.gov/nls/other/congressreport.html.

[2] 美國國會圖書館[EB/OL].[2013-02-18].http//baike.so.com./doc/5794756.html#5794756-6007551-6.

[3] 圖書館服務(wù)與技術(shù)法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www.doc.88.com/p-908395085973.html.

[4] 美國殘疾人法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www.cdpf.org.cn/special/wazjstl/2012-07/04/content_30401183.html.

[5] 美國康復法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//baike.so.com/doc/5794756.html.

[6] 美國信息自由法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www. 360doc . com/content/12/0829/09/8102575_232939870.shtml.

[7] 郝建南. 國外圖書館弱勢群體服務(wù)范圍制度略探[J].圖書館，2011 （4）：89-92.

[8] 韓小亞. 美國圖書館法律體系建設(shè)及其啟示[J]. 圖書館論壇，2009 （6）：40-42.

[9] 李國新.《公共圖書館法》立法進展[J].圖書館建設(shè)，2010 （10）：1-3.

[10] 王薇. 日本公共圖書館的殘障文獻資源建設(shè)實踐與啟示[J]. 圖書館建設(shè)，2013 （6）：22-26.

[11] 曹陽. 《馬拉喀什條約》與中國圖書館界的應(yīng)對[J].圖書情報工作，2013 （19）：50-56.

[12] 趙媛，張歡，王遠均，等.我國信息無障礙法律法規(guī)保障體系研究[J].圖書情報論壇，2011（6）：266-274.